Pubblicato il 17/03/2025

N. 02166/2025REG.PROV.COLL.

N. 02026/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2026 del 2022, proposto da
Comune di San Sperate, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Rosanna Patta, Sergio Segneri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ID GI, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Corda, Elena Pettinau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 73/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ID GI;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di San Sperate, con decreto n. 39 risalente al 24.10.1984, venne autorizzato, in forza della deliberazione del Consiglio Comunale n. 95 del 4.10.1984, a “ occupare in via d’urgenza ” alcuni terreni di proprietà della sig.ra ID GI, distinti in Catasto terreni al Foglio 8, subalterno 1399 (ex sub 259a) di mq. 1612,50; al Foglio 8, mappale ex 192 parte, di mq 497,50, e

subalterno 193 parte, di mq. 117,75, con prospettato esproprio dell’area per la costruzione di alloggi di edilizia economico popolare e delle relative opere di urbanizzazione.

L’immissione nel possesso dei suddetti terreni, da parte del Comune, è stata compiuta il 29 novembre 1984.

A seguito dell’occupazione l’Ente ha concretamente utilizzato l’area per realizzare l’intervento di edilizia economico popolare, la relativa viabilità nonché un parcheggio pubblico, come da deliberazione del C.C. n. 8 del 17.1.1985, in variante all’originario progetto.

Successivamente all’emissione di tali provvedimenti non è stato mai emesso formale decreto di esproprio.

Con atto di citazione del 12.9.1994 la sig.ra GI ha citato in giudizio il Comune innanzi alla Corte d’Appello di Cagliari, per ottenere la determinazione dell’indennità di esproprio spettante per la perdita della proprietà, nonché dell’indennità di occupazione temporanea sino al 31.5.1995.

La Corte d’Appello, con sentenza n. 12 del 15.01.1997, a parziale accoglimento della domanda di parte attrice:

- ha dichiarato la legittimità dell’occupazione dei terreni fino al 29.11.1994, liquidando per tale periodo la somma dovuta a titolo di indennità di occupazione legittima;

- ha rigettato, invece, la domanda di determinazione dell’indennità di espropriazione: “... per la carenza di un presupposto dell’azione che è l’emanazione del decreto di esproprio del bene ”, in quanto: “ essendo il fondo ormai irreversibilmente destinato all’opera pubblica, si è verificato il fenomeno dell’accessione invertita con conseguente perdita irreversibile della proprietà da parte dell’odierna attrice ”.

Passata in giudicato la sentenza della Corte d’Appello di Cagliari, la sig.ra GI, con ricorso al Tar Sardegna depositato il 23.4.2012, ha chiesto che venisse assegnato al Comune un termine entro il quale pronunciarsi in merito all’ “ acquisizione, ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 ”, dei terreni che erano stati illecitamente occupati sin dal 29.11.1994.

In subordine, parte ricorrente ha chiesto la restituzione dell’immobile.

Pendente il giudizio innanzi al Giudice amministrativo il Comune ha adottato, in data 16.11.2015, il (richiesto) decreto n. 1/2015, di acquisizione al proprio patrimonio, ex art. 42 bis T.U. n. 327/2001, dell’area censita al F. 8, mappale 1399 (ex 259/a) della superficie di mq. 2045, disponendo la liquidazione, in applicazione del 3° comma dell’art. 42 bis, delle seguenti somme in favore della ricorrente:

- indennizzo per il danno patrimoniale, relativo al valore venale del suddetto bene, quantificato in € 139.060 (pari a € 68,00 al mq.), valore così determinato dall’Agenzia delle Entrate - Ufficio Provinciale di Cagliari;

- € 27.812 per danno non patrimoniale, parametrato al 20% del valore venale, trattandosi di terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica;

- € 127.387,23 a titolo risarcitorio per l’occupazione “senza titolo” dell’area dal novembre 1994 all’ottobre 2015, nella misura del 5% annuo, compresi gli interessi legali.

Preso atto del decreto di acquisizione emesso dal Comune, il TAR Sardegna, con sentenza n. 1138/2015, ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Successivamente il Comune, con determinazione n. 170 del 5.11.2020, ha “preso atto” della nullità del proprio decreto di acquisizione sanante n. 1/2015, in quanto avente ad oggetto un bene asseritamente già entrato a far parte del patrimonio indisponibile del civico ente, per accessione invertita, sin dal novembre 1994, in virtù di quanto statuito dalla Corte d’Appello di Cagliari con sentenza n. 122/1997, coperta – in thesi – da giudicato implicito.

Per effetto della citata Determinazione n. 170/2020, di privazione di ogni efficacia del decreto di acquisizione sanante n. 1/2015, il Comune ha disposto altresì il recupero delle somme già versate a seguito del decreto di acquisizione sanante, in quanto ritenute versate sine titulo .

Con ricorso proposto innanzi al TAR Sardegna la sig.ra GI ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la suddetta deliberazione consiliare n. 170 del 5.11.2020, deducendone l’illegittimità per violazione degli artt. 21 septies e nonies l. n. 241/90, nonché per eccesso di potere.

Costituitosi in giudizio, il Comune di San Sperate ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 73/22 il TAR Sardegna ha accolto il ricorso, annullando l’atto impugnato.

Avverso tale pronuncia giudiziale il Comune di San Sperate ha proposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; formazione del giudicato implicito sull’intervenuto acquisto dell’immobile per accessione invertita in capo al Comune; 2) error in iudicando ; nullità del decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/01, per nullità dell’oggetto e/o violazione/elusione del giudicato formatosi sulla sentenza della Corte di Appello di Cagliari n. 122/97.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto della domanda proposta dalla ricorrente in primo grado.

Costituitasi in giudizio, la sig.ra GI ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento del 5.3.2025 – tenutasi in modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello, in relazione ai dedotti motivi di gravame, è infondato.

Con i vari motivi di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure, il Comune deduce che, essendosi formato il giudicato implicito sulla sentenza della Corte di Appello di Cagliari n. 12/97, che avrebbe accertato l’avvenuto acquisto dei terreni in questione da parte del Comune di San Sperate, per effetto dell’operare del meccanismo dell’accessione invertita, il successivo decreto di acquisizione sanante da esso emesso ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/01 sarebbe nullo per impossibilità dell’oggetto e/o per violazione/elusione del giudicato, e sarebbe dunque suscettibile di essere dichiarato tale con nuovo provvedimento (quello impugnato in primo grado dall’odierna appellata), con il quale il civico ente ha altresì chiesto all’odierna appellata la restituzione delle somme corrisposte per effetto di detto decreto, in quanto divenute – in thesi – sine titulo.

L’assunto è infondato.

3. Premette anzitutto il Collegio che, per pacifica giurisprudenza di legittimità: “ Per aversi giudicato implicito è necessario che tra la questione decisa in modo espresso e quella che si vuole tacitamente risolta sussista un rapporto di dipendenza indissolubile, e dunque che l'accertamento contenuto nella motivazione della sentenza attenga a questioni che ne costituiscono necessaria premessa ovvero presupposto logico indefettibile ” (Cass. Civ. sez. I, 12/03/2020).

4. Tanto premesso, rileva il Collegio che, nella fattispecie in esame, la Corte di Appello di Cagliari, chiamata a pronunciarsi sulla domanda di determinazione dell’indennità di esproprio proposta dall’odierna appellata, ha disposto che “ la domanda di determinazione dell’indennità di espropriazione debba essere rigettata per la carenza di un presupposto dell’azione che è l’emanazione del decreto di esproprio del bene ”, in quanto: “ essendo il fondo ormai irreversibilmente destinato all’opera pubblica, si è verificato il fenomeno dell’accessione invertita con conseguente perdita irreversibile della proprietà da parte dell’odierna attrice ”.

Dunque, il presupposto del rigetto della domanda di determinazione dell’indennità di espropriazione è stato l’accertamento della mancata emanazione del decreto di esproprio, nel mentre l’affermazione sul verificarsi dell’accessione invertita costituisce un mero elemento ulteriore, non necessario ai fini del suddetto rigetto. Trattasi pertanto di un mero obiter dictum , avendo la Corte di Appello fatto un’affermazione di principio sulla questione concernente la proprietà dei terreni in questione, senza che tale questione fosse stata specificamente sottoposta al suo esame, in quanto del tutto estranea al petitum oggetto di quel giudizio.

Ed in quanto obiter dictum , sulla questione relativa all’individuazione della proprietà dei terreni in questione non si è formato alcun giudicato, né esplicito, né implicito.

5. Già soltanto per tali ragioni, le censure di parte appellante sono infondate, e vanno dunque disattese.

6. A ciò aggiungasi, ad abundantiam , che il provvedimento impugnato, che ha posto nel nulla il citato decreto di acquisizione sanante emesso dal Comune ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/01, si ascrive pur sempre nell’ambito degli atti di autotutela, ed è pertanto governato dalla previsione di cui all’art. 21 nonies l. n. 241/90, che prevede termini certi per l’esercizio del potere in esame.

Orbene, a fronte della citata sentenza della Corte di Appello di Cagliari n. 12 del 15.1.1997, emessa nei confronti delle odierne parti in causa, il Comune ha emesso il provvedimento di acquisizione sanante (art. 42 bis d.P.R. n. 327/01) in data 16.11.2015, a distanza di ben 18 (diciotto) anni dalla citata pronuncia giudiziale.

Il successivo provvedimento impugnato è stato poi emesso in data 5.11.2020, vale a dire a ben 23 (ventitré) anni dalla citata pronuncia della Corte di Appello di Cagliari, e a circa cinque anni dall’emanazione del decreto di acquisizione sanante (16.11.2015).

7. In particolare, considerando quest’ultimo segmento temporale (cinque anni), è evidente che l’atto impugnato si situa ben oltre il “termine ragionevole” previsto dall’art. 21 nonies l. n. 241/90, nella versione applicabile ratione temporis , vale a dire 18 mesi dalla data dell’atto oggetto di ritiro. Il tutto senza trascurare che il Comune – in quanto parte in causa del giudizio conclusosi con la sentenza della Corte di Appello di Cagliari n. 12 del 15.1.1997 – avrebbe dovuto essere a conoscenza della ritenuta acquisizione del bene alla mano pubblica già a tale data, sicché non si comprende la ragione per la quale esso abbia atteso circa 18 anni per l’emissione di un atto (il citato decreto di acquisizione sanante n. 1/15) da esso stesso ritenuto “ sine titulo ”, attendendo poi ulteriori cinque anni per disporne il ritiro in autotutela.

All’evidenza, tale modus operandi tradisce una totale pretermissione delle garanzie temporali poste dal legislatore a presidio della certezza dell’azione amministrativa.

8. Per tali ragioni, è evidente, anche sotto tale profilo, l’illegittimità dell’atto impugnato, essendo esso intervenuto a valle di una situazione conosciuta dall’Amministrazione sin dal 15.1.1997 (data di emanazione della citata sentenza della Corte di Cagliari, resa all’esito di un giudizio di cui il Comune è stato parte), e comunque ampiamente oltre lo spirare del termine di diciotto mesi stabilito dall’art. 21 nonies l. n. 241/90, nella versione applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame.

9. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

10. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il Comune di San Sperate al rimborso delle spese di lite sostenute dall’appellata, che si liquidano in € 4.000 per onorario, oltre accessori di legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 – tenutasi in modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO