Pubblicato il 25/07/2025

N. 06621/2025REG.PROV.COLL.

N. 06715/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6715 del 2023, proposto da
MA NI, SC AV, UG Di AN, MA OL, ST RA, MA AG, LE NI, ON IZ, EN AN MB, IR EA ND e IE IN, rappresentati e difesi dall'avvocato Maria Immacolata Amoroso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 835/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udita l’avvocato Maria Immacolata Amoroso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Gli appellanti hanno impugnato avanti il Tar per il Lazio i provvedimenti con i quali sono stati nominati vice ispettori del Corpo di Polizia Penitenziaria, nella parte in cui viene fissata la decorrenza giuridica della promozione al 22 marzo 2019, nonché la disposizione del bando di concorso nella parte in cui, all’art. 14, ha stabilito che i vincitori che superavano l’esame finale del corso di formazione conseguono la nomina a vice ispettori secondo l’ordine di graduatoria.

2 – Gli appellanti lamentano il mancato riconoscimento di una decorrenza della promozione più favorevole e, per l’effetto, chiedono la retrodatazione della nomina e il risarcimento dei danni derivante dal ritardo nella conclusione della procedura concorsuale, bandita nel 2008 e conclusasi il 2019.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto integralmente il ricorso.

4 – Gli originari ricorrenti hanno proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

4.1 – Con il primo motivo di appello si contesta l’omesso esame da parte del Giudice di primo grado dei primi tre motivi del ricorso di primo grado, che vengono riproposti:

1) Illegittimità costituzionale dell’art. 28 del d.lgs. n. 443/1992 nella parte in cui non prevede che la nomina a vice ispettore si consegue con decorrenza giuridica dal primo gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze, diversamente da quanto invece stabilito dagli artt. 16, comma 3, e 30 bis, comma 3, del medesimo d. lgs. n. 443/1992, che per la nomina/promozione a vice sovrintendente ed a ispettore superiore prevedono espressamente la decorrenza giuridica al primo gennaio successivo a quello in cui si sono verificate le vacanze;

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 delle Preleggi, nonché eccesso di potere per disparità di trattamento, illogicità manifesta e contraddittorietà, dovendo comunque applicarsi al caso di specie l’art. 16, comma 3, del d.lgs. n. 443/1992, il quale prevede che la nomina a vice sovrintendente viene conferita seguendo l’ordine della graduatoria finale di fine corso con decorrenza giuridica dal 1° gennaio successivo al verificarsi delle vacanze organiche, ovvero l’art. 30 bis, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 443/1992 (nomina ad ispettore superiore) che, parimenti, prevede che la promozione alla qualifica di ispettore superiore avviene con decorrenza al 1 gennaio dell’anno successivo al verificarsi delle vacanze;

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 della Carte dei diritti fondamentali dell’Unione europea; degli artt. 1 e ss. della legge n. 241/1990; del d.m. n. 540/1995 e dell’art. 11 del d.P.R. n. 487/1994; degli artt. 25 e 27 del d. lgs. n. 443/1992 e degli artt. 3 e 97 della Cost.; nonché eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento, illogicità manifesta e disparità di trattamento, atteso che nel caso di specie la procedura è terminata a distanza di 11 anni dalla pubblicazione del bando, con conseguente illegittimità della disposizione del medesimo bando di concorso (art. 14, comma 6), secondo cui “ la nomina alla qualifica di vice ispettore è conferita secondo l’ordine di graduatoria risultante dagli esami di fine corso ”.

5 – La censura non può trovare accoglimento.

In via preliminare, deve osservarsi come non sussista affatto la dedotta omessa pronuncia da parte del Giudice di primo grado, il quale ha invece richiamato i motivi di ricorso dedotti da parte ricorrente ed ha poi svolto la relativa motivazione di rigetto, di cui, per altro, la stessa parte appellante riporta uno stralcio nel ricorso in appello.

Ne consegue come era onere degli appellanti dedurre specifici motivi di censura avverso la motivazione di rigetto del Tar come previsto dall’art. 101 del c.p.a. In tal senso, risulta pertanto inammissibile la mera riproposizione dei motivi di primo grado.

5.1 – In ogni caso, nel merito di tali motivi, si osserva che, secondo la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio (cfr. da ultimo Cons. Stato n. 4757/25) che ha già esaminato casi analoghi, ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. n. 443/1992, la nomina a vice ispettore si consegue solo al termine del corso di formazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 5960/23). Non esiste, quindi, “ un diritto alla ricostruzione della carriera ”, in quanto “ l’accertamento della decorrenza della promozione avviene mediante un atto autoritativo rispetto al quale l’interessato vanta solamente un interesse legittimo e solo dall’annullamento di tale atto possono derivare conseguenze favorevoli per l’interessato ” (Cons. Stato, sez. II, n. 668/25; n. 8039/24 cit.; v. anche Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2021, n. 3887).

E’ stato, altresì, precisato che il passaggio di carriera presuppone l’avvenuto svolgimento del relativo corso formativo, sicché l’accoglimento di una pretesa di retrodatazione darebbe luogo all’anomala inversione logica e cronologica di due momenti distinti che postulano l’esigenza di riconoscere il passaggio di carriera a chi risulti in possesso dei necessari requisiti formativi e professionali (Cons. Stato, sez. II, n. 668/25; n. 27/2025; n. 8039/2024; n. 10841/23).

Per tali ragioni, sono in ogni caso infondate le censure volte ad ottenere il riconoscimento del diritto alla retrodatazione della promozione.

6 – Con il secondo motivo parte appellante contesta il rigetto della domanda risarcitoria, riproponendo le deduzioni svolte in primo grado con le quali aveva dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, degli artt. 1, 2, 2 bis e ss. della legge n. 241/1990 e del d.m. n. 540/1995; eccesso di potere per violazione dei principi generali di cui agli artt. 97 e 111 della Costituzione e dell’art. 2043 c.c., e, in particolare, per violazione del principio del buon andamento dell’azione della P.A. e dei criteri di buona fede e correttezza, avendo l’amministrazione terminato la procedura concorsuale in data 22 marzo 2019, ovvero dopo 11 anni dalla pubblicazione del bando.

7 – La domanda di risarcimento danni merita accoglimento nei termini di seguito esposti.

In via preliminare, si osserva che la procedura concorsuale controversa veniva bandita il 3 aprile 2008; le prove preselettive si svolgevano dal 22 al 25 marzo 2010; la prova scritta veniva sostenuta il 21 aprile 2016 e le prove orali iniziavano in data 17 maggio 2017; infine, l’approvazione della graduatoria interveniva il 30 novembre 2017 e la nomina il 21 marzo 2019.

La procedura veniva quindi definita senza rispettare il termine di 780 giorni di cui alla tabella allegata al D.M. 20 novembre 1995 n. 540, nel testo risultante dalle modifiche apportate con D.M. 7 novembre 1997, n. 488.

7.1 - Sulla medesima vicenda si sono già espressi il Tar per il Lazio con la sentenza n. 8157/22 e questo Consiglio con la sentenza n. 5960/23, che ha confermato la predetta sentenza del Tar (vedasi anche Tar per il Lazio n. 1556/23 confermata da Cons. St. 7471/23 nonché le recenti Cons. St. n. 4757/2025 e n. 668/2025).

Il Collegio condivide le considerazioni esposte nelle predette pronunce e, stante l’analogia della vicenda fattuale sottesa ai precedenti citati, non vi sono ragioni per discostarsene.

Per tali ragioni è sufficiente richiamare i passaggi salienti dalle sentenze già rese sulla stessa vicenda in applicazione dell’art. 88, comma 2, lettera d, del c.p.a.

7.2 – Come rilevato nei precedenti citati sussistono i presupposti del diritto al risarcimento del danno, tenuto conto che:

- l’elemento oggettivo dell’illecito è costituito dal superamento del termine di durata della procedura concorsuale normativamente predeterminato, identificato nel termine di 780 giorni stabilito, per i procedimenti concorsuali fino a cinquantamila candidati, nella tabella relativa al Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del D.M. 20 novembre 1995, n. 540; a sua volta l’art. 11, co. 5, del d.P.R. 9 maggio 1994 n. 487 (che in materia di svolgimento dei concorsi nel pubblico impiego stabilisce per la conclusione delle relative procedure un termine di sei mesi la cui inosservanza va giustificata, collegialmente e motivatamente, dalla commissione esaminatrice) costituisce espressione di un principio generale, per cui la durata delle operazioni concorsuali deve essere contenuta entro termini predeterminati e comunque ragionevoli;

- l’elemento soggettivo è dimostrato da una presunzione di colpa ravvisabile nella grave violazione del termine di conclusione del procedimento e nella sua eccessiva durata (superiore al quintuplo di quella specificamente prevista), in assenza di elementi di giustificazione ancorati a fatti oggettivi e non imputabili alla stessa amministrazione (al riguardo nella sentenza del Tar citata si è evidenziato che “ il Ministero resistente … si è costituito in giudizio con atto di mera forma” - come nel caso di specie - “senza produrre nessun tipo di difesa; comportamento la cui significatività si apprezza sul piano della prova della condotta colposa che fonda la responsabilità ex art. 2043 c.c. e quindi dell’esistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito ”, mentre i ricorrenti hanno proposto un confronto con altre procedure concorsuali indette dallo stesso Dipartimento, paragonabili per numero di partecipanti e difficoltà delle prove oggetto di correzione, ovvero da altre amministrazioni, esauritesi in tempi contenuti);

- il nesso di causalità, ricostruito secondo il criterio del “più probabile che non”, è provato dal fatto che, vertendosi della ritardata attribuzione della nuova qualifica e dei relativi emolumenti all’esito di un concorso interno, non vi è dubbio che, in conseguenza dell’irragionevole protrarsi della procedura selettiva, i ricorrenti non hanno potuto godere delle differenze retributive loro spettanti;

- il danno, conseguente alla ritardata costituzione del rapporto d’impiego, non essendo direttamente identificabile nella mancata erogazione della retribuzione e della contribuzione poiché, per la loro natura sinallagmatica, queste, comunque, presuppongono l’avvenuto espletamento della prestazione lavorativa, è liquidabile in via equitativa (in misura pari ai 2/3 dello stipendio tabellare, al netto di oneri fiscali e previdenziali, che i ricorrenti avrebbero potuto percepire ove fossero stati tempestivamente immessi in servizio nella qualifica superiore e ai 2/3 del danno patito da ciascuno per l’impossibilità di conseguire, nel corso del rapporto d’impiego, i vantaggi economici legati alla progressione di carriera ove immessi in ruolo tempestivamente); la somma, essendo qualificabile come debito di valore, va maggiorata sia degli interessi che della rivalutazione;

- ai fini della liquidazione il periodo di riferimento può essere ricompreso - tenuto conto della natura ordinatoria dei termini per la conclusione delle procedure concorsuali e del grado di probabilità di insorgenza di ostacoli al regolare svolgimento di qualsivoglia selezione con elevato numero di candidati, che consente di considerare accettabile e fisiologico un ritardo contenuto entro ragionevoli limiti temporali - nell’intervallo di tempo decorrente dal 1° gennaio 2012 fino alla data di effettiva nomina a vice ispettore;

- non si ritiene, invece, di poter accedere alla prospettazione dei ricorrenti circa l’esistenza di ulteriori pregiudizi non patrimoniali e/o connessi alla perdita di chance di sviluppo professionale e di carriera, legato alla possibilità di partecipare ai concorsi interni, a cui avrebbero potuto partecipare nella qualità di vice ispettori. Infatti, la tecnica risarcitoria della perdita della chance garantisce l’accesso al risarcimento per equivalente solo se essa abbia effettivamente raggiunto un’apprezzabile consistenza, di solito indicata dalle formule probabilità seria e concreta o anche elevata probabilità di conseguire il bene della vita sperato, che nel caso di specie non viene allegata (Cons. Stato, sez. V, 15 novembre 2019 n. 7845). Nel caso di specie, parte appellante si è limitata ad allegare l’esistenza di un simile pregiudizio, ma non ha fornito alcun elemento di prova sull’elevata probabilità di conseguire ulteriori avanzamenti, sì che le relative doglianze riguardano la lesione di un’aspettativa di fatto che, come tale, non è autonomamente risarcibile.

7.3 – Le difese svolte dall’amministrazione sono analoghe a quelle articolate nel precedente citato e sono già state condivisibilmente disattese dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5960/23 cit.

Invero, le allegazioni a sostegno dell’assenza di colpa del Ministero nel gravissimo ritardo nella definizione della procedura concorsuale non trovano alcun riscontro probatorio nei documenti prodotti per la prima volta solo nel presente grado d’appello, in violazione dell’art. 104, co. 2, c.p.a.; da tali documenti, comunque, non emerge alcun fatto oggettivo e non imputabile alla medesima amministrazione che abbia rallentato per anni lo svolgimento del concorso.

8 – In definitiva, l’appello può essere accolto solo limitatamente alla domanda risarcitoria ed in tal senso va riformata la sentenza di primo grado.

Per l’effetto, il Ministero appellato deve essere condannato al risarcimento del danno, tramite il pagamento di una somma di denaro che sarà determinata dalla stessa amministrazione, ai sensi dell’art. 34, comma 4, del c.p.a., nei termini e in applicazione dei criteri indicati nella motivazione che precede entro 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza.

8.1 – Vista la soccombenza reciproca delle parti, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie in parte l’appello e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie la domanda di risarcimento del danno formulata da parte ricorrente nei termini e nei sensi di cui in motivazione.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO