Pubblicato il 30/09/2025

N. 07616/2025REG.PROV.COLL.

N. 04260/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4260 del 2025, proposto da
Promal S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B352E21DB0, rappresentata e difesa dagli Avvocati Carlo Leone Giacomo Merani e Angela Turi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Libera Valla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
B.B.F. Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Luigi D'Ambrosio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00676/2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Puglia e di B.B.F. Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Francesca Picardi e uditi per le parti gli Avvocati Angela Turi, Luigi D'Ambrosio e Libera Valla;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Promal s.r.l. ha impugnato l’aggiudicazione alla B.B.F. s.p.a., in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, della gara europea a procedura aperta, indetta dalla Regione Puglia, per l’allestimento del polo bibliotecario regionale nell’ex caserma Rossani per l’importo di euro 1.928.840,40, i.v.a. esclusa.

Ai sensi dell’art. 6.3 del disciplinare di gara, il concorrente deve aver eseguito dal 1° gennaio 2021 sino alla scadenza fissata per la presentazione delle offerte, regolarmente e con buon esito, almeno una fornitura per le biblioteche per enti pubblici e/o aziende private analoga a quella oggetto dell’appalto di valore netto complessivo non inferiore a euro 400.000,00, i.v.a. esclusa. Tale requisito opera, ai sensi dell’art. 18.1, sub criterio 1.a.b, del disciplinare di gara anche quale criterio di valutazione dell’offerta tecnica: “sarà valutato il numero di forniture per biblioteche, per enti pubblici e/o aziende private, analoga a quella oggetto dell’appalto, di valore netto complessivo, per ciascuna, non inferiore a euro 400.000,00 i.v.a. esclusa, eseguita regolarmente e con buon esito nel quinquennio antecedente la data di pubblicazione del bando (0,5 punti per ogni fornitura)”.

La Promal s.r.l., con il ricorso proposto, ha denunciato la carenza in capo alla controinteressata aggiudicataria del requisito di cui all’art. 6.3 della lex specialis, previsto a pena di esclusione, sostenendo che non può considerarsi equivalente ad una fornitura per biblioteca quella di arredi e complemento di arredo, illuminazione e compartimentazione degli spazi del centro congressi del Kazakhistan per un importo pari a euro 413.542,43, indicata nel D.G.U.E. dalla B.B.F. (nella cui fatturazione risultano solo pannelli per pareti e non ripiani o scaffaluture destinate all’archiviazione, contrariamente a quanto sostenuto dall’Amministrazione) – fornitura che, difatti, non è stata valutata dalla Commissione ai fini dell’art. 18 del disciplinare di gara.

Nel giudizio di primo grado si sono costituite l’Amministrazione resistente e la controinteressata, chiedendo il rigetto del ricorso.

2. Il T.a.r. ha rigettato il ricorso, compensando le spese di lite.

Nella sentenza di primo grado si è, in primo luogo, evidenziato che le clausole di un bando di gara concernenti i requisiti di capacità tecnica delle concorrenti devono essere congrue e adeguate rispetto alla tipologia e all’oggetto dello specifico appalto, in modo che la lex specialis possa consentire la selezione dell’operatore economico più idoneo, per cui, in base al criterio di interpretazione testuale (servizi “analoghi” e non “identici”) e sistematica (art. 6.3 ed art. 3, Tab. 1), ma soprattutto teleologica del bando, tenuto conto della visione d’insieme dell’oggetto dell’appalto, che mira alla realizzazione di uno spazio contemporaneo e polivalente, l’attività che l’operatore economico deve dimostrare, nel caso di specie, non può consistere solo nella fornitura di “servizi bibliotecari”, dovendo piuttosto essere garantito un risultato in termini di armonia degli spazi, come si evince dalla relazione al progetto esecutivo. Inoltre, si è esclusa ogni illogicità e contraddittorietà nell’attività svolta dai diversi organi dell’Amministrazione, valorizzando la differenza tra la fase di ammissibilità alla procedura e quella di confronto tra i diversi operatori.

3. Avverso tale sentenza la originaria ricorrente ha proposto appello, denunciando 1) l’erroneità della sentenza, con violazione dell’art. 107, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 36 del 2023, dell’art. 6.3 del disciplinare di gara e del principio della par condicio, oltre che dell’art. 112 c.p.c. e difetto, illogicità e contraddittorietà della motivazione e dell’istruttoria, nella parte in cui, nel rigettare il primo ed il secondo motivo di ricorso, ha interpretato in modo eccessivamente estensivo il requisito tecnico di partecipazione alla procedura, consistente nell’esecuzione negli ultimi tre anni dei seguenti servizi analoghi e, cioè, una fornitura per biblioteche per enti pubblici e/o aziende private analoga a quella oggetto dell’appalto di valore netto non inferiore a euro 400.000,00, così determinando una modifica sostanziale ed illegittima dell’oggetto di gara ed un superamento del dato letterale chiaro ed inequivoco della lex specialis, funzionale alla partecipazione alla procedura di soggetti specializzati in servizi bibliotecari; 2) l’erroneità della sentenza nella parte in cui, nel rigettare il terzo motivo di ricorso, ha escluso la contraddittorietà della mancata valutazione, da parte della Commissione giudicatrice, della fornitura per centro congressi ai fini dell’art. 18.1 del disciplinare di gara (e, cioè, ai fini del punteggio premiale) e della valutazione della stessa fornitura, da parte del seggio di gara, quale requisito tecnico di partecipazione alla gara, in quanto, il seggio di gara e la commissione giudicatrice, pur essendo due organi con funzioni diverse, rappresentano entrambi la stazione appaltante, che adotta il provvedimento conclusivo, e tutte le fasi di gara, anche se gestite da soggetti diversi, devono essere coerenti tra di loro, in virtù del principio di unicità, per cui, in una procedura caratterizzata dall’inversione procedimentale, il seggio di gara avrebbe dovuto recepire le indicazione della commissione giudicatrice.

4. Si sono costituite l’Amministrazione resistente e la controinteressata.

5. Tutte le parti hanno depositato ulteriori memorie difensive.

Nella memoria del 9 settembre 2025 Promal s.r.l. ha chiesto, in via istruttoria, ordinare alla controinteressata l’esibizione del verbale di esclusione della B.B.F. s.p.a. da altra procedura, indetta dal Comune di Cuneo, avente ad oggetto l’affidamento della fornitura, consegna, installazione e posa in opera di arredi per la Biblioteca civica di Cuneo in Palazzo Santa Croce – procedura in cui pure è previsto quale requisito di capacità tecnico- professionale, a pena di esclusione, l’esecuzione negli ultimi tre anni [annualità 2021, 2022, 2023] di una o più forniture analoghe [fornitura di arredi specifici per biblioteche, archivi o musei] per un importo minimo pari a € 1.000.000,00”. La controinteressata appellata si è opposta, deducendo anche l’inammissibilità della documentazione depositata dall’appellante e relativa ad altra gara.

6.All’udienza del 25 settembre 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1.In via pregiudiziale occorre precisare che i nuovi documenti prodotti dall’appellante relativi alla procedura, indetta dal Comune di Cuneo, avente ad oggetto l’affidamento della fornitura, consegna, installazione e posa in opera di arredi per la Biblioteca civica di Cuneo in Palazzo Santa Croce, sono irrilevanti ai fini della presente decisione e non possono, comunque, essere oggetto di valutazione.

Ai sensi dell’art. 104, secondo comma, c.p.a., nel giudizio di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.

Nel caso in esame, la documentazione de qua non è indispensabile ai fini della decisione, atteso che, anche laddove l’appellata fosse stata esclusa da una procedura analoga alla presente, in base ad una clausola simile a quella oggetto del presente contenzioso, la corretta interpretazione della clausola deve essere verificata in base alle regole ermeneutiche, che attribuiscono una limitata rilevanza al comportamento dei soggetti coinvolti nella procedura e della stessa Amministrazione.

A ciò si aggiunga che, pur trattandosi di gare aventi un oggetto analogo, le relative discipline non sono identiche: è sufficiente evidenziare le diverse soglie quantitative.

Infine, parte appellante non ha allegato né provato le ragioni che non le hanno consentito di produrre prima la documentazione in esame, risalente ad epoca anteriore al marzo 2025 (v. data espletamento delle fasi della procedura indetta dal Comune di Cuneo) e, quindi, anteriore all’esaurimento del giudizio di primo grado (la cui ultima udienza è stata celebrata nel maggio 2025).

Per le stesse ragioni va rigettata l’istanza di esibizione, che riguarda un documento irrilevante.

2.Con la prima doglianza l’appellante ha censurato la sentenza di primo grado, perché, confondendo l’analogia con la mera attinenza, ha dato un’interpretazione della clausola 6.3 del disciplinare che si allontana dal dato testuale ed in questo modo ha modificato la valenza di un requisito di accesso alla gara richiesto a pena di esclusione, in violazione del principio di certezza dei requisiti di accesso alle procedure di gara e della par-condicio. Difatti, la procedura di gara indetta dalla Regione Puglia ha ad oggetto “l’allestimento del polo bibliotecario” e la stessa Tabella 1 dell’art. 3 riporta come descrizione dell’appalto l’“allestimento degli interni del nuovo polo bibliotecario – CPV tavoli, armadi, scrivanie e scaffali biblioteca”, per cui l’esperienza maturata nella fornitura per biblioteche di cui al par. 6.3 del disciplinare di gara, anche se estesa a forniture analoghe, è circoscritta in modo puntuale a materiale strumentale all’allestimento di biblioteche e, cioè, a forniture che presentino tratti funzionali e tipologici coerenti con l’allestimento di biblioteche (scaffalature per la conservazione e la fruizione del materiale librario; sistemi di stoccaggio, consultazione e movimentazione; banchi di prestito; arredi tecnici specializzati), non già con generiche compartimentazioni o “pareti attrezzate” per spazi con diversa destinazione d’uso, quali quelle risultanti dalla documentazione prodotta da B.B.F. s.p.a.

Il motivo è infondato, in quanto l’interpretazione fornita dal giudice di primo grado, fondata sul dato testuale, sistematico e teleologico, è corretta. Non è, difatti, ravvisabile alcuno stravolgimento o modifica né del par. 6.3 del bando di gara né dell’oggetto dell’appalto.

L’art. 6.3 del disciplinare di gara recita: “Il concorrente deve aver eseguito dall’1° gennaio 2021 sino alla scadenza fissata per la presentazione delle offerte regolarmente e con buon esito, almeno una fornitura per biblioteche per enti pubblici e/o aziende private analoga a quella oggetto dell’appalto di valore netto complessivo non inferiore a € 400.000,00 (cinquecentomila/00), iva esclusa”. La clausola, come confermato dalla sua rubrica, non richiede, pertanto, quale requisito di partecipazione, l’avere eseguito una fornitura uguale a quella oggetto di appalto, ma piuttosto l’avere eseguito una fornitura analoga, che presenti dei punti in comune con quella per biblioteche, quale può essere appunto quella per un’area di studio e di convegni. Del resto, proprio il parametro dell’analogia esclude l’integrale sovrapposizione o identità e la rigida delimitazione del materiale della fornitura, che non necessariamente deve consistere in scaffali o materiale da archiviazione, ma può riguardare anche sedie, tavoli o semplici pannelli per pareti.

Né può ritenersi che l’interpretazione della clausola concernente i requisiti di partecipazione incida o modifichi l’oggetto dell’appalto.

Del resto, lo stesso appellante riconosce che la pregressa fornitura ha elementi di attinenza con quella oggetto di gara, senza, tuttavia, considerare che l’attinenza è un collegamento ancora più incisivo della mera analogia.

3. Con la seconda censura si è denunciata la contraddizione evidente tra l’assegnazione di punteggio pari a zero attribuito alla referenza per la fornitura centro congressi ai fini del sub-criterio premiale e il contestuale riconoscimento della medesima referenza quale titolo abilitante all’ammissione e la conseguente violazione dei principi di logicità, non contraddittorietà e parità di trattamento.

Neppure tale motivo può trovare accoglimento. Sul punto è sufficiente rilevare che l’inesatta interpretazione dell’art. 18.1, sub criterio 1.a.b, del disciplinare da parte della commissione giudicatrice non può certo condizionare o inficiare quella corretta del precedente art. 6.3, effettuata dal seggio di gara. Peraltro, l’omessa correzione dell’errore della commissione giudicatrice è stata del tutto ininfluente sull’esito della gara, risultando il soggetto pregiudicato dall’interpretazione della commissione giudicatrice il primo in graduatoria e privo, pertanto, di interesse ad eventuali impugnazioni.

4.In conclusione, l’appello deve essere rigettato.

Le spese di lite di questo giudizio devono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Picardi	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO