Pubblicato il 14/04/2025

N. 03171/2025REG.PROV.COLL.

N. 02520/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2520 del 2022, proposto dalla Piemme Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Macciotta, con domicilio digitale eletto presso lo studio dell’avvocato Paola Fiecchi, in Roma, via Paola Falconieri 100

contro

Comune di Sanluri, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Locci, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la GN (sezione prima) n. 629/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sanluri;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 2 aprile 2025 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per la parte appellante l’avvocato Fabiana Gervasi, in sostituzione dell’avvocato Giuseppe Macciotta, sull’istanza di passaggio in decisione dell’amministrazione appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante indicata in intestazione propone appello contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la GN i cui estremi sono indicati in intestazione, che ha respinto la sua opposizione a decreto ingiuntivo ex art. 118 cod. proc. amm., ottenuto nei suoi confronti dal Comune di Sanluri, per l’importo in linea capitale di € 28.836,36. L’ingiunzione di pagamento (decreto del menzionato Tribunale amministrativo in data 22 aprile 2020, n. 50) era emessa per sanzioni e interessi per il ritardato pagamento degli oneri relativi alla concessione edilizia del 23 ottobre 2006, n. 112, rilasciata dall’amministrazione comunale ricorrente in via monitoria alla società opponente per la realizzazione di un fabbricato ad uso promiscuo.

2. A definizione del giudizio di opposizione, la pronuncia di primo grado ha in primo luogo respinto l’eccezione di prescrizione del credito, fondata sull’assunto che sarebbe decorso il quinquennio utile ad estinguere le somme a titolo di sanzioni ex adverso azionate. A questo riguardo ha individuato due distinte e convergenti cause di interruzione del termine di prescrizione consistenti nel riconoscimento del credito ex art. 2944 cod. civ. da parte della società opponente debitrice, sia attraverso il pagamento parziale dei ratei secondi e terzi a titolo di oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, che con la successiva richiesta della stessa di rateizzazione dei residui ratei. Un’ulteriore causa interruttiva, con effetto permanente, era individuata dall’esercizio dell’azione in sede civile da parte dell’amministrazione comunale per il recupero del credito, proposta contro la compagnia assicurativa garante della società opponente, a sua volta chiamata in garanzia da questa.

3. In secondo luogo la sentenza ha escluso che il Comune di Sanluri abbia violato i doveri di buona fede in fase esecutiva del rapporto obbligatorio inerente al contributo di concessione. A questo riguardo, è stato invece considerato in contrasto con i menzionati doveri il comportamento tenuto dalla società opponente nella vicenda controversa. Ciò in ragione del fatto che era invece stata quest’ultima a rendersi inadempiente rispetto ai propri obblighi di pagamento degli oneri rivenienti dal titolo a costruire rilasciato a suo favore, anche a fronte della tolleranza mostrata dall’amministrazione comunale. Infine la sentenza ha affermato che l’escussione della fideiussione prestata a garanzia del pagamento del contributo costituisce per l’amministrazione una facoltà il cui mancato esercizio non può fondare alcun addebito di condotta non conforme a buona fede nell’esecuzione del rapporto obbligatorio.

4. Per la riforma della sentenza di primo grado la società opponente ha proposto appello.

5. Resiste il Comune di Sanluri.

DIRITTO

1. L’appello censura la sentenza di primo grado innanzitutto nella parte in cui non ha dichiarato prescritta la sanzione per il ritardato pagamento del secondo rateo del costo di costruzione, pari ad € 4.618,18, la cui scadenza era stata fissata al 26 aprile 2007, secondo la rateizzazione riconosciuta dall’amministrazione comunale alla società opponente in sede di rilascio del titolo ad edificare. Si sostiene che contrariamente a quanto supposto dalla pronuncia appellata il primo atto interruttivo della prescrizione andrebbe individuato nella nota comunale del 21 maggio 2012, prot. n. 9222, recante la diffida a pagare le somme erroneamente ritenute ancora dovute a quella data (senza cioè considerare il pagamento delle seconde e terze rate degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, avvenuto in data 31 marzo 2009), in tesi emessa tuttavia quando il quinquennio utile a prescrivere il diritto al pagamento delle somme era già spirato.

2. Con il secondo motivo d’appello la sentenza è censurata per falsa applicazione dell’art. 2944 cod. civ., a base della statuizione di rigetto dell’eccezione di prescrizione del credito azionato in via monitoria dall’amministrazione comunale nella sua globalità. Sul punto si deduce che la pronuncia di primo grado avrebbe errato nel qualificare come atti di riconoscimento del credito da parte della debitrice opponente dapprima il pagamento parziale dei ratei degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione in data 31 marzo 2009, e quindi l’istanza di rateizzazione dei ratei residui presentata il 5 ottobre 2012. In contrario viene richiamato l’orientamento della giurisprudenza di legittimità a mente del quale il riconoscimento del credito deve essere sorretto dalla consapevolezza e volontà del debitore in ordine relativo effetto. In questa prospettiva, al ritardato pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione non potrebbe essere attribuito alcun valore di riconoscimento sul fatto che fossero dovute le sanzioni, oggetto di un titolo giuridico distinto ed autonomo da quello principale. Analoghe considerazioni varrebbero per la domanda di rateizzazione del debito in assenza di una chiara rinuncia al diritto di contestare le ragioni creditorie dell’amministrazione comunale ed in particolare delle sanzioni per il ritardo; ed ancora in considerazione della crisi economica in cui allora versava la società opponente. Del pari sarebbe erroneo l’assunto secondo il quale anche l’azione civile proposta nel 2015 dall’amministrazione comunale avrebbe avuto effetto interruttivo del credito. In contrario si sottolinea che la domanda giudiziale in sede civile è stata rivolta esclusivamente nei confronti della compagnia assicurativa garante del pagamento del contributo di costruzione e non anche della società opponente, la quale è stata poi chiamata in giudizio in garanzia. A quest’ultimo riguardo viene ulteriormente eccepito che, per un verso, l’amministrazione comunale non avrebbe dato alcuna prova in ordine al fatto che la chiamata in causa sia avvenuta nel quinquennio dalla sua ultima richiesta di pagamento, risalente al 28 gennaio 2013; e per altro verso che la medesima chiamata è stata fatta non già a titolo di garanzia propria rispetto al credito azionato dall’amministrazione, ma « a titolo di garanzia impropria e regresso », sulla base del distinto rapporto giuridico tra garante e debitore garantito. Inoltre - si aggiunge - quand’anche volesse configurarsi un’estensione al terzo chiamato in causa dell’effetto interruttivo della prescrizione della domanda giudiziale invece proposta nei confronti del garante, si sostiene che l’amministrazione comunale avrebbe nondimeno lasciato scadere il termine di tre mesi per la riproposizione della domanda nella presente sede giurisdizionale amministrativa dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario sul rapporto obbligatorio inerente alle sanzioni per ritardato e/o mancato pagamento del contributo di costruzione (sentenza del Tribunale di Cagliari del 7 ottobre 2019, n. 2189).

3. Con il terzo motivo d’appello vengono riproposte le censure di violazione dei principi di correttezza nell’esecuzione delle obbligazioni ex art. 1175 cod. civ. e di imparzialità nell’azione amministrativa sancito dall’art. 97 della Costituzione, in cui in tesi l’amministrazione comunale sarebbe incorsa « per aver atteso diversi anni prima di procedere alla escussione della polizza fideiussoria che la società odierna appellante aveva stipulato in suo favore a garanzia degli oneri di costruzione e urbanizzazione ». Il descritto comportamento avrebbe quindi determinato la soggezione della società opponente alle sanzioni per il ritardato pagamento del contributo di costruzione. A fondamento degli assunti vengono richiamati due precedenti di giurisprudenza in termini con le censure formulate, dati dalle sentenze di questo Consiglio di Stato, V sezione, del 21 novembre 2014, n. 5734, e del 5 novembre 2015, n. 5287.

4. Le censure così sintetizzabili sono infondate.

5. La sentenza di primo grado ha in primo luogo esattamente applicato nella presente vicenda contenziosa le disposizioni sulla prescrizione dei diritti e nello specifico il già citato art. 2944 cod. civ., il quale attribuisce efficacia interrutiva del termine al perfezionamento della fattispecie estintiva « al riconoscimento del diritto da parte di colui contro il quale il diritto stesso può essere fatto valere ». In questa direzione sono stati condivisibilmente considerati atti utili ad interrompere la prescrizione del diritto dell’amministrazione al pagamento del contributo di costruzione tanto il pagamento parziale avvenuto per stessa ammissione della società opponente in data 31 marzo 2009, quanto la successiva richiesta in data 5 ottobre 2012 di rateizzazione delle somme in allora ancora dovute.

6. Sia considerati singolarmente che nel loro complesso gli atti in questione presuppongono l’esistenza del credito e, inoltre, la volontà del debitore di adempiere, da cui è ulteriormente evincibile l’assenza di contestazioni da parte sua in ordine alle ragioni giuridiche del titolo in forza del quale lo stesso dapprima compie il pagamento parziale e poi invoca una dilazione del termine per il pagamento del residuo. A quest’ultimo riguardo, le censure svolte nei primi due motivi d’appello nemmeno prospettano che gli atti in questione siano stati accompagnati da dichiarazioni o altri comportamenti univocamente diretti ad avvalersi della prescrizione e dunque a negare valore al pagamento parziale o alla domanda di rateizzazione delle ulteriori somme dovute.

7. Ne deriva che i richiami alla giurisprudenza di legittimità formatasi con riguardo agli atti di riconoscimento del credito ex art. 2944 cod. civ. a fondamento delle medesime contestazioni si palesano non pertinenti rispetto al caso oggetto di controversia. Infatti, i’indirizzo che afferma la necessità che il riconoscimento del credito sia sorretto dalla corrispondente volontà del debitore, oltre che dalla consapevolezza e dalla univocità del comportamento ( ex multis : Cass. civ., I, 16 giugno 2000; n. 8240 II; 18 giugno 2020, n. 11803; IV, 15 giugno 2018, n. 15893), riguarda dichiarazioni o comportamenti concludenti dai quali sia ricavabile una volontà di non contestare le ragioni del creditore.

8. Diverso è il caso del pagamento o di atti comunque finalizzati all’adempimento quali l’istanza di dilazione del relativo termine, dai quali l’esistenza e la perdurante efficacia del debito è ricavabile in via presuntiva. L’attribuzione al pagamento parziale del credito dell’effetto interrutivo del decorso della prescrizione del diritto risulta poi coerente sul piano sistematico con il fondamento dell’istituto, di definizione delle situazioni giuridiche in cui non emerga un interesse del titolare del rapporto dal lato attivo. In questo quadro la prescrizione si fonda su una presunzione normativa ricavata sulla base del dato obiettivo consistente nell’inattività del titolare del diritto, ovvero di colui che lo può fare valere (art. 2934, comma 1, cod. civ.). Nella descritta situazione l’inerzia risulta solo apparente e non può fondare alcuna presunzione di disinteresse utile a prescrivere quando sia invece soggetto passivo del rapporto a riconoscere il diritto, secondo quanto previsto dall’art. 2944 cod. civ., più volte richiamato. Con il riconoscimento diventa infatti inutile per il titolare del diritto l’esercizio delle facoltà ad esso relative. Quindi, nella descritta prospettiva tanto meno è esigibile un comportamento attivo quando il credito venga in parte adempiuto o quando il debitore manifesti la volontà di adempiere sia pure in tempi più lunghi di quelli inizialmente previsti.

9. Del pari la sentenza è immune dalle censure svolte con l’appello, in particolare con il secondo motivo, nella parte in cui ha attribuito effetto interruttivo all’esercizio da parte dell’amministrazione comunale dell’azione in sede civile proposta nel 2015 nei confronti della compagnia assicurativa garante del pagamento del credito a titolo di contributo di costruzione dovuto dalla società opponente, poi chiamata in garanzia da quest’ultimo. L’effetto interruttivo è in questo caso pacificamente previsto dal codice civile, all’art. 2943, così come il relativo permanente: « fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio », ai sensi del successivo art. 2945, comma 1.

10. Irrilevante è per contro il fatto che l’azione sia stata proposta nei confronti del garante. La garanzia è infatti prestata a favore del creditore per l’adempimento dell’obbligazione principale e salvo contraria pattuizione comporta la solidarietà passiva del debitore garantito, cosicché rimane in facoltà del creditore medesimo rivolgersi nei confronti dell’uno o dell’altro dei condebitori solidali, in ogni caso con effetto interruttivo della prescrizione nei confronti dell’altro, ai sensi dell’art. 1310, comma 1, cod. civ. Divengono conseguentemente irrilevanti tanto il titolo in ragione del quale il garante ha sua volta chiesto di essere garantito dal debitore principale, quanto i tempi in cui la chiamata in garanzia è avvenuta, come ulteriormente dedotto nel motivo d’appello in esame.

11. Il sopra esposto effetto permanente dell’interruzione della prescrizione derivante dalla proposizione della domanda giudiziale, perdurato quindi dal 2015 al 2019, cui si aggiungono le precedenti interruzioni istantanee consistenti nel pagamento del 2009 e nell’istanza di dilazione del 2012, privano infine di rilevanza anche l’ulteriore questione della tempestività della riproposizione della domanda dopo la declinatoria di giurisdizione da parte del giudice civile. Infatti, rispetto alla più risalente scadenza degli obblighi di pagamento delle somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione, data dal 26 aprile 2007, prevista le seconde rate di queste due voci di credito dell’amministrazione comunale, si pongono quali atti idonei ad impedire il decorso del quinquennio utile a prescrivere le somme dovute a titolo di sanzioni per il ritardo gli atti ora richiamati, alternativamente provenienti dalle parti attiva e passiva del rapporto obbligatorio.

12. Va infine respinto il terzo motivo d’appello, con i quali si sostiene che l’amministrazione comunale creditrice non si sarebbe comportata in conformità ai canoni di buona fede e correttezza ex art. 1175 cod. civ., oltre che con il principio costituzionale imparzialità ex art. 97 della Costituzione, per non essersi attivata tempestivamente per l’escussione della polizza fideiussoria a garanzia delle somme dovute a suo favore e avere così determinato i ritardi nel pagamento sulla cui base sono state applicate le sanzioni per i quali la stessa ha agito nel presente giudizio in via monitoria, ai sensi dell’art. 118 cod. proc. amm. sopra citato. Sul punto, sono innanzitutto corretti i rilievi della sentenza di primo grado secondo cui il preteso ritardo va invece ascritto ad un atteggiamento di tolleranza dell’amministrazione comunale a fronte della situazione di difficoltà finanziaria della società opponente, che la stessa peraltro riconosce. In ogni caso, come dalla medesima amministrazione esposto nelle proprie difese, è dirimente il fatto che con sentenza del 7 dicembre 2016, n. 24, l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato ha escluso che l’amministrazione creditrice di somme a titolo di contributo di costruzione per il cui pagamento sia stata prestata una garanzia sia tenuta ad escutere il garante per evitare che il debitore principale incorra in responsabilità a titolo di sanzioni per il mancato o ritardato pagamento.

13. Al medesimo riguardo va sottolineato che con la pronuncia nomofilattica ora richiamata è stato composto un contrasto di giurisprudenza determinatosi per effetto delle pronunce della V sezione di questo Consiglio di Stato, richiamate nel motivo d’appello a fondamento delle censure con esso riproposte (ovvero le sentenze del 21 novembre 2014, n. 5734, e del 5 novembre 2015, n. 5287), e da considerarsi dunque ormai superate. Quindi, nel presente giudizio non si ravvisano ragioni per rimeditare i principi espressi dall’Adunanza plenaria e deferirle nuovamente la questione, ai sensi dell’art. 99, comma 3, cod. proc. amm.

14. L’appello deve quindi essere respinto. Le spese di causa sono regolate secondo soccombenza e liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna l’appellante Piemme Immobiliare s.r.l. a rifondere al Comune di Sanluri le spese di causa, liquidate in € 4.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO