Pubblicato il 03/02/2025

N. 00836/2025REG.PROV.COLL.

N. 00166/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 166 del 2025, proposto da
AGEA - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e ADER - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

ET IA, ET US, ET LA e ET RO, tutti in qualita' di eredi di ET NT, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Attilio De Martin e Monica Mocellin, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Monica Mocellin in Padova, via degli Zabarella, n. 64/2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 01289/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori ET IA, ET US, ET LA e ET RO, tutti in qualita' di eredi di ET NT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti l'avv. dello Stato Francesco Montanaro e l’avv. Giovanni Attilio De Martin;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio e i motivi aggiunti gli odierni appellati, in qualità di eredi di ET NT, hanno impugnato una serie di intimazioni di pagamento con le quali è stato sollecitato agli stessi, in qualità di eredi del sig. NT ET, il pagamento della cartella n. 30020150000007326000, asseritamente notificata in data 16 marzo 2015 e riguardante il prelievo supplementare sulle consegne di latte relativo alle campagne lattiere degli anni 1997-1998, per un totale ammontare pari ad € 113.469,08.

2. Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto ha accolto il ricorso sotto il profilo, ritenuto dirimente, della dedotta nullità delle intimazioni di pagamento impugnate.

A motivo della decisione il primo giudice ha rilevato che le Amministrazioni intimate non avevano prodotto la prova dell’avvenuta notifica della cartella di pagamento presupposta alle intimazioni impugnate, sebbene le stesse fossero state a ciò sollecitate dallo stesso TAR con ordinanza cautelare n. 346/2022; conseguentemente l’appellata sentenza, accogliendo la domanda annullatoria, ha annullato le impugnate intimazioni di pagamento.

3. Hanno proposto appello l’AGEA e l’ADER.

4. I signori ET si sono costituiti in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame e riproponendo i motivi assorbiti.

5. La causa è stata chiamata alla camera di consiglio del 30 gennaio 2025, fissata per la discussione della domanda di sospensione dell’appellata sentenza: nell’occasione, previo avviso ai difensori, il Collegio l’ha trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 60 c.p.a., sussistendo tutte le condizioni per la definizione del giudizio con sentenza redatta in forma semplificata.

6. Con unico motivo di ricorso AGEA ha dedotto l’erroneità della impugnata sentenza “ perché in realtà ben sussiste la prova dell’avvenuta notifica della cartella presupposta nel marzo 2015. Il TAR ha quindi errato a ritenere non provata tale notifica, che si provvede in questa sede a provare ”.

Le Agenzie appellanti hanno dunque prodotto in giudizio documenti che dimostrerebbero sia l’avvenuta notifica della cartella esattoriale presupposta alle intimazioni di pagamento impugnate in giudizio, sia l’esistenza di atti interruttivi della prescrizione del credito, vale a dire: l’avvenuta notifica, nel giugno 2013, di una precedente intimazione di pagamento effettuata ai sensi dell’art. 8 quinquies della L. n. 33/2009, e il decreto del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 10249/2011, che ha dichiarato la perenzione del ricorso proposto dal primo acquirente avverso l’atto impositivo del prelievo.

Le appellanti hanno quindi argomentato l’ammissibilità della documentazione prodotta in appello sul rilievo della sua indispensabilità ai fini ai fini della decisione, comprovata del resto proprio dalla ordinanza del TAR n. 346/2002, richiamando alcuni precedenti della Sezione che hanno affermato l’ammissibilità ed osservando che la richiesta istruttoria avrebbe potuto essere reiterata dal giudice di primo grado.

7. L’appello è infondato.

7.1. Si deve premettere che la Sezione ha già avuto modo di affermare, in più di una occasione e proprio con riferimento a analoghi contenziosi, che “ il potere del giudice di appello di acquisire d’ufficio o di ammettere nuove prove, che ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, di cui all’art. 104, comma 2, cod. proc. amm., è da ritenere esercitabile non sempre e comunque, ma solo se le prove non potevano oggettivamente essere prodotte in primo grado: perché la parte non ne aveva la disponibilità, o perché l’esigenza istruttoria è sorta solo in appello. Solo se la lacuna istruttoria è imputabile ad un’omissione del giudice di primo grado, è ammissibile l’integrazione istruttoria in appello, ma non quando – come avvenuto nel caso di specie – è avvenuto esattamente il contrario: il giudice di primo grado aveva ordinato il deposito della prova, ma l’amministrazione pubblica ha ignorato completamente tale incombente istruttorio (in termini Cons. Stato, sez. IV, n. 5560/2021) ” (Cons. Stato, Sez. VI: 20 dicembre 2023, n. 11049; 30 gennaio 2024 n. 933, la quale ha anche precisato che “ nessuna omissione è imputabile al Tar, essendo, invece, l’incompletezza istruttoria posta alla base della decisione ascrivibile in via esclusiva alla condotta dell’amministrazione, che non documenta alcun impedimento alla produzione spontanea della prova o all’adempimento dell’ordinanza istruttoria di primo grado ”; 23 luglio 2024, n. 6611).

7.2. Merita richiamare, in particolare, il precedente di cui alla sentenza di questa Sezione n. 4492 del 21 maggio 2024, che ha ulteriormente precisato che “ nella valutazione della indispensabilità della produzione documentale, non può prescindersi dalle concrete modalità di svolgimento del giudizio di prime cure, dovendosi all’uopo distinguere tra l’ipotesi in cui il giudice abbia omesso l’attivazione dei propri poteri istruttori officiosi ex artt. 63, comma 1, e 64, comma 4, c.p.a. da quello in cui lo stesso abbia esercitato tali prerogative ordinando la produzione di documenti ma detto ordine sia rimasto in tutto o solo in parte (come nel caso di specie) inadempiuto dalla parte interessata. Nella seconda ipotesi, infatti, si è dinanzi ad una lacuna istruttoria non imputabile al giudice di primo grado non potendosi a questi contestare, sub specie di error in procedendo, l’omessa attivazione dei poteri di integrazione probatoria (i quali hanno, almeno nel giudizio amministrativo di legittimità a carattere impugnatorio, carattere di tendenziale doverosità). Per contro, ove si ammettesse indiscriminatamente l’integrazione istruttoria in appello si finirebbe con lo stravolgere i connotati propri del processo di secondo grado, per come tratteggiati nell’insegnamento della Adunanza Plenaria di questo Consiglio (Cons. St., A.P., 30 luglio 2018, nr. 10 e 11). Se è vero che quest’ultimo si atteggia a revisio prioris istantiae in cui la sentenza di appello si esprime direttamente sull’esito da attribuire alla causa sostituendo, in tutto o in parte, la sentenza di primo grado e ponendosi come nuova decisione idonea a passare in giudicato ciò ha luogo, in applicazione del principio dell’effetto devolutivo, solo nei limiti delle censure dedotte. Sicché anche l’“indispensabilità” della produzione documentale ex art. 104, comma 2, c.p.a. va necessariamente apprezzata dal Collegio in tale peculiare prospettiva. Ciò con l’evidente corollario che, quanto alla posizione specifica di parte appellante (in via principale ovvero incidentale), la nuova produzione documentale in grado di appello deve apparire necessaria a sorreggere una specifica doglianza rivolta nei confronti della sentenza. Viceversa, non può ritenersi “indispensabile”, nella prospettiva del giudizio di appello, una produzione documentale che non sia funzionale a evidenziare un errore o un’omissione (in procedendo o in iudicando) del giudice di prime cure ma solo a sopperire ad una mancanza della difesa di parte nel corso del giudizio di primo grado (così Cons. Stato, sez. IV, 27 luglio 2021 n. 5560 secondo cui l’integrazione istruttoria in appello è ammessa solo “se la lacuna istruttoria è imputabile ad un’omissione del giudice di primo grado”). Ciò vale a fortiori ove, come nel caso che occupa, il giudice di prime cure abbia reso una statuizione specifica in ordine alla valutazione dell’insufficienza e incompletezza del materiale probatorio acquisito in primo grado (osservando, in particolare, nella sentenza impugnata, che i documenti esibiti in primo grado “non forniscono alcuna prova del fatto che, successivamente alla quantificazione del debito dovuto a titolo di prelievo supplementare sulla produzione del latte e alla richiesta di pagamento di tale importo, siano intervenuti atti interruttivi della dedotta prescrizione del credito”). Infatti, in tal caso parte appellante ha l’onere di muovere nell’atto di gravame una specifica censura avverso tale punto della sentenza non potendosi limitare solo a produrre la documentazione e ad allegarne pertinenza e decisività rispetto al thema probandum (così Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2023 n. 11049). E ciò denunciando, in particolare, eventuali errori commessi dal T.A.R. con riguardo alle modalità di acquisizione o valutazione della prova medesima ovvero giustificando l’omessa produzione dei documenti. ”.

7.3. Nel caso in esame si constata che la statuizione del TAR, che ha ritenuto non dimostrata la notifica al debitore della cartella di pagamento presupposta alle intimazioni di pagamento impugnate, si fonda sul rilievo che “ A fronte della contestazione sollevata da parte ricorrente circa l’avvenuta notifica della cartella di pagamento presupposta alle intimazioni qui impugnate, nessun elemento probatorio di segno contrario è stato offerto né dall’A.D.E.R., pur costituitasi in giudizio, né dall’Ag.E.A., che di contro non ha provveduto a costituirsi. In particolare, nella documentazione prodotta dall’A.D.E.R. non si riviene la prova della notifica della cartella di pagamento presupposta rispetto alle intimazioni impugnate, notificazione che, secondo l’indicazione riportata nelle dette intimazioni, sarebbe stata eseguita in data 16.03.2015. E tanto nonostante con l’ordinanza cautelare n. 346/2022 le Amministrazioni intimate fossero state sollecitate ad allegare (tra l’altro) “- copia degli atti di accertamento/imputazione dei prelievi di cui è chiesto il pagamento e delle successive cartelle di pagamento e/o intimazioni di pagamento, ciascuno corredato della prova della notificazione alla ricorrente e/o al primo acquirente ovvero di ogni altro atto interruttivo della prescrizione notificato all’azienda agricola ”.

7.4. Tali statuizioni non sono state di per sé contestate dalle appellanti, che nell’atto d’appello non sostengono che il TAR sia incorso in errore per non aver rilevato o per non aver correttamente valutato documentazione già prodotta in primo grado; le appellanti, anzi, sostanzialmente ammettono la correttezza del ragionamento del primo giudice, deducendo l’esistenza della prova dell’avvenuta notifica della cartella di pagamento, che però producono solo in appello, senza neppure tentare di giustificare l’omessa produzione di tale prova in primo grado e, soprattutto, l’omessa ottemperanza all’ordine istruttorio del primo giudice. Da questo punto di vista la nuova documentazione, prodotta dalle Amministrazioni solo nel presente giudizio d’appello, non risulta funzionale a sorreggere una specifica critica all’impugnata decisione, essendo all’evidenza strumentale a sopperire ad una mancanza della difesa di parte nel corso del giudizio di primo grado.

7.5. In base alle considerazioni che precedono la fattispecie in esame risulta perfettamente sovrapponibile a quelle definite con i precedenti dianzi richiamati: sia in ragione del fatto che il giudice di primo grado ha attivato i propri poteri istruttori, che le Amministrazioni hanno ignorato, quantomeno sul punto della prova dell’avvenuta notifica della cartella presupposta alle intimazioni di pagamento; sia in ragione della mancanza di una specifica critica al ragionamento che ha consentito al TAR di affermare la nullità delle intimazioni di pagamento come conseguenza della omessa notificazione della prodromica cartella di pagamento.

7.6. Deve, infine, respingersi, l’argomento secondo cui il primo giudice avrebbe potuto/dovuto reiterare i poteri istruttori: come già affermato nei summenzionati precedenti, l’omessa produzione, nel corso del primo grado di giudizio, della documentazione necessaria ai fini del decidere è da ascrivere unicamente alle Amministrazioni, che avrebbero dovuto provvedervi spontaneamente (in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 46, comma 2, c.p.a.) e che sono rimaste inerti dopo l’ordinanza istruttoria, con ciò violando anche il dovere di lealtà e probità che è imposto alle parti dal combinato disposto degli artt. 39 c.p.a. e 88 c.p.c.. Infine, il principio di economicità processuale - che si applica certamente anche al processo amministrativo in quanto declinazione del giusto processo, garantito dall’art. 2 c.p.a. - risulta ontologicamente incompatibile con il presunto onere/obbligo del giudice amministrativo di reiterazione dei propri poteri istruttori, in mancanza di una valida ragione giustificatrice.

7.7. Il Collegio non ravvisa, conclusivamente, alcuna ragione per disattendere i principi affermati nei precedenti richiamati, i quali conducono a ritenere inammissibile la documentazione prodotta dalle Amministrazioni appellanti solo nel grado d’appello.

8. Per tutte le ragioni dianzi esposte l’appello va respinto.

9. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

10. L’eventualità che l’inerzia serbata dall’Amministrazione in ordine alle istanze istruttorie del Tar per il Veneto possa riflettersi in un danno erariale induce il Collegio a disporre la trasmissione della presente sentenza alla Procura Regionale del Lazio della Corte dei Conti per quanto di competenza (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 3680/2024).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 166 del 2025).

Condanna le parti appellanti, in parti uguali, al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente, in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, in favore della parte appellata.

Dispone la trasmissione della presente sentenza alla Procura Regionale del Lazio della Corte dei Conti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO