Pubblicato il 10/03/2025

N. 01936/2025REG.PROV.COLL.

N. 01283/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1283 del 2024, proposto dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Michele Cipriani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Grosseto, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 671/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Grosseto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice, nell’udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025, la Cons. Stefania Santoleri;

Nessuno è comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con il ricorso di primo grado RG n. 873/22, proposto dinanzi al TAR per la Toscana, è stato impugnato dai ricorrenti, rispettivamente datore di lavoro e lavoratore, il decreto della Prefettura di Grosseto del 12 aprile 2022 con cui è stata respinta l’istanza di emersione dal lavoro irregolare presentata dal signor -OMISSIS-, in qualità di titolare dell’omonima ditta individuale concernente l’attività di silvicoltura, in favore del signor -OMISSIS-, suo dipendente.

Il decreto si fonda sulle seguenti argomentazioni:

- a) “ visto che il locale Ispettorato Territoriale del Lavoro, con nota del 07 aprile 2022 ha confermato il “parere negativo” reso poiché “l’art. 9, comma 4, DM 27/05/2020, in caso di dichiarazioni di emersione presentata dal medesimo datore di lavoro per più lavoratori, subordina la sussistenza del requisito reddituale alla valutazione di congruità della capacità economica del datore di lavoro, ex art. 30-bis, comma 8, D.P.R. n. 394/1999, anche in relazione agli impegni retributivi ed assicurativi previsti dalla normativa e dai CCNL applicabili, dando rilievo (…) agli indici di tipo analitico risultanti dalla dichiarazione IVA quali il volume d’affari al netto degli acquisti. Nella fattispecie il datore di lavoro, a seguito della disamina delle banche dati Inps, con riferimento agli anni dal 2019 al 2021, presenta un insoluto contributivo pari ad euro 257.539,14. La capacità economica del datore di lavoro non appare congrua in relazione alle istanze presentate, essendo evidente che il volume d’affari dichiarato non consente allo stesso di far fronte agli impegni contributivi ”;

- b) “ valutato che entrambe le situazioni contabili al 31/12/2021, non sono suscettibili, ai sensi del cennato art. 9, comma 1, Decreto Ministeriale del 27 maggio 2020, come per altro ribadito dalla menzionata circolare ministeriale n. 1395 del 30 maggio 2020, di apprezzamento alcuno, non essendo riferite “all’ultima dichiarazione dei redditi o dal bilancio di esercizio precedente”, analogamente a quella priva di sottoscrizione proprio per questo stesso vizio ”;

- c) “ ritenuto di aderire al “parere negativo” espresso dal locale Ispettorato Territoriale del Lavoro con nota del 14 marzo 2022 ”.

1.1 - Nel ricorso di primo grado i ricorrenti hanno contestato tali presupposti sostenendo che:

a) la dichiarazione di emersione è stata rigettata sul presupposto, errato, in virtù del quale il datore di lavoro non avrebbe dimostrato di possedere i requisiti previsti dall’art. 9 D.M. 27 maggio 2020, per il fatto che dalle banche dati INPS sarebbe risultato un insoluto contributivo di €. 257.539,14;

b) da ciò si sarebbe automaticamente concluso nel senso che la capacità economica del datore di lavoro non sarebbe congrua in relazione alle istanze presentate (senza precisare quale esito abbiano avuto le altre due istanze presentate) e sostenendo che la situazione contabile aziendale al 31 dicembre 2021, prodotta nel corso dell’istruttoria, non sarebbe suscettibile di favorevole apprezzamento, in quanto non riferita all’ultima dichiarazione dei redditi o al bilancio di esercizio precedente;

c) tale assunto non è corretto, in quanto non tiene conto della capacità economica del datore di lavoro effettivamente documentata durante l’ iter istruttorio prima dell’adozione dell’impugnato diniego, atteso che, con memoria inviata a mezzo pec in data 10 febbraio 2022, è stata fornita prova che il fatturato annuo del datore di lavoro per il 2021 ammonta a euro 399.978,21, come attestato dal bilancio dell’esercizio finanziario 2021 redatto e sottoscritto dal commercialista dell’azienda agricola addetto alla tenuta delle scritture contabili (doc. 6 ricorso);

d) per l’assunzione di un lavoratore agricolo, l’art. 9, comma 1, del D.M. 27 maggio 2020 dispone che “ l’ammissione alla procedura di emersione è condizionata all’attestazione del possesso, da parte del datore di lavoro persona fisica, ente o società, di un reddito imponibile o di un fatturato risultante dall’ultima dichiarazione dei redditi o dal bilancio di esercizio precedente non inferiore a 30.000,00 euro annui ”; l’art. 9, comma 4, del D.M. 27 maggio 2020 dispone che “ per l’imprenditore agricolo possono essere valutati anche gli indici di capacità economica di tipo analitico risultanti dalla dichiarazione IVA, prendendo in considerazione il volume d’affari al netto degli acquisti ”;

e) quindi, è stata illegittimamente esclusa la congruità della capacità economica del datore di lavoro per il perfezionamento della dichiarazione di emersione del lavoratore, atteso che dalla sottrazione dei costi per gli acquisti (€. 161.248,99) dai ricavi aziendali (€. 399.978,21) nel 2021 emerge una differenza contabile in positivo di €. 238.730,78, che, in base agli indici analitici espressamente previsti dall’art. 9, commi 1 e 4, D.M. 27 maggio 2020, è idonea a soddisfare il requisito di capacità economica previsto per il perfezionamento della dichiarazione di emersione del lavoratore ricorrente, atteso che tale differenza contabile è ampiamente superiore alla soglia minima di €. 30.000,00 richiesta dalla vigente normativa;

f) la P.A. non ha dato prova né dell’esistenza attuale di altri rapporti di lavoro agricolo a carico né dell’accoglimento delle altre due dichiarazioni di emersione presentate dal datore di lavoro, con il corollario che non ha fornito alcuna prova della asserita insufficienza della capacità economica del datore di lavoro, risultante dal fatturato aziendale al netto degli acquisti per l’esercizio finanziario 2021, a fronteggiare gli impegni retributivi ed assicurativi previsti dalla normativa e dal CCNL applicabile per il perfezionamento della dichiarazione di emersione del lavoratore ricorrente;

g) la P.A. ha escluso la capacità economica del datore di lavoro a retribuire ed assicurare il lavoratore ricorrente senza valutare la regolarità contributiva del rapporto lavorativo e la sua vigenza fin dal 15 maggio 2020, documentate dai contratti di lavoro stipulati dal 15 maggio 2020 al 15 maggio 2021 (cfr. Unilav 20 ottobre 2022, doc. 8 ricorso) e dal 22 gennaio 2022 al 31 dicembre 2022 (Unilav 21 gennaio 2022, doc. 7 ricorso) e dall’estratto conto previdenziale INPS 27 aprile 2022, attestante la regolarità dei versamenti contributivi (per un ammontare della retribuzione annuale lorda di €. 8.142,12) nel periodo 1 gennaio 2021-21 dicembre 2021 (doc. 9 ricorso).

1.2 - Col secondo motivo di ricorso i ricorrenti lamentano che la P.A. abbia fatto pedissequo riferimento al parere negativo espresso dall’I.T.L. in merito alla capacità economica del datore di lavoro, senza considerare che detto parere non è affatto vincolante, ma soltanto obbligatorio.

In data 22 luglio 2022, parte ricorrente ha prodotto la dichiarazione dei redditi 2022 (Modello Unico PF 2022 e la dichiarazione IRAP 2022) con impegno alla presentazione telematica all’Agenzia delle Entrate, da cui risulta che il datore di lavoro, nell’anno di imposta 2022, ha prodotto un reddito imponibile di €. 48.370,00 (rigo RV1 quadro RV Modello Unico PF 2022) ed un fatturato di €. 263.636,00 (Valore della produzione rigo IQ54 modello IRAP), dimostrando il soddisfacimento del requisito economico previsto dall’art.9 del D.M. 27 maggio 2020 sotto il duplice profilo sia del reddito che del fatturato di esercizio.

1.3 - Con ordinanza n. 445/2022 il TAR Toscana ha respinto l’istanza cautelare di sospensione; tale provvedimento è stato gravato in appello; questa Sezione, con ordinanza n. 5351/2022, ha accolto la domanda cautelare ordinando all’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza di emersione.

2. - Con il provvedimento del 13 gennaio 2023 la Prefettura – U.T.G. di Grosseto ha confermato il diniego di emersione dopo aver acquisito il parere del competente I.T.L.; con tale decreto ha ribadito che:

- “ non risulta congrua la capacità economica datoriale né sostenibile la solidità economica dell’impresa che occupa più dipendenti, secondo i parametri fissati dal DM 27 maggio 2020 e dal DPR 394 del 1999, nonostante l’elevato volume di affari presentato dal ricorrente, stante il gravoso insoluto contributivo che rende dubbia la capacità di sostenere gli oneri di future assunzioni ”;

inoltre, lo S.U.I. ha sottolineato che:

- non era stata prodotta la documentazione reddituale relativa all’anno di imposta 2019, ma solo il riepilogo dei ricavi e dei costi, giustificati come provvisori;

- l’ingente volume di affari non aveva consentito al datore di lavoro di far fronte agli obblighi contributivi per un importo pari al 94% del dovuto.

3. - I ricorrenti hanno impugnato con autonomo ricorso RG n. 366/23 il decreto di conferma del diniego di emersione, emesso in data 13 gennaio 2023, deducendo tre motivi di censura con i quali hanno contestato, in estrema sintesi, la violazione delle garanzie procedimentali, la violazione della disciplina normativa riguardante l’emersione dal lavoro irregolare e il vizio di eccesso di potere sotto diversi profili.

4. - Con la sentenza impugnata il TAR ha riunito i due ricorsi RG n. 873/2022 e RG n. 366/23 ed ha così deciso:

- ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso n. 873/2022, atteso che l’Amministrazione si è rideterminata in sede di riesame confermando il diniego di emersione;

- ha respinto il ricorso n. 366/23 ritenendolo infondato.

5. - Avverso tale sentenza i ricorrenti hanno proposto appello chiedendone la riforma.

5.1 - Si è costituita in giudizio l’Amministrazione appellata chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

6. - All’udienza pubblica del 20 febbraio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

L’appello è fondato e va, quindi, accolto.

7. - Preliminarmente il Collegio rileva che l’appello è stato proposto avverso il solo capo di sentenza che ha respinto il ricorso n. 366/23 relativo all’impugnazione del decreto di conferma del diniego di emersione emesso in data 13 gennaio 2023; nessuna doglianza è stata formulata, infatti, avverso la declaratoria di improcedibilità del ricorso n. 873/2022 e dunque, tale capo di sentenza, è passato in giudicato.

7.1 - Quanto ai motivi di appello, tenuto conto della fondatezza nel merito del ricorso, che assicura agli appellanti una maggiore tutela, può prescindersi dalla disamina del primo motivo di gravame, relativo alla violazione delle garanzie procedimentali.

8. - Tale diniego si fonda sulle seguenti ragioni:

a) il grave insoluto contributivo comunicato dall’INPS, che a detta dell’Amministrazione costituirebbe indice dell’incapacità del datore di lavoro di sostenere i propri obblighi contributivi già in relazione ai lavoratori già impiegati, e quindi a fortiori di incapacità reddituale per nuove assunzioni;

b) l’omessa trasmissione della dichiarazione dei redditi per l’anno 2019, unica rilevante ai fini dell’istruttoria sull’istanza di emersione de qua (irrilevanti essendo quelle relative agli anni 2021 e 2022, prodotte dal ricorrente nel primo giudizio dinanzi al T.A.R.);

c) la ritenuta correttezza delle conclusioni raggiunte dall’INPS in relazione all’applicazione dell’articolo 9, comma 4, del d.m. 27 maggio 2020, avendo nella specie il medesimo datore di lavoro presentato istanze di emersione per più lavoratori.

8.1 - Quanto al primo aspetto, ritiene il Collegio che sia fondata la prospettazione degli appellanti, allorché assumono che l’insoluto contributivo – anche se grave – non può di per sé solo costituire ragione ostativa dell’accoglimento dell’istanza di emersione, né indice presuntivo in via assoluta della carenza del requisito reddituale: ciò per ragioni sia formali, legate al dato testuale dell’articolo 103, comma 6, del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, e dell’articolo 9 del d.m. 27 maggio 2020 (che richiedono unicamente un requisito “ di reddito ”, e non anche un requisito di regolarità contributiva, né ammettono interpretazioni estensive in malam partem ) , che sostanziali, nel senso che l’omesso adempimento di obblighi fiscali o contributivi non dimostra di per sé la mancanza di capacità economiche.

Lo stesso articolo 9 citato al comma 1 indica quali documenti sulla base dei quali accertare il requisito di capacità contributiva la dichiarazione dei redditi o il bilancio di esercizio, e quindi documenti per nulla afferenti alla regolarità contributiva del datore di lavoro richiedente (ciò comporta che il richiamo effettuato dal TAR al DURC non può essere condiviso), e d’altra parte è la stessa normativa in materia di emersione, in via generale, a costituire per definizione una deroga alla severa normativa in materia di contribuzione assicurativa e previdenziale, visto che assicura l’impunità ai datori di lavoro che, presentando la dichiarazione di emersione, confessano di essersi avvalsi di lavoro “in nero”; di conseguenza, contrariamente all’avviso espresso dall’Amministrazione anche nell’ultima relazione istruttoria, non si appalesa inconferente il richiamo alla giurisprudenza in materia di permesso di soggiorno per lavoro subordinato, laddove evidenzia come la situazione di irregolarità contributiva del richiedente non costituisca ex se condizione ostativa all’accoglimento dell’istanza.

8.2 – Neppure può ritenersi che l’insoluto contributivo possa costituire indice rivelatore della carenza del requisito reddituale di cui al citato articolo 9: non potrebbe trattarsi, infatti, di una presunzione assoluta, proprio perché è la stessa norma a individuare i documenti (dichiarazione dei redditi o bilancio di esercizio) cui far riferimento per verificare il possesso del requisito de quo e nessun riferimento viene disposto dalla norma alla regolarità contributiva. Ciò comporta che la tesi dell’Amministrazione non può essere condivisa neanche sotto questo secondo aspetto.

8.3 – Quanto all’omessa allegazione alla domanda della dichiarazione dei redditi relativa all’anno 2019 (tale documentazione è stata solo tardivamente prodotta), è assorbente il rilievo che la normativa in sede di emersione non prevede affatto come obbligatoria una siffatta allegazione, dal momento che l’articolo 5 del d.m. 27 maggio 2020 costruisce la domanda del datore di lavoro come dichiarazione autocertificativa, con la conseguenza che – come si assume nell’appello - la veridicità di quanto dichiarato, specificamente quanto alla lettera e ) del comma 1 di tale articolo, ben poteva essere verificata direttamente dall’Amministrazione presso i competenti uffici, anche in ossequio alla regola del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo (cfr. T.A.R. Brescia, sez. II, 11 febbraio 2021, n. 529).

8.4 –Tenuto conto della possibilità di prendere in considerazione la dichiarazione dei redditi relativa all’anno 2019 e l’irrilevanza dell’insoluto contributivo, risulta inconsistente anche l’ulteriore rilievo di cui sub c ) che precede: nel senso che, anche considerando la contestuale presentazione di domande di emersione per più lavoratori, la verifica della sussistenza del requisito reddituale avrebbe dovuto essere condotta secondo i criteri di cui all’articolo 9, comma 4, del d.m. 27 maggio 2020, pur sempre muovendo dai dati reddituali accertabili anche autonomamente da parte dell’Amministrazione, nonché accertando – ed esplicitando, come ancora una volta condivisibilmente evidenziato nell’appello - se vi siano, e quali siano, i lavoratori per i quali è stato concesso il nulla osta per priorità della domanda come disposto dalla disposizione suindicata.

Ne consegue che neanche su tale presupposto può legittimamente fondarsi il diniego di emersione del 13 gennaio 2023 oggetto di impugnazione.

9. - L’appello va pertanto accolto, e per l’effetto, in riforma parziale della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado RG n. 366/23 e va, quindi, annullato il provvedimento con esso impugnato, con salvezza delle ulteriori determinazioni che l’Amministrazione dovrà assumere in sede di riedizione del proprio potere.

10. – Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado RG n. 366/23 ed annulla il provvedimento con esso impugnato.

Condanna la parte appellata a rifondere all’appellante le spese del doppio grado di giudizio che liquida in complessivi € 3.000,00 oltre accessori di legge con distrazione in favore dell’avvocato Michele Cipriani dichiaratosi antistatario ex art. 93 c.p.c..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefania Santoleri	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO