Pubblicato il 06/04/2021

N. 00440/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00836/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TO

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 836 del 2020, proposto da
LI AR, HI RI, IU EM ER, EL FI, RE ZA, AU TO, IA NT CI, rappresentati e difesi dall'avvocato Gianfranco Perulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio e domicilio eletto oressi il suo studio in Venezia - Mestre, via Torino, 186;

contro

Azienda Zero, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Franco Carinci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo Studio in Bologna, via Santa Margherita 2;
Regione TO non costituitasi in giudizio;

nei confronti

VI TO non costituitosi in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione del Direttore Generale di Azienda Zero n. 466 del 14 agosto 2020, nella parte in cui non ammette i ricorrenti alle prove del concorso per la copertura di n. 28 posti di dirigente medico - disciplina di Igiene, epidemiologia e sanità pubblica.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Azienda Zero;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2021 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori in modalità videoconferenza come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Azienda Zero, ente del servizio sanitario regionale che tra i compiti svolti gestisce anche le procedure di selezione del personale del comparto sanità, in data 6 marzo 2020 ha pubblicato un bando di concorso per la copertura di n. 28 posti di dirigente medico relativo alla disciplina di Igiene, epidemiologia e sanità pubblica a rapporto esclusivo.

Tra i requisiti specifici per l’ammissione è prevista la specializzazione nella disciplina oggetto del concorso o in una equipollente o affine.

Il decreto ministeriale 31 gennaio 1998, recante la tabella relativa alle specializzazioni affini, a seguito della modifica apportata dal decreto ministeriale 2 agosto 2000, prevede che la specializzazione “Medicina di comunità” sia affine alla disciplina “Igiene, epidemiologia e sanità pubblica”. Conseguentemente gli specializzati e gli specializzandi in “Medicina di comunità” sono stati ammessi al concorso.

Con decreto interministeriale 4 febbraio 2015 sono state riorganizzate le classi e le tipologie dei corsi di specializzazione dell’area sanitaria. Per effetto di tale riforma la specializzazione “Medicina di comunità”, pur mantenendo il medesimo corso di studi e lo stesso ordinamento didattico, ha cambiato denominazione divenendo “Medicina di comunità e delle cure primarie”.

I sette ricorrenti indicati in epigrafe sono specializzandi o specializzati, secondo il nuovo ordinamento, in “Medicina di comunità e delle cure primarie”.

Azienda Zero li ha esclusi dal concorso ritenendoli non in possesso del diploma di specializzazione, o non iscritti al corso di formazione specialistica, in una disciplina equipollente o affine a quella oggetto del concorso perché nelle relative tabelle, come sopra visto, la specializzazione “Medicina di comunità” è prevista come affine alla disciplina “Igiene, epidemiologia e sanità pubblica”, mentre manca un’analoga previsione relativamente alla medesima specializzazione che ha cambiato denominazione in “Medicina di comunità e delle cure primarie”.

Con il ricorso in epigrafe il provvedimento di esclusione è impugnato con cinque motivi.

Con il primo motivo i ricorrenti lamentano la violazione del decreto interministeriale 4 febbraio 2015, che ha riorganizzato le classi e le tipologie dei corsi di specializzazione, e dei decreti ministeriali 30 gennaio 1998 e 31 gennaio 1998, recanti le equipollenze e le affinità, perché l’Amministrazione resistente non ha tenuto conto della circostanza che ai titoli di studio conseguiti ai sensi del nuovo ordinamento deve essere riconosciuto il medesimo valore legale, ai fini concorsuali per l'accesso al Servizio sanitario nazionale, di quelli rilasciati nell'ambito dell'ordinamento precedente di cui al decreto ministeriale 1° agosto 2005, che è stato sostituito dal decreto interministeriale 4 febbraio 2015.

La correttezza di tale interpretazione, proseguono i ricorrenti, è avvalorata:

- dal parere in merito reso dal Direttore generale del Ministero della salute il 3 aprile 2015, in risposta ad un quesito rivolto dal Presidente del Sindacato Italiano Giovani Medici, che ha espressamente dichiarato che ai fini concorsuali le nuove specialità e le precedenti devono ritenersi equiparate;

- dal parere reso dal Consiglio superiore di sanità nella seduta del 14 settembre 2015 (menzionato nelle premesse del decreto ministeriale 23 marzo 2018), e nuovamente ribadito nella seduta del 19 luglio 2016 (menzionato nelle premesse del decreto ministeriale 16 settembre 2016), con cui si è affermato che “ i titoli di studio conseguiti ai sensi del nuovo ordinamento, oggetto del presente parere, hanno il medesimo valore legale, ai fini concorsuali per l'accesso al Servizio sanitario nazionale, di quelli rilasciati nell'ambito dell'ordinamento precedente di cui al decreto ministeriale 1° agosto 2005 ”;

- dai concorsi banditi da altre amministrazioni documentati negli atti depositati in giudizio (vengono allegati un concorso bandito dall’Ulss 9 nel 2017, un bando dell’Ats Val Padana della Regione Lombardia del 2019, nonché un concorso presso il Ministero della Salute svoltosi nel 2020) in cui la specializzazione in “Medicina di comunità e delle cure primarie” è stata pacificamente ritenuta titolo idoneo per la partecipazione alle selezioni per la copertura di posti di dirigente medico nella disciplina “Igiene, epidemiologia e sanità pubblica”, oggetto del concorso in esame;

- dalla giurisprudenza che in casi analoghi, riguardanti l’accorpamento di diversi corsi ad opera del riordino delle scuole di specializzazione - a cui deve ritenersi assimilabile il mero cambio di denominazione - ha ritenuto sussistenti i presupposti per riconoscere l’identità e quindi la continuità tra le specializzazioni interessate.

Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano il difetto di motivazione perché nel provvedimento di esclusione non vengono individuate puntualmente le cause di esclusione e le ragioni per le quali i candidati sono stati esclusi.

Con il terzo motivo viene dedotto il difetto di istruttoria perché è stata omessa ogni valutazione tecnico - giuridica con riguardo alla posizione dei concorrenti esclusi nonostante, fin dall’entrata in vigore del riordino interministeriale del 2015, siano state diverse le indicazioni ministeriali tese ad evitare situazioni di esclusione dei medici in possesso dei titoli con la nuova denominazione.

Con il quarto motivo i ricorrenti lamentano l’erronea valutazione dei fatti, il travisamento e l’illogicità manifesta perché l’esclusione è stata disposta in violazione delle norme e dei principi applicabili alla fattispecie a discapito dello stesso interesse dell’Amministrazione che, a causa delle numerose esclusioni disposte (14), lascia le Aziende Ulss n. 4 TO orientale e Ulss 7 Pedemontana senza alcun medico in graduatoria.

Con il quinto ed ultimo motivo i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 97 della Costituzione e dei principi di imparzialità e buon andamento, in quanto alcuni dei concorrenti esclusi dal concorso in esame sono risultati ammessi e addirittura sono risultati vittoriosi in analoghi concorsi banditi dal sistema sanitario della Regione TO o di altre Regioni, ed inoltre l’Ulss 3 Serenissima di Venezia in un caso analogo, ha motivatamente ammesso ad un concorso per Dirigente Medico Anestesista i candidati in possesso di una specialità alla quale è stata attribuita una nuova dicitura a seguito della riforma del 2015. Secondo i ricorrenti la loro esclusione nel concorso in esame crea pertanto una ingiustificata disparità di trattamento.

Si è costituita in giudizio Azienda Zero replicando alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 462 del 23 settembre 2020, è stata accolta la domanda cautelare, e tale statuizione è stata confermata in sede di appello con ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. III, 17 dicembre 2020, n. 7230.

All’udienza del 10 febbraio 2020, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare è necessario esaminare l’eccezione con la quale l’Amministrazione resistente chiede l’espunzione della memoria conclusionale depositata dai ricorrenti il 15 gennaio 2021, oltre il termine di 30 giorni antecedenti all’udienza prescritto dall’art. 73, cod. proc. amm..

L’eccezione non può essere accolta. Come chiarito in sede di trattazione orale, tale atto difensivo, nonostante sia stato erroneamente registrato dal sistema informatico come memoria , deve essere qualificato a tutti gli effetti come memoria di replica , come si evince con chiarezza dai contenuti sotto il profilo sia formale sia sostanziale (a pag. 12, paragrafo 19, sono proposti degli argomenti che esplicitamente rispondono alla memoria di Azienda Zero dell’8 gennaio 2021). E non v’è dubbio che la qualificazione dell’atto difensivo vada effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto, a nulla rilevando eventuali diverse indicazioni ricavabili dalle modalità di inserimento dell’atto nel fascicolo digitale.

In secondo luogo deve essere esaminata l’eccezione con la quale l’Amministrazione resistente sostiene che il ricorso è inammissibile perché i ricorrenti non hanno impugnato i decreti ministeriali 30 gennaio 1998 e 31 gennaio 1998, che contengono le tabelle delle equipollenze e delle affinità (il primo dei quali come modificato dai decreti 23 marzo 2018 e 11 agosto 2020), nella parte in cui non prevedono la specializzazione in “Medicina di comunità e delle cure primarie” come equipollente o affine alla disciplina di “Igiene, epidemiologia e sanità pubblica”.

L’eccezione è infondata, perché per i ricorrenti tali atti sono privi di lesività e le equipollenze e le affinità previste per la specializzazione del vecchio ordinamento di “Medicina di comunità”, anche quella con la disciplina di “Igiene, epidemiologia e sanità pubblica”, devono ritenersi automaticamente estese alla medesima specializzazione che ha cambiato la denominazione in “Medicina di comunità e delle cure primarie”.

Sempre in via preliminare deve darsi atto che è venuto meno l’interesse alla definizione nel merito del ricorso rispetto alla posizione dei ricorrenti LI AR, HI RI, RE ZA, AU TO e IA NT CI i quali, ammessi con riserva al concorso, non hanno superato le prove. Per loro il ricorso è divenuto improcedibile. Permane invece l’interesse al ricorso relativamente alla posizione dei ricorrenti IU EM ER e EL FI che sono risultati vincitori.

Nel merito il ricorso deve essere accolto per le censure, di carattere assorbente, di cui al primo motivo.

Va premesso che è acclarata e non oggetto di contestazione la circostanza che il decreto interministeriale 4 febbraio 2015, con il quale sono state riorganizzate le classi e le tipologie dei corsi di specializzazione dell’area sanitaria, ha semplicemente provveduto ad un aggiornamento meramente testuale della specializzazione “Medicina di comunità” che è stata modificata in “Medicina di comunità e delle cure primarie”.

Sul punto va dato atto dei chiarimenti in proposito offerti dal doc. 12 depositato in giudizio dai ricorrenti il 18 settembre 2020 (dal sistema informatico nell’elenco non risulta indicato il numero del documento, ma lo stesso è comunque agevolmente identificabile), in cui il Direttore attuale ed il Direttore passato della Scuola di specializzazione in Medicina di comunità e delle cure primarie dell’Università di Padova precisano, dopo aver ripercorso l’evoluzione disciplinare e normativa del corso, che “ l’iter formativo, le finalità, i contenuti e, in ultima analisi, il training delle scuole di Medicina di comunità e di Medicina di comunità e delle cure primarie, sono rimasti sostanzialmente identici e che nulla può portare a sostenere che si tratta di due scuole differenti ”. Nel documento viene in proposito rimarcato che nella stessa prassi dell’Università è stata riconosciuta una perfetta continuità tra i corsi. Infatti non è stato consentito al Direttore uscente di ricoprire un ulteriore mandato oltre ai due già ricoperti, come previsto dal regolamento di Ateneo, ed è stata prevista, per gli specializzandi, la possibilità di optare per l’acquisizione del titolo con la nuova dicitura, senza alcuna riserva o rivalutazione, utilizzando i crediti formativi acquisiti con l’iscrizione alla Scuola con la dicitura antecedente.

L’Azienda Zero sostiene invece che, in base ai consolidati principi in materia di equipollenze dei titoli, alla stessa deve ritenersi preclusa ogni attività discrezionale, di tipo integrativo o analogico, nel valutare l’equivalenza o meno dei percorsi formativi, perché spetta solamente al Ministero della Salute definire i titoli necessari all’accesso nei ruoli sanitari. La resistente sostiene pertanto di doversi limitare ad una pedissequa ed acritica interpretazione letterale. A sostegno di tale conclusione rileva che il Ministero della Salute, con i decreti 23 marzo 2018 e 11 agosto 2020, abbia provveduto ad integrare le equipollenze prevedendo ad esempio che la specializzazione di “Medicina di comunità e delle cure primarie” sia equipollente alla disciplina “Organizzazione dei servizi sanitari di base” e alla disciplina “Cure palliative” con la conseguenza che - in base al principio “ ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit ” - a fronte della mancanza di una dichiarazione espressa di equipollenza o affinità tra la specializzazione di “Medicina di comunità e delle cure primarie” e la disciplina “Igiene, epidemiologia e sanità pubblica”, i ricorrenti non possono essere ammessi al concorso.

Il Collegio non ritiene condivisibili tali argomenti.

Gli assunti dell’Amministrazione resistente si fondano su principi giurisprudenziali condivisibili e consolidati in materia di equipollenza dei titoli che tuttavia non sono applicabili al caso di specie, in cui, data l’assoluta identità dei corsi che si differenziano perché è intervenuto un cambio della sola denominazione, non vi è da effettuare, come avviene con le affinità o le equipollenze, un’analisi valutativa di tipo comparativo tra percorsi di studi e contenuti disciplinari specifici al fine di verificare se, per livello e contenuti, vi sia o meno una corrispondenza tra corsi diversi ai fini della partecipazione ad un concorso pubblico.

Nel caso di specie è assodata l’identità e la perfetta sovrapponibilità delle specializzazioni che si sono succedute senza soluzione di continuità mantenendo l’acquisizione delle stesse competenze mediche, dato che è cambiata - peraltro solo in modo parziale - la denominazione. Contrariamente a quanto dedotto dall’Amministrazione resistente non rileva pertanto il potere di tipo valutativo proprio ed esclusivo del Ministero della Salute relativo alla definizione delle equipollenze e delle affinità ai fini della partecipazione ai concorsi pubblici, ma un mero potere di accertamento circa la sussistenza di tale identità, accertamento che non può che spettare alle Amministrazioni che bandiscono i concorsi.

Una volta accertata l’identità tra l’originaria specializzazione in “Medicina di comunità” e quella succeduta “Medicina di comunità e delle cure primarie”, le equipollenze e le affinità della precedente denominazione devono ritenersi automaticamente estese a quella nuova, e ciò vale anche per l’affinità normativamente prevista tra la specializzazione in “Medicina di comunità” e la disciplina di “Igiene, epidemiologia e sanità pubblica”, valevole ora anche con riguardo alla specializzazione in “Medicina di comunità e delle cure primarie”.

In questo senso risultano pertanto corretti e condivisibili sia il parere reso dal Direttore generale del Ministero della salute il 3 aprile 2015, in risposta ad un quesito rivolto dal Presidente del Sindacato Italiano Giovani Medici, che ha espressamente dichiarato che, ai fini concorsuali, le nuove specialità e le precedenti devono ritenersi equiparate, sia il parere reso dal Consiglio superiore di sanità nelle sedute del 14 settembre 2015 e del 19 luglio 2016, sia le prassi amministrative richiamate nel ricorso e menzionate nella parte narrativa in fatto, che attestano come, da parte di altre aziende sanitarie della Regione TO, della Regione Lombardia e dello stesso Ministero della Salute, vi sia un costante riferimento a tale interpretazione. Risulta invece che la soluzione sostenuta dall’Azienda Zero sia rimasta isolata.

Anche la giurisprudenza che si è pronunciata su questioni analoghe è giunta alle medesime conclusioni (il riferimento è alla sentenza T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 30 marzo 2020, n. 251, che si è pronunciata in una fattispecie in cui rilevava l’accorpamento, effettuato dal nuovo ordinamento, della specializzazione di Neurofisiopatologia con quella di Neurologia, pervenendo anche in quel caso alla conclusione della continuità tra i corsi ai fini delle equipollenze e delle affinità).

Lo stesso decreto ministeriale 23 marzo 2018, che ha modificato le tabelle delle equipollenze del decreto 30 gennaio 1998, nelle premesse contiene un riferimento sul punto, laddove afferma “ Considerato che il Consiglio superiore di sanità, nella seduta del 14 settembre 2015, nell'esprimere il prescritto parere in ordine al citato decreto interministeriale 16 settembre 2016 ha evidenziato che «i titoli di studio conseguiti ai sensi del nuovo ordinamento, oggetto del presente parere, hanno il medesimo valore legale, ai fini concorsuali per l'accesso al Servizio sanitario nazionale, di quelli rilasciati nell'ambito dell'ordinamento precedente di cui al decreto ministeriale 1° agosto 2005» ”.

Nelle premesse di tale decreto del 2018 l’affermazione della conservazione del medesimo valore legale dei titoli del nuovo e del precedente ordinamento, formalmente è riferita solo all’area non medica del servizio sanitario (il decreto interministeriale 16 settembre 2016 riguarda infatti il riordino delle scuole di specializzazione ad accesso riservato ai “non medici”). Tale regola deve tuttavia ritenersi espressione di un principio valevole, come norma di chiusura del sistema, anche per l’area medica, da applicare quando vi sia, come accade nel caso di specie, un perdurante mancato aggiornamento degli elenchi delle equipollenze e delle affinità rispetto alla normativa sopravvenuta.

In questo senso si è condivisibilmente espresso il Direttore generale del Ministero della salute con il sopra menzionato parere del 3 aprile 2015 (cfr. doc. 5 allegato al ricorso), reso in risposta ad un quesito rivolto dal Presidente del Sindacato Italiano Giovani Medici, laddove ha osservato che “ al riguardo occorre considerare che il Consiglio Superiore di sanita nell'esprimere il prescritto parere in merito al citato decreto relativo al riassetto delle scuole di specializzazione, ha sottolineato positivamente la «valorizzazione data alle attività professionalizzanti dello specializzando...» e «all’integrazione tra la rete formativa universitaria ed extrauniversitaria», esprimendosi a favore dei nuovi ordinamenti, evidentemente anche tenendo conto dei relativi sbocchi professionali nell’ambito del SSN.

Ne deriva che allo stato attuale i titoli di studio rilasciati nell'ambito del nuovo ordinamento hanno il medesimo valore legale, ai fini dell'accesso ai concorsi nel SSN, di quelli rilasciati nell'ambito dell'ordinamento previgente ”.

Da tali premesse discende che spetta all’Amministrazione che bandisce il concorso applicare alla specializzazione “Medicina di comunità e delle cure primarie” le medesime equipollenze e affinità della precedente denominazione “Medicina di comunità” e pertanto l’Azienda Zero ha illegittimamente escluso i ricorrenti dalla procedura.

Conclusivamente il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse relativamente alla posizione dei ricorrenti LI AR, HI RI, RE ZA, AU TO e IA NT CI, mentre deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento di esclusione dalla procedura concorsuale, relativamente alla posizione dei ricorrenti IU EM ER e EL FI.

Le peculiarità e la novità delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TO, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:

- lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse relativamente alla posizione dei ricorrenti LI AR, HI RI, RE ZA, AU TO e IA NT CI;

- lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, relativamente alla posizione dei ricorrenti IU EM ER e EL FI.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 10 febbraio 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Filippo Dallari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO