Pubblicato il 05/01/2026

N. 00089/2026REG.PROV.COLL.

N. 06604/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6604 del 2024, proposto dalla Agenzia delle dogane e dei monopoli di Stato, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la società Le Tre Ciliegie s.a.s. di LI HA & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Greta Ferroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. II, 2 febbraio 2024 n. 2057, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Le Tre Ciliegie s.a.s. di LI HA & C. e i documenti prodotti;

Esaminate le memorie difensive, anche di replica e gli ulteriori atti depositati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il Cons. ST OS e uditi, per le parti, l’avvocato Roberto Santangelo, in sostituzione dell'avvocato Greta Ferroni e l’avvocato dello Stato Laura Paolucci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - La presente controversia, nella sede d’appello, muove dalla sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sez. II, 2 febbraio 2024 n. 2057 con la quale è stata respinta la domanda risarcitoria e accolta quella di annullamento avanzate, entrambe, con il ricorso (n. R.g. 6474/2023) proposto dalla società Le tre ciliegie s.a.s. di LI HA & C. nei confronti del provvedimento di chiusura dell’esercizio n. 4153/RU del 28 marzo 2023, emesso dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli- Veneto- Friuli Venezia Giulia, DT III.

2. - Dalla documentazione versata dalle parti qui in controversia nei due gradi di giudizio e dalla lettura della sentenza fatta oggetto di gravame si può ricostruire la vicenda contenziosa che ha condotto a questo giudizio in sede di appello come segue:

- la società Le tre ciliegie s.a.s. di LI HA & C. è titolare di una licenza, rilasciata ai sensi dell’art. 86 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (recante il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) dal Comune di Tolmezzo in data 11 giugno 2018, per la somministrazione di alimenti e bevande nonché per la gestione di apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro ( ex art. 110, comma 6, lett. a) del TU), oltre che di licenza ex art. 88 del TU rilasciata dalla Questura di Udine il 30 maggio 2018 In relazione agli apparecchi Videoterminali (VLT) (ai sensi dell’art. 110, comma 6, lettera b) del TU, in relazione a un locale sito in Tolmezzo;

- in seguito a un controllo effettuato nel predetto locale da personale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di Stato (d’ora in poi, per brevità, ADM), ufficio Friuli Venezia Giulia, in data 1 febbraio 2022, emergeva che, con riferimento a un apparecchio da intrattenimento con vincita in denaro (appartenente alla categoria di cui all’art. 10. comma 6, lett. a) del TU), “ al momento dell’apertura della porta relativa al vano che conteneva la scheda di gioco non scattavano i dispositivi antieffrazione cosiddetti antitamper ”, sicché l’apparecchio veniva sottoposto a sequestro, in applicazione dell’art. 13 l. 24 novembre 1981, n. 689 unitamente al denaro ivi contenuto, ai nullaosta, alla scheda esplicativa e al cabinet ;

- con provvedimento n. 6259 del 9 marzo 2022, l’ADM contestava alla società Le Tre ciliegie un atto di contestazione avente a oggetto i fatti di cui sopra richiamando l’art. 110, comma 9, lett. f- quater ), TU, comminando la sanzione (in misura ridotta) di € 10.000,00 (oltre al pagamento delle spese di notifica).

- la società presentava scritti difensivi all’amministrazione procedente, ma quest’ultima adottava l’ordinanza ingiunzione n. 4152/RU del 28 marzo 2023 irrogando la sanzione pecuniaria di € 5.000,00 (oltre le spese di notifica);

- avverso la suindicata ordinanza di ingiunzione la società proponeva dinanzi al Tribunale civile di Trieste ricorso ex art. 22 l. 24 novembre 1981, n. 689;

- in via parallela l’Ufficio dei Monopoli emanava anche il provvedimento prot. n. 4153/RU del 28 marzo 2023, con la quale disponeva la chiusura per trenta giorni dell’esercizio denominato “SALA SLOT TRE CILIEGIE” (ove esercisce la propria attività la società oggi appellante) in applicazione dell’art. 110, comma 9, lett. f- quater ), TU. Detto provvedimento era impugnato dalla soc. Le Tre Ciliegie dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio che, con sentenza 2 febbraio 2024 n. 2057 ha accolto la domanda di annullamento del provvedimento di chiusura dell’esercizio commerciale, quindi annullando la determinazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli prot. n 4153/RU del 28 marzo 2023 e respingendo la domanda risarcitoria, pure proposta.

3. – Nei confronti della sentenza della Seconda sezione del TAR per il Lazio n. 2057/2024 l’Agenzia delle dogane e dei monopoli propone appello prospettando i due seguenti percorsi contestativi:

- Error in procedendo . Difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il giudice di primo grado, decidendo la controversia nel merito, ha implicitamente ritenuto di avere giurisdizione con riferimento al petitum e alla causa petendi del giudizio sottoposto alla sua attenzione e ciò nonostante si trattasse dell’impugnazione del provvedimento di chiusura di un esercizio commerciale adottato nell’ambito di un comportamento che aveva dato luogo, allo stesso tempo, alla irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da parte della stessa amministrazione. Infatti in tema di sanzioni amministrative “miste”, ricorda l’amministrazione appellante, non vi è dubbio che sussista la giurisdizione del giudice ordinario.

In particolare la giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione si è espressa nel senso che la giurisdizione appartenga al giudice ordinario “ allorché la sanzione abbia natura esclusivamente afflittiva ed il potere dell'autorità irrogante sia interamente vincolato dalla norma che definisce dettagliatamente il fatto che integra la violazione, stabilisce l'obbligo di applicare la sanzione determinandone in via esclusiva (e non alternativa) il contenuto anche in relazione alla durata, con la prescrizione inderogabile del minimo e del massimo irrogabili. In tal caso, l'applicazione della sanzione consegue ad un obbligo di legge, derivante dalla commissione del fatto illecito, accertata dall'autorità amministrativa irrogante, non costituendo il risultato di autonoma attività di vigilanza e controllo della stessa ” (così, testualmente, a pag. 7 dell’atto di appello). Atteso che la previsione contenuta nell’art. 110 comma 9, lettera f- quater ) r.d. 18 giugno 1931, n. 773 non lascia margini di discrezionalità all’amministrazione, inevitabilmente la giurisdizione a conoscere la impugnazione del provvedimento irrogativo della conseguente sanzione non può che appartenere al giudice ordinario, piuttosto che al giudice amministrativo;

- in subordine, nel merito, error in iudicando . Violazione e falsa applicazione dell’art. 110, comma 9, lettera f- quater ), TU – Violazione dell’art. 110, comma 9, lettera c), TU – Violazione degli artt. 12 e 15 disp. prel. c.c. - Violazione dell’art. 97 Cost. – Illogicità e incongruenza della motivazione. Il giudice di primo grado, nel considerare l’apparecchio in questione lecito anche se in presenza di un dispositivo di sicurezza non funzionante e non corrispondente al modello certificato, ha ritenuto che la vicenda dovesse rientrare nella fattispecie prevista dall’art. 110 comma 9, lettera c), TU, che prevede una sanzione più mite, piuttosto che in quella disciplinata dalla lettera f- quater ) del medesimo comma. Tale valutazione deve ritenersi errata in quanto il TAR non ha tenuto conto che, successivamente alla novella “ introdotta dall’art. 27, comma 7, del D.L. n. 4/2019, convertito in L. 26/2019 ” l’ipotesi disciplinata dalla lettera f- quater ) “ e la fattispecie di cui alla precedente lett. c), sono poste in un rapporto di reciprocità che comporta la corretta applicazione al caso di specie della lett. f-quater da applicarsi sempre, a meno che non ricorrano i presupposti di cui alla lett. c) secondo capoverso, applicabile alle ipotesi in cui gli apparecchi siano conformi alle prescrizioni di cui ai commi 6 o 7 TU, ma vengano corrisposti premi in denaro o di altra specie diversi da quelli ammessi ” (così, testualmente, alle pagg. 9 e 10 dell’atto di appello). Quindi, per effetto della citata novella, con riferimento a tutti gli apparecchi che non corrispondono alle caratteristiche indicate nei commi 6 e 7 dell’art. 110 TU trova applicazione la sanzione prevista dal comma 9, lett. f- quater ), dell’art. TU (e così anche per le ipotesi già prese in considerazione dall’articolo 110, comma 9, lett. c), TU.

4. – Si è costituita nel presente giudizio di appello la società Le Tre Ciliegie contestando analiticamente le avverse prospettazioni e chiedendo la reiezione del gravame, attesa la infondatezza di tutti i motivi di appello che lo sorreggono.

Le parti in controversia hanno prodotto memorie, anche di replica, con documentazione, ribadendo entrambe le opposte conclusioni già formulate nei precedenti atti processuali.

5. – Il Collegio ritiene che possa condividersi il dedotto difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al presente contenzioso.

Preliminarmente deve essere dato conto dell’ammissibilità del motivo di appello in questione atteso che, come è noto, l’art. 9 c.p.a. ha previsto che il difetto di giurisdizione è rilevabile in primo grado anche d'ufficio, mentre nei giudizi di impugnazione è rilevabile solo se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione.

La controversia in esame concerne l'impugnazione avverso un provvedimento recante la sanzione della chiusura di un esercizio commerciale, notificata dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli di Stato, per violazione delle norme recate dall’art. 110 TU in conseguenza dell’asserito illecito esercizio di giochi tramite apparecchiature e nello specifico per averlo esercitato tramite apparecchi non rispondenti alle caratteristiche e alle prescrizioni indicate nell'art. 110, comma 6, TU.

Va subito segnalato che la controversia in esame, evidentemente, esula del tutto dal rapporto concessorio intercorrente tra l’esercente e l’amministrazione e quindi sfugge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo fissata in materia dall’art. 133 c.p.a..

In argomento fin da epoca remota (cfr., ad esempio, Cass., Sez. un., ord. 8 febbraio 2013 n. 3039) nessun dubbio è emerso circa il fatto che una controversia relativa all'opposizione all'ordinanza ingiunzione emessa dall'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) per violazione dell'art. 110, R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (TU), commi 6 e 7, , per installazione di apparecchi da intrattenimento irregolari (in particolare a seguito della sentenza della Corte cost. 14 maggio 2008 n. 130, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale dell'art. 2, comma 1, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546) appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice tributario, non avendo alcun rilievo che la predetta sanzione sia stata inflitta da un ufficio finanziario e dovendosi invece, accertare la sua natura tributaria o meno su di un piano meramente oggettivo. Ciò in quanto la sanzione irrogata per violazione dell’art. 110 TU consegue, evidentemente, alla contestata violazione di una norma volta a garantire un corretto svolgimento, negli esercizi pubblici, della gestione dei citati apparecchi, al fine di reprimere, nel pubblico interesse, attività illecite che possano pregiudicare la regolarità delle giocate (cfr., in argomento, ulteriormente Cass., Sez. un., 23 febbraio 2012 n. 2700, 5 dicembre 2011 n. 25933, 18 maggio 2011 n. 10872 e 16 novembre 2010 n. 23107).

Nondimeno, quand’anche si volesse ritenere che l’oggetto del presente contenzioso sia attratto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'articolo 133, comma 1, lettera c), c.p.a. attenendo al rapporto concessorio intercorrente tra il concessionario (vale a dire l’esercente dell’attività commerciale presso la quale sono installate apparecchiature per la raccolta e lo svolgimento del gioco lecito) e l’Agenzia concedente, che vigila sul corretto esercizio dell’attività oggetto della concessione, non v’è dubbio che il giudizio di opposizione alla sanzione amministrativa della chiusura dell’esercizio commerciale, alternativa e correlata a quella pecuniaria, va correlato alla fase esecutiva del contratto di concessione, sulla quale sussiste pure la giurisdizione del giudice ordinario. Detta fase, come è noto, ha ampia latitudine, giacché si estende a tutte le questioni connesse all'adempimento e all'inadempimento delle obbligazioni derivanti dalla concessione, ivi comprese le conseguenze risarcitorie, vertendosi nell'ambito di un rapporto paritetico tra le parti, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui la pubblica amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge (p. es., riguardo a diverse fattispecie, Cass., sez. un, 9 febbraio 2023, n. 4012; Cass. sez. un., 12 gennaio 2021, n. 254; Cass., sez. un., 17 dicembre 2020, n. 28973; Cass., sez. un., 19 novembre 2020, n. 26390; Cass., sez. un., 26 ottobre 2020, n. 23418; Cass., sez. un., 18 giugno 2020, n. 11867; Cass., sez. un., 8 luglio 2019, n. 18267; Cass., sez. un., 18 dicembre 2018, n. 32728; Cass, sez. un., 29 marzo 2023, n. 8947).

6. - Nel caso di specie non vi è alcuna spendita di discrezionalità da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di Stato per come emerge dalla piana lettura delle norme applicabili alla vicenda in questione e richiamate nel provvedimento sanzionatorio oggetto di impugnazione. E infatti, per quanto è qui di interesse e in ragione delle disposizioni normative richiamate dalle parti, pur nell’esprimere opposte considerazioni, emerge che:

- l’art. 110, comma 9, lett. c), TU prevede che “ c) chiunque sul territorio nazionale distribuisce od installa o comunque consente l'uso in luoghi pubblici od aperti al pubblico od in circoli ed associazioni di qualunque specie di apparecchi o congegni non rispondenti alle caratteristiche ed alle prescrizioni indicate nei commi 6 o 7 e nelle disposizioni di legge ed amministrative attuative di detti commi, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria di 4.000 euro per ciascun apparecchio. La stessa sanzione si applica nei confronti di chiunque, consentendo l'uso in luoghi pubblici od aperti al pubblico o in circoli ed associazioni di qualunque specie di apparecchi e congegni conformi alle caratteristiche e prescrizioni indicate nei commi 6 o 7 e nelle disposizioni di legge ed amministrative attuative di detti commi, corrisponde a fronte delle vincite premi in danaro o di altra specie, diversi da quelli ammessi ”;

- l’art. 110, comma 9, lett. f- quater ), TU prevede che “ chiunque, sul territorio nazionale, produce, distribuisce o installa o comunque mette a disposizione, in luoghi pubblici o aperti al pubblico o in circoli o associazioni di qualunque specie, apparecchi destinati, anche indirettamente, a qualunque forma di gioco, anche di natura promozionale, non rispondenti alle caratteristiche di cui ai commi 6 e 7, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 50.000 euro per ciascun apparecchio e con la chiusura dell'esercizio da trenta a sessanta giorni ”;

- l’art. 110, comma 10, TU dispone inoltre che “ Se l'autore degli illeciti di cui al comma 9 è titolare di licenza ai sensi dell'articolo 86, ovvero di autorizzazione ai sensi dell'articolo 3 della legge 25 agosto 1991, n. 287, le licenze o autorizzazioni sono sospese per un periodo da uno a trenta giorni e, in caso di reiterazione delle violazioni ai sensi dell'articolo 8-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689, sono revocate dal sindaco competente, con ordinanza motivata e con le modalità previste dall'articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni. I medesimi provvedimenti sono disposti dal questore nei confronti dei titolari della licenza di cui all'articolo 88 ”.

7. – Orbene, pur richiamando le disposizioni che le due parti qui in contenzioso (diversamente) hanno richiamato al fine di sostenere le posizioni opposte tra di loro, quanto al merito della controversia, appare evidente che nessuna delle disposizioni indicate è correlata all’attribuzione di un esercizio di potere né propone lo svolgimento di attività discrezionale da parte dell’amministrazione, assegnando piuttosto l’esercizio di una attività vincolata, come è naturale nello schema delle previsioni normative che assegnano il compito alle amministrazioni di sanzionare comportamenti violativi di prescrizioni volte a garantire l'interesse pubblico verso il quale è diretta l'attività di vigilanza e controllo dell’amministrazione medesima realizzabile anche mediante la deterrenza della sanzione.

Tenuto conto che, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, occorre aver riguardo al petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell'intrinseca natura giuridica della posizione dedotta in giudizio (tra le tante a mero titolo di esempio Cass., Sez. un., 10 dicembre 2024 n. 31838 nonché Cass., Sez. un., 19 novembre 2019 n. 30009, 31 luglio 2018 n. 20350, 26 ottobre 2017 n. 25456 e 15 settembre 2017 n. 21522), non v'è alcun dubbio che la controversia si collochi a valle del contratto di concessione e, più precisamente, nella fase esecutiva del rapporto, fase rispetto alla quale la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (con orientamento condiviso dal Collegio) è ferma nel ritenere che “ le controversie relative alla fase esecutiva delle concessioni di servizi, successivamente all'aggiudicazione (...) sono devolute al giudice ordinario, al quale spetta di giudicare sugli adempimenti (e sui relativi effetti) con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell'amministrazione e del concessionario e di valutare, in via incidentale, la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo ”.

Tali considerazioni si mostrano ancor più appropriate quando la legge, attraverso specifiche norme, assegna all’ente concessionario il compito di vigilare sul corretto esercizio dell’attività oggetto della concessione spingendosi fino a irrogare specifiche sanzioni amministrative, sia pecuniarie che aggiuntive (e di carattere reale), a tutela di interessi pubblici rilevanti (nella specie connessi all’attività di gioco lecito) che possono essere pregiudicati dalla violazione di norme che si impongono al concessionario prescrivendo puntuali modalità di esercizio dell’attività oggetto di concessione.

8. – In conclusione sia sotto il versante del richiamo all’ordinario giudizio di opposizione nei confronti di provvedimenti irrogativi di sanzioni amministrative, assegnato alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 22 l. 24 novembre 1981, n. 689, indipendentemente rispetto a qualsiasi richiamo al rapporto concessorio intercorrente tra l’esercente dell’attività commerciale e l’ente concedente sia con riferimento all’ambito del rapporto concessorio, rispetto al quale la irrogazione della sanzione amministrativa attiene alla fase di esecuzione di detto rapporto, che comunque sfugge alla giurisdizione esclusiva del G.A. prevista dall'articolo 133, comma 1, lettera c), c.p.a., per essere propria del giudice ordinario (in virtù di quanto si è sopra illustrato), va ritenuto fondato il primo motivo di appello.

Di conseguenza, in riforma della sentenza di primo grado, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della domanda oggetto del presente contenzioso e quindi il ricorso di primo grado deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a..

Le ulteriori questioni di merito oggetto di contenzioso sono naturalmente assorbite nella suddetta decisione attinente a questione pregiudiziale.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti in ragione della novità della questione e dell’assenza di specifici precedenti in materia e , quindi, della sussistenza dei presupposti di cui all’art. 92 c.p.c, per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a..

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 6604/2024), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, dichiara l’inammissibilità del ricorso in quella sede proposto per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI NT, Presidente

ST OS, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ST OS	GI NT

IL SEGRETARIO