Pubblicato il 29/04/2025

N. 03630/2025REG.PROV.COLL.

N. 06300/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6300 del 2023, proposto dalla società Burchi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Sepee Pier Angelo Fersini, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Eugenio Gianalberto Tramonti in Roma, V. Mordini, 14;

contro

il Comune di Civitavecchia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Occagna e Silvio Sbragaglia, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. II, 2 gennaio 2023 n.21, che ha respinto il ricorso n. 11691/2018 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Civitavecchia, conosciuti in data imprecisata, concernenti la segnalazione certificata di inizio attività - SCIA presentata il 3 agosto 2017 prot. n.66186 dalla Burchi S.r.l.s. e relativa all’avvio di un’attività di parcheggio autoveicoli a lunga sosta e autorimessa all’aperto in via Bernardini 26 a Civitavecchia:

a) del provvedimento 27 marzo 2018 prot. n.27731, con cui il Responsabile del SUAP-Sportello unico attività produttive ha confermato il divieto di prosecuzione dell’attività;

b) del parere negativo 16 marzo 2018 prot. n.27731 della Sezione edilizia;

c) del provvedimento 5 settembre 2017 prot. n.73317, con cui il Responsabile SUAP ha disposto il divieto di prosecuzione dell’attività;

d) del provvedimento 30 agosto 2017 prot. n.71931, con cui il medesimo Responsabile ha richiesto la conformazione dell’attività.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

visti gli atti tutti di causa;

udito il relatore dott. Riccardo Carpino alla pubblica udienza del giorno 3 aprile 2025;

dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite, come da verbale quanto al passaggio in decisione;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La questione controversa riguarda un primo divieto di prosecuzione dell’attività commerciale per l’apertura di una rimessa veicoli disposto dal Comune di Civitavecchia con provvedimento unico SUAP prot. 73317 del 5 settembre 2017 nei confronti della SCIA (n.[...]-21072017-1536) con la quale l’appellante aveva segnalato l’inizio della citata attività all’aperto su un lotto di terreno sito in via Aurelia Sud, distinto al catasto con il foglio 30, part. 171.

A seguito del ricorso dinanzi al T.a.r. Lazio, Sez. II- ter (R.G. n. 11678/2017), dell’odierna appellante avverso detto divieto, con ordinanza cautelare, n. 852/2018, lo stesso T.a.r. Lazio ordinava al Comune di Civitavecchia il riesame del divieto.

Con provvedimento SUAP n. 5350, prot. 27731, del 27 marzo 2018, l’Amministrazione riesaminava l’atto confermando il diniego.

2. Avverso la conferma del divieto di prosecuzione dell’attività (provvedimento SUAP n. 5350 Prot. 27731 del 27 marzo 2018) l’odierno appellante ha proposto ricorso sempre innanzi al T.a.r. Lazio, che con la sentenza n. 21 del 2 gennaio 2023, qui impugnata, ha rigettato il ricorso.

3. La decisione di primo grado, per la parte di interesse del presente ricorso, relativamente ai motivi terzo, quinto e sesto del ricorso in primo grado aveva così motivato il diniego.

3.1 Con il terzo motivo di doglianza, l’odierno appellante, in primo grado, ha dedotto l’illegittimità del provvedimento nella parte in cui motivava il divieto di prosecuzione dell’attività su ragioni di carattere urbanistico ed edilizio, nonostante l’opera avesse già ottenuto l’autorizzazione paesaggistica; il giudice di primo grado ha ritenuto infondata la suddetta doglianza, in quanto la menzionata autorizzazione paesaggistica afferiva alla realizzazione di una recinzione con cancello (giusta SCIA edilizia del 16 febbraio 2016) e non anche ai diversi interventi indicati nella SCIA commerciale per l’apertura di rimessa veicoli all’aperto.

3.2 Con il quinto motivo di doglianza, l’odierno appellante, in primo grado, ha lamentato l’eccesso di potere per difetto di istruttoria in conseguenza della sua mancata partecipazione al procedimento non essendo stati comparati i diversi interessi. Il giudice di primo grado ha ritenuto infondata la censura in quanto non sussiste l’obbligo dell’Amministrazione di comunicare l’avvio del procedimento qualora discenda dall’esecuzione di un provvedimento del giudice come nel caso in esame; inoltre ha ritenuto che nella fattispecie fosse superfluo l’apporto partecipativo trattandosi di un atto vincolato.

3.3 Con la sesta doglianza, l’odierna appellante, in primo grado, ha contestato l’illegittimità del provvedimento per violazione e falsa applicazione dell’art. 23 NTA del PRG e delle norme della variante n. 24, nella parte in cui subordinerebbero l’edificabilità alla presenza di una pianificazione attuativa.

Il giudice di primo grado ha respinto detta censura in quanto il lotto di terreno interessato dall’attività segnalata dal privato ricade su un’area regolata dall’art. 23 delle n.t.a zone portuali (sottozona PT2) che richiede l’adozione di uno strumento attuativo, risultando le aree prive di opere di urbanizzazione primarie e secondarie.

4. Con ricorso depositato il 20 luglio 2023, l’appellante ha impugnato la richiamata sentenza in relazione al terzo, quinto e sesto motivo per i seguenti motivi:

4.1 I Error in iudicando - violazione e/o falsa applicazione art. 112 c.p.c. - difetto di motivazione o motivazione apparente- violazione e/o falsa applicazione artt. 64 c.p.a e 74 cpa - travisamento dei fatti e/o erronea valutazione del materiale istruttorio.

In particolare, in riferimento al rigetto del terzo motivo, l’odierna appellante deduce la contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione resistente in quanto il Comune appellato avrebbe attestato la conformità paesaggistica e urbanistica degli interventi oggetto della SCIA del 16 febbraio 2016 rigettando al contempo la successiva SCIA commerciale presentata in data 3 agosto 2017 per l’utilizzazione ai fini del parcheggio senza che fossero necessari ulteriori interventi di carattere urbanistico.

La sentenza avrebbe violato anche l’art. 64 c.p.a., in quanto il giudice di primo grado avrebbe omesso di valutare, o avrebbe valutato erroneamente, quali fossero i diversi interventi richiesti nella SCIA commerciale in questione atteso che l’area per (l’eventuale e futuro) parcheggio a cielo aperto sarebbe stata già perfettamente conformata.

4.2 II error in iudicando : violazione e/o falsa applicazione art. 112 c.p.c. - difetto di motivazione o motivazione apparente- violazione e/o falsa applicazione artt. 64 c.p.a. e 74 c.p.a. - violazione e/o falsa applicazione delle disposizioni di cui al richiamato motivo di ricorso.

In ordine al rigetto del VI motivo di ricorso, l’odierna appellante censura la motivazione del diniego fondata sulla base di una presunta non conformità urbanistica dell’area, ai sensi dell’art. 23 delle n.t.a del PRG. Il diniego si fonda sull’assenza di un piano attuativo e sulla mancata urbanizzazione primaria e secondaria della sottozona PT2, oggetto dell’insediamento.

A tal riguardo evidenzia che l’attività in questione non comporta interventi edilizi rientrando, a suo avviso, nelle attività consentite di cui all’art. 23 delle n.t.a; rileva che detta norma risulterebbe superata dall’urbanizzazione intervenuta nell’area peraltro attestata da una perizia di parte depositata in atti e sotto questo profilo censura la sentenza ritenendo carente la motivazione.

Rileva inoltre che l’attività commerciale sarebbe conforme alla destinazione impressa ai luoghi dal Piano urbanistico.

Pertanto, l’appellante ripropone le argomentazioni al riguardo già articolate innanzi al Giudice di primo grado nel VI motivo di ricorso rilevando quanto segue:

- il P.R.G. non escluderebbe l’attività in argomento tra quelle previste nella sottozona PT2, anzi la contemplerebbe in quanto fa riferimento ad attività di “ carattere turistico e commerciale a servizio del porto e delle zone balneari limitrofe ”; ad avviso dell’appellante, le disposizioni del PRG prevedrebbero il piano attuativo per gli interventi edilizi (“costruzioni, attrezzature ed impianti”) ma non per le attività;

- l’area è destinata a parcheggi ed è assolutamente priva di costruzioni mentre l’area ove insiste risulterebbe completamente urbanizzata;

- richiama giurisprudenza di questo Consiglio che ritiene che l’esigenza della previa approvazione dello strumento attuativo si giustifica solo quando si tratti d’asservire per la prima volta un’area non ancora urbanizzata.

4.3 III Error in iudicando - violazione e/o falsa applicazione art. 6 l.241/90

Con riferimento al V motivo di ricorso proposto in primo grado, l’appellante rileva che sarebbe insufficiente invocare genericamente la necessità di un piano attuativo per respingere l’istanza posto che la necessità dello strumento attuativo dipende dalla situazione concreta in cui lo stesso è destinato ad operare; non sarebbe stata effettuata una ricognizione dello stato di urbanizzazione già esistente con questo ponendo in essere un vizio motivazionale e istruttorio

5. Con atto di costituzione del 25 luglio 2023 e, successivamente, con memoria depositata in data 28 febbraio 2025, il Comune di Civitavecchia si è costituito in giudizio.

6. In omaggio al criterio della ragione più liquida, occorre primariamente considerare il II motivo (rubricato: error in iudicando : violazione e/o falsa applicazione art. 112 c.p.c. - difetto di motivazione o motivazione apparente- violazione e/o falsa applicazione artt. 64 c.p.a. e 74 c.p.a. - violazione e/o falsa applicazione delle disposizioni di cui al richiamato motivo di ricorso).

Il motivo è infondato.

In particolare l’art. 23 n.t.a dispone quanto segue:

…la zona indicata con la sigla PT in località Torre Marangone e Boccella, destinata al porto turistico ed alle attrezzature connesse alla nautica da diporto. Essa è suddivisa nelle seguenti sottozone:

PT.2) (servizi complementari del porto turistico):

costituita dall'area a monte del porto turistico (già zona residenziale 13.2 del P.R.G. originario), come delimitata nella tavola di piano. In essa sono consentite, subordinatamente all'approvazione di un piano di iniziativa privata assistito da convenzione, costruzioni, attrezzature ed impianti di carattere turistico e commerciale, a servizio del porto e delle zone balneari limitrofe, con esclusione di edifici ad uso ricettivo…. Nelle aree libere della sottozona, detratte quelle da destinare a verde pubblico e a parcheggi nel rapporto di cui all'art. 5, n. 2), del D.I. 2 aprile 1968, n. 1444, possono essere realizzati campi da gioco, piscine, spazi di deposito e mostra di imbarcazioni, spazi di servizi per attività di ristoro, decorosamente sistemati ed alberati con essenze ornamentali, nonché impianti per spettacoli all’ aperto.

6.1 Dalla lettura della disposizione emerge quindi l’esigenza del piano attuativo oltre che per le costruzioni , attrezzature ed impianti di carattere turistico anche per le attività quali campi da gioco, piscine, spazi di deposito e mostra di imbarcazioni, spazi di servizi per attività di ristoro, decorosamente sistemati ed alberati con essenze ornamentali, nonché impianti per spettacoli all’ aperto.

Nella sostanza lo strumento regolatorio del Comune ha individuato la zona interessata dalla realizzazione del parcheggio di auto, PT2, come dedicata a servizi complementari al porto ossia alle “ attrezzature ed impianti di carattere turistico e commerciale, a servizio del porto e delle zone balneari limitrofe ”.

In ogni caso la disposizione impone il piano attuativo sia per le costruzioni che per le zone libere; e nello specifico l’attività in questione di parcheggio verrebbe realizzata nell’area PT 2, dato incontestato come risultante dalla decisione del giudice di primo grado, sub 11.2.

6.2 Quanto poi all’esigenza del piano attuativo va rilevato che, come emerge da giurisprudenza univoca, (da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 3923 del 30 aprile 2024 e n. 6268 del 27 giugno 2023) essa ha carattere di tendenziale stabilità, in quanto specifica nel dettaglio le modifiche del territorio, in una prospettiva in cui si completa la pianificazione determinando l'assetto definitivo del territorio; ciò differenzia il piano attuativo stesso dal Piano regolatore, che ha una prospettiva più di massima circa l’utilizzazione dei suoli relativamente a quello che è consentito e quello che è vietato nel territorio comunale, sotto il profilo urbanistico ed edilizio ( cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 13 giugno 2019, n.3977); ne consegue che l’intervenuta edificazione come causa di esenzione dal piano attuativo ha carattere eccezionale, in quanto invertirebbe l’ordine logico della pianificazione, il cui senso è quello di svolgere una funzione preventiva rispetto alla realizzazione degli immobili.

Se quindi la pianificazione è disomogenea, il piano attuativo è ancora più necessario al fine di restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona ( cfr. Consiglio di Stato, sez. II – 9 dicembre 2020, n. 7843).

Inoltre sulla scorta di quanto dispone l'art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 nelle ipotesi, come quella in questione, in cui lo strumento urbanistico subordini l'edificabilità alla previa emanazione di un piano attuativo, l'emanazione dello strumento attuativo risulta indefettibile, tranne il caso di terreno di ridotte dimensioni completamente circondato da edifici; l'art. 9 preclude radicalmente che in sede amministrativa o giurisdizionale si effettuino indagini di fatto - neanche tramite una consulenza tecnica d'ufficio- volte ad eludere la chiara disposizione contenuta nello stesso art. 9 ( cfr. Consiglio di Stato sez. IV – 24 dicembre 2020, n. 8313).

Da quanto sin qui esposto emerge come la mancanza del piano attuativo sia già di per sé sufficiente a legittimare il diniego.

Nello specifico la norma regolamentare locale ha inteso porre sotto l’egida del piano attuativo qualsiasi realizzazione in quella determinata zona ritenendola funzionale alle esigenze del porto turistico di Civitavecchia.

7. Quanto agli altri motivi, per mera completezza, anche questi sono infondati.

In particolare, in relazione al primo motivo (rubricato: Error in iudicando - violazione e/o falsa applicazione art. 112 c.p.c. - difetto di motivazione o motivazione apparente- violazione e/o falsa applicazione artt. 64 c.p.a e 74 c.p.a. - travisamento dei fatti e/o erronea valutazione del materiale istruttorio) non vi è alcuna contraddittorietà nel comportamento del Comune tra l’aver ammesso la SCIA edilizia e avere impedito la prosecuzione degli effetti della SCIA commerciale in questione. Si tratta infatti di interventi diversi atteso che la prima (ossia la realizzazione della recinzione con mattoni) poteva preludere anche ad utilizzi non commerciali; non vi è pertanto un errore del giudice di primo grado circa la mancata valutazione di ulteriori elementi connessi all’esercizio della SCIA commerciale essendo insito nel suo utilizzo - a parcheggio di auto - l’impatto con il territorio con il conseguente incremento del traffico veicolare;

Quanto al terzo motivo, come già rilevato sopra è superflua una indagine sullo stato di urbanizzazione atteso che l’assenza del piano attuativo non può essere superata mediante indagini di fatto che attestino lo stato di urbanizzazione.

In considerazione di quanto sopra il ricorso va respinto. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, in misura coerente con i minimi previsti dal D.M. 13 agosto 2022 n.147 per una causa di valore indeterminato e complessità media.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Civitavecchia, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO