Pubblicato il 17/07/2025

N. 06321/2025REG.PROV.COLL.

N. 08704/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8704 del 2023, proposto da Eco.S.E.I.B. s.r.l. nella qualità di Mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con Econord s.p.a.(Mandante), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Fianchino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cunardo e Comune di Cugliate Fabiasco, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Emanuele Boscolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Sua - Provincia di Varese, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 00694/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cunardo e del Comune di Cugliate Fabiasco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Luigi Furno e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

FATTO

1. La stazione unica appaltante della Provincia di Varese aggiudicava al RTI tra Eco S.E.I.B. S.r.l. (mandataria) ed Econord S.p.a. (mandante) il servizio di gestione dei rifiuti urbani dei Comuni di Cunardo e Cugliate Fabiasco (associati ai sensi dell’art. 30 comma 1 D. Lgs. n. 267/2000) per il periodo di cinque anni, a decorrere dal 1° ottobre 2017 fino al 30 settembre 2022.

1.1. Il rapporto negoziale intercorrente tra la PA e l’aggiudicatario era disciplinato dai contratti stipulati dal raggruppamento con ciascuno dei due Comuni, nonché dal capitolato speciale d’appalto allegato alla legge di gara, al quale i due negozi individuali espressamente si riportavano.

Nell’art. 2 dei contratti di appalto, intitolato «Oggetto del contratto», veniva, invero, espressamente richiamato il Capitolato Speciale (paragrafo 2.1), e nel paragrafo 2.2 si prevedeva che: «Per l’esecuzione di tutti i servizi sopra riportati e di quanto non espressamente previsto nel presente Contratto, si fa integrale riferimento al Bando di Gara, al Capitolato Speciale d’Appalto, nonché all’offerta tecnica […] presentata dall’Appaltatore in sede di gara […]».

1.2. Quanto all’estensione temporale del rapporto, l’art. 3 dei contratti stipulati dai due Comuni con il soggetto aggiudicatario prevedeva, per entrambi gli enti appaltanti, che: «il contratto ha durata a decorrere dalla data del 1° ottobre 2017 al 30 settembre 2022, fatta salva la possibilità di ripetere la durata del presente contratto per due anni, ai sensi e con le modalità dell’art. 8 del Capitolato Speciale d’Appalto nonché per il tempo necessario al fine di assicurare i servizi in discorso, nelle more della procedura di scelta del nuovo affidatario degli stessi».

L’art. 8 del Capitolato Speciale d’Appalto stabiliva, inoltre, che: «L’Amministrazione […] si riserva ex art. 63, comma 5, D. Lgs. 50/2016, l’eventuale ripetizione del servizio per un periodo massimo di due anni. […] L’Appaltatore si obbliga sin d’ora ad accettare eventuale proroga tecnica del contratto per un massimo di sei mesi e comunque, finalizzata a consentire all’Amministrazione la conclusione delle procedure per l’affidamento del nuovo appalto; in tal caso, i servizi saranno prestati dall’Appaltatore alle medesime condizioni normative ed economiche dell’aggiudicazione».

1.3. Con riferimento all’oggetto del contratto di appalto, lo stesso era definito dall’art. 3 del Capitolato e comprendeva, per quanto rileva nella presente causa: a) la raccolta porta a porta, trasporto e conferimento della frazione secca dei rifiuti urbani indifferenziati, provenienti da insediamenti civili e/o da attività a essi assimilate; d) la raccolta presso il Centro di raccolta intercomunale di Cunardo dei rifiuti ingombranti provenienti da insediamenti civili e/o da attività a essi assimilate di utenti e ditte autorizzate, conferiti direttamente dagli utenti dei due Comuni di Cunardo e Cugliate Fabiasco, e trasporto degli stessi presso impianti di smaltimento e/o trattamento. Gli obiettivi predeterminati, la cadenza dell’erogazione delle prestazioni e la consistenza del servizio venivano individuati ai successivi articoli 3 e 4.

L’art. 5 del Capitolato disciplinava, inoltre, l’ipotesi delle «Modifiche / Modalità esecuzione dei servizi», prevedendo che: «Qualora nel corso dell’affidamento si rendesse necessario procedere a modifiche dei servizi, per l’entrata in vigore di nuove disposizioni legislative o per ragioni di pubblico interesse è facoltà delle Amministrazioni Comunali apportare modifiche e variazioni alle modalità di esecuzione dei servizi oggetto del presente. In caso di variazione dei servizi i corrispettivi saranno determinati in base a quanto previsto dal successivo art. 10».

1.4. Quanto ai rapporti di carattere economico, l’art. 7 del Capitolato precisava che i proventi derivanti dall'applicazione dei tributi erano di pertinenza dei Comuni e sarebbero stati riscossi dagli stessi; mentre l’art. 10 individuava le modalità di quantificazione del corrispettivo, basato sul «costo unitario offerto», specificando che «il prezzo del singolo servizio deve intendersi fisso ed invariabile per tutta la durata contrattuale indipendentemente dal numero complessivo di servizi», e che: «L’appaltatore dichiara di avere eseguito gli opportuni calcoli estimativi e di ritenere pertanto i corrispettivi, come sopra determinati, remunerativi di tutte le spese, oneri ed obblighi contrattuali previsti alla data di inizio del servizio e che la presentazione dell’offerta costituisce piena accettazione di detti corrispettivi e di tutte le condizioni contenute nel presente e nella documentazione di gara. Il pagamento del canone, comprensivo degli aggiornamenti, sarà effettuato in rate mensili posticipate».

Infine, l’art. 33 del Capitolato Speciale d’Appalto stabiliva che: «L’onere dello smaltimento e il trattamento finale dei rifiuti oggetto dell’appalto sono a carico dell’Appaltatore. I costi per lo smaltimento e il trattamento finale dei seguenti rifiuti sono espressi nell’elenco prezzi: frazione secca dei rifiuti urbani indifferenziati – CER 200301; […] rifiuti ingombranti - CER 200307 […] Per le suddette tipologie di rifiuti, l’Appaltatore deve avere la disponibilità di un impianto di smaltimento […]. È a discrezione dell’Appaltatore la scelta degli impianti cui destinare i rifiuti oggetto del presente C.S.A., con i quali stipulerà apposite convenzioni, fermo restando l’obbligo di garantire l’economicità ed il corretto smaltimento dei rifiuti per tutta la durata contrattuale. […] I Comuni hanno la facoltà di individuare mediante propria procedura gli impianti a cui conferire tutti i rifiuti, con obbligo in tal caso, da parte dell’Appaltatore di conferire i rifiuti in detti impianti applicando i relativi prezzi definiti con detta procedura. Non saranno ammessi aumenti di prezzo dovuti a chiusure o variazioni anche temporanee degli impianti prescelti. […]».

Era inoltre presente una clausola di adeguamento dei prezzi, recata dall’art. 11 del Capitolato Speciale, in virtù del quale: «A partire dal secondo anno di appalto, su istanza della parte che ne abbia interesse, si potrà applicare annualmente l’adeguamento sui prezzi dei seguenti servizi: Raccolta e trasporto frazione secca; […] Trasporto RSUI; […]. È onere dell’appaltatore, a pena di decadenza, di presentare la relativa domanda di adeguamento entro e non oltre il termine del 31 ottobre dell’anno precedente a quello per il quale si richiede l’adeguamento. […] L’adeguamento verrà effettuato applicando l’indice ISTAT nazionale dei prezzi al consumo generale FOI riferiti all’anno precedente a quello per il quale si applicherà l’adeguamento (es. per l’adeguamento prezzi 2018, si utilizzerà l’indice ISTAT FOI del 2017)».

2. Durante la vigenza del contratto, nel 2018 (documenti 9, 10, 11 e 12 del fascicolo del Comune di Cunardo) la società appaltatrice Eco S.E.I.B. S.r.l. chiedeva all’Amministrazione l’adeguamento dei prezzi contrattuali, con propria nota del 27 gennaio 2018, invocando l’art. 106, d. lgs. 50/2016. L’istanza veniva respinta con note del Comune di Cunardo (12 febbraio 2018) e del Comune di Cugliate Fabiasco (26 febbraio 2018) che si appellavano all’art. 10 del Capitolato, secondo cui: «il prezzo del singolo servizio deve intendersi fisso ed invariabile per tutta la durata contrattuale, indipendentemente dal numero complessivo di servizi».

Con successiva nota del 22 giugno 2018 la società diffidava i Comuni «all’adeguamento del prezzo e/o alla rinegoziazione del contratto di appalto», con riferimento alla tariffa da applicare ai Rifiuti ingombranti. La nuova richiesta veniva riscontrata con missive delle parti odierne resistenti del 10 luglio 2018 (Cunardo), e del 19 luglio 2018 (Cugliate Fabiasco). Le Amministrazioni, in particolare, precisavano che: «[…] il capitolato speciale d’appalto non consente la variazione dei prezzi dei singoli servizi. All’art. 10 del Capitolato, infatti, è espressamente previsto che “il pezzo del singolo servizio deve intendersi fisso ed invariabile per tutta la durata contrattuale, indipendentemente dal numero complessivo di servizi”. La disposizione citata non consente pertanto di dare ingresso alla richiesta avanzata dalla Società in indirizzo. Si osserva inoltre che non si rinvengono neppure i presupposti per l’applicazione del dispositivo prefigurato dall’art. 11 del capitolato. Tale disposizione consente il riconoscimento di un adeguamento del canone “a partire dal secondo anno di appalto” e su istanza dell’appaltatore da presentarsi “entro e non oltre il termine del 31 ottobre dell’anno precedente a quello per il quale si richiede l’adeguamento”. L’adeguamento, per espressa previsione del citato art. 11, può essere effettuato applicando esclusivamente l’indice ISTAT nazionale dei prezzi al consumo generale FOI riferiti all’anno precedente a quello per il quale si applicherà l’adeguamento. La Società in indirizzo, tuttavia, non ha formulato un’istanza di adeguamento del canone ai sensi del citato art. 11 e nei termini ivi previsti, non essendo ancora decorsi due anni dalla stipulazione del contratto di appalto. Anche la misura dell’adeguamento non appare conforme alla lex specialis : l’adeguamento proposto, oltre a essere del tutto immotivato, appare infatti ben superiore all’indice ISTAT. Va inoltre aggiunto che la richiesta di applicazione dell’art. 106 […], di cui la società in indirizzo richiama il c. 1 n. 3, deve essere recisamente avversata. La fattispecie non rientra in alcuna delle ipotesi che consentono la modificazione del contratto di appalto senza l’indizione di una nuova procedura concorsuale. Non viene infatti in rilievo la necessità di acquisire servizi supplementari, né la sostituzione del contraente, né sono sopraggiunte circostanze impreviste e imprevedibili per l’Amministrazione aggiudicatrice tali da rendere necessaria la modifica».

3. Con atto di citazione del 13 dicembre 2018, successivamente notificato e iscritto a ruolo presso il Tribunale Civile di Varese nel gennaio 2019, la società odierna appellante conveniva in giudizio il Comune di Cunardo e quello di Cugliate Fabiasco chiedendo la rideterminazione del corrispettivo contrattuale derivante dall’appalto indicato al precedente punto 1, sottoscritto con entrambi gli enti locali e decorrente dal mese di ottobre 2017, e la condanna al pagamento delle corrispondenti maggiori somme spettanti dall’ottobre 2017 in poi.

Il Tribunale Civile di Varese, con sentenza del 23 settembre 2021, declinava la giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo, come successivamente confermato con sentenza del 22 dicembre 2022 della Corte d’Appello di Milano, adita dalla parte attrice.

4. Prima della scadenza dei contratti la società Eco S.E.I.B. S.r.l., con nota del 10 settembre 2022, manifestava ai Comuni di Cunardo e Cugliate Fabiasco, ai sensi dell’art. 8 del Capitolato, la disponibilità alla ripetizione biennale del servizio ovvero ad una proroga tecnica semestrale, previo adeguamento dei costi di smaltimento della frazione secca e dei rifiuti solidi urbani ingombranti medio tempore cresciuti rispetto a quelli indicati nell’Allegato H al Capitolato Speciale con riferimento ai tariffari 2016, in modo tale che, già dal 2018, stando a quanto sostenuto dalla Eco S.E.I.B. S.r.l., si erano negativizzati i margini di utilità conseguibili dall’appalto.

I due Comuni, con missiva del 22 settembre 2022, precisavano: «di non avere optato per la ripetizione biennale del servizio» ma che intendevano «viceversa, disporre una proroga “tecnica”, per un periodo di mesi 12 (dodici), tesa a consentire la prosecuzione del servizio, a condizioni economico-prestazionali invariate, nelle more della strutturazione del procedimento di gara preordinato alla nuova aggiudicazione del servizio. Ciò nel rispetto delle indicazioni recentemente impartite da ANAC».

5. Con il ricorso di primo grado, la società Eco S.E.I.B. S.r.l. impugnava la suddetta comunicazione chiedendone l’annullamento, previa concessione della tutela cautelare, per i seguenti motivi:

I) «Violazione art. 8 del CSA e dell’art. 5 del disciplinare di gara – Violazione art. 23, comma 1 l. 62/2005 - Violazione ed errata applicazione artt. 32, comma 2, 63, comma 5 e 106, comma 11, del d.lgs. 50/2016 – Difetto di motivazione: violazione art. 3 l. 241/1990 - Eccesso di potere per sviamento della causa tipica e carenza dei presupposti necessari a disporre la proroga tecnica», con cui affermava che la proroga tecnica, sia in virtù dell’art. 8 del capitolato speciale, sia ai sensi dell’art. 23 comma 1, della L. 62/2005 - recante “Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee” – non avrebbe potuto superare la durata di sei mesi. Nello stesso senso, sosteneva la società attrice, deporrebbe l’art. 106 comma 11 D. Lgs. 50/2016. Ne deriverebbe l’invalidità degli artt. 3 dei contratti stipulati con i due Comuni resistenti (sopra riportati) ove non interpretati nel senso di consentire la proroga tecnica per un massimo di sei mesi; la società attrice chiedeva altresì, per il periodo di proroga e indipendentemente dalla relativa durata, l’adeguamento del compenso spettante al soggetto appaltatore;

II) «Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del Disciplinare di gara; mancata revisione ed attualizzazione dei costi di conferimento; violazione dell’art. 97 cost.; artt. 1 ss. della L. n. 241/1990; art. 106, co. 1, lett. a) e c) del d.lgs. n. 50/2016; artt. 1339, 1467 e 1664c.c.; violazione dell’art. 8 del capitolato speciale di appalto e dell’art. 3 del contratto; eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà ed illogicità manifesta, difetto d’istruttoria e sviamento. Violazione del principio del full recovery cost e del principio di “chi inquina paga”», con cui si rilevava che il notevole aumento dei prezzi riscontrato a partire dal 2018, con riferimento alla raccolta dei rifiuti solidi urbani ingombranti e della frazione secca, aveva sostanzialmente annullato le utilità che la società avrebbe dovuto ottenere dall’esecuzione del contratto, con conseguente diritto dell’appaltatore all’adeguamento del corrispettivo contrattuale ai sensi dell’art. 106 comma 1 lettere ‘a’ o ‘c’, d. lgs. 50/2016, e comunque, in virtù del principio “chi inquina paga”, al rimborso integrale dei maggiori costi sostenuti dall’impresa.

6. In data 28 novembre 2022 i Comuni, con nota prodotta in giudizio e con conforme dichiarazione resa in udienza camerale del 29 novembre 2022, rideterminavano l’estensione della proroga, che veniva quantificata in un totale di 6 mesi, decorrenti dal 1° ottobre 2022 fino al 31 marzo 2023. Tale statuizione non veniva impugnata.

7. Con deposito del 19 gennaio 2023 il Comune di Cunardo produceva la sentenza della Corte d’Appello di Milano del 22 dicembre 2022, mediante la quale veniva rigettata l’impugnazione proposta da Eco S.E.I.B. avverso la sentenza del Tribunale di Varese (n. 882/2021 del 27 settembre 2021), che confermava quindi la giurisdizione del TAR sulla domanda proposta dalla società, qualificata come domanda di adeguamento prezzi ex art. 106 D. Lgs. 50/2016. La causa non risulta essere stata riassunta dinanzi al giudice amministrativo.

8. Con sentenza 20 marzo 2023, n. 694, il T.a.r Lombardia ha respinto il ricorso, dichiarandolo in parte improcedibile e in parte infondato.

9. La Eco.S.E.I.B. ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

10. Si sono costituiti nel giudizio di appello i Comuni di Cunardo e Cugliate Fabiasco, proponendo, in relazione al mancato accoglimento dell’eccezione con la quale in primo grado era stato sollevato il difetto di giurisdizione, appello incidentale condizionato all’eventuale accoglimento dell’appello principale, del quale, in via principale, chiedono il rigetto.

11. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 29 maggio 2025.

DIRITTO

1. Con il primo mezzo di gravame la OS lamenta l’erroneità della sentenza impugnata con riferimento ai punti 1.2. e 3 e all’omessa pronuncia in relazione alle spese di lite.

1.2. In particolare, ad avviso della parte appellante, la decisione impugnata sarebbe erronea nella parte in cui, con riferimento alla sollevata questione della legittimità della durata della proroga contrattuale, avrebbe dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse in luogo della cessazione della materia del contendere con conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti alla refusione delle spese processuali in virtù del principio della soccombenza ‘virtuale’.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, il Giudice ha ampi poteri discrezionali in ordine al riconoscimento, sul piano equitativo, dei giusti motivi per far luogo alla compensazione delle spese giudiziali, ovvero per escluderla (Cons. Stato, Ad. Plen. 24 maggio 2007, n. 8), con il solo limite, in pratica, di non poter condannare alle spese o al pagamento del contributo unificato la parte risultata vittoriosa in giudizio o disporre statuizioni abnormi (per tutte, Consiglio Stato, Sez. IV, 13 maggio 2019, n. 3092; Sez. IV, 22 marzo 2019, n. 1913; Sez. III, 9 novembre 2016, 4655; Sez. IV, 3 novembre 2015, n. 5012; Sez. VI, 9 febbraio 2011, n. 891; Sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4471; Sez. IV, 27 settembre 1993, n. 798).

Quanto alla deduzione secondo cui il T.a.r avrebbe dovuto valutare la ‘soccombenza virtuale’ del Comune resistente, ritiene il Collegio che il giudice amministrativo – pur potendo valutare se il ricorrente vada ristorato delle spese del giudizio, se sopraggiungano ragioni ostative all’accoglimento di un ricorso di per sé fondato – è titolare al riguardo di un insindacabile potere discrezionale, che può esercitare tenendo conto di tutte le circostanze (cfr. Cons. Stato 14 giugno 2019, n. 4005; Cons. Stato, 22 settembre 2006, n. 5583).

2.2. Più in radice, ad avviso del Collegio, non è corretta la premessa da cui muove la parte appellante, secondo cui, nel caso in esame, il giudice di primo grado avrebbe dovuto dichiarare, in relazione alla questione della legittimità della durata della proroga contrattuale, la cessazione della materia del contendere.

Nell’assetto normativo precedente all’entrata in vigore del codice del processo, l’art. 23 comma 7 l. Tar, stabiliva che la cessata materia del contendere era una conseguenza dell’annullamento d’ufficio, ovvero della riforma del provvedimento impugnato in modo conforme all’istanza del ricorrente.

Secondo l’art. 26, comma 6, l. Tar, si trattava tuttavia di una pronuncia di rito, disposta con decreto del giudice ed assimilata alle ipotesi di rinuncia, estinzione e perenzione.

L’attuale disciplina è contenuta nell’art. 34 del codice del processo, il quale ha eliminato ogni riferimento alla natura degli atti idonei a determinare una cessazione della materia del contendere, sul presupposto che essi non siano rappresentati solo da provvedimenti unilaterali di riesame, ma anche da accordi stragiudiziali tra le parti.

Al contempo si è distinta la cessazione della materia del contendere dalle altre ipotesi che giustificavano una pronuncia di rito ai sensi dell’art. 26 comma 6 l. Tar, ora disciplinate dall’art. 35 comma 2 c.p.a.

L’art. 34, la cui rubrica reca «sentenze di merito», dispone, infatti, che «qualora nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta, il giudice dichiara cessata la materia del contendere (comma 5).

L’art. 35, la cui rubrica reca «pronunce di rito», dispone che il ricorso è dichiarato «improcedibile quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti alla decisione» (comma 1, lett. c.).

Un consolidato indirizzo giurisprudenziale ha in più occasioni avuto modo di affermare che la differente natura tra le sentenze in esame discende dal diverso accertamento sotteso alla loro adozione, in quanto: i) «la cessazione della materia del contendere postula la realizzazione piena dell’interesse sostanziale sotteso alla proposizione dell’azione giudiziaria, permettendo al ricorrente in primo grado di ottenere il bene della vita agognato, sì da rendere inutile la prosecuzione del processo»; i) «l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse risulta, invece, riscontrabile qualora sopravvenga un assetto di interesse ostativo alla realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso al ricorso, anche in tale caso rendendo inutile la prosecuzione del giudizio - anziché per l’ottenimento - per l’impossibilità sopravvenuta del conseguimento del bene della vita ambito dal ricorrente» (Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2224).

Pertanto, la cessazione della materia del contendere presuppone il pieno soddisfacimento dell’interesse fatto valere in giudizio. La sopravvenuta carenza di interesse presuppone la mancanza di interesse alla decisione perché, tra l’altro: i) il ricorrente non ha impugnato un atto presupposto o collegato da cui derivano effetti sfavorevoli; ii) il provvedimento impugnato si basa su più ragioni indipendenti e sono state censurate soltanto alcune di esse; iii) sopravviene un atto che rende sostanzialmente inutile l’eventuale annullamento dell’atto impugnato.

La diversità tra le due tipologie di sentenze rileva anche ai fini della definizione del perimetro del giudicato. La sentenza che dichiara la cessata materia del contendere, in quanto pronuncia di merito, è «idonea al giudicato sostanziale, accertando in maniera incontrovertibile l’attuazione di un assetto sostanziale di interessi favorevole al ricorrente, sopravvenuto in pendenza del giudizio, interamente satisfattivo della pretesa azionata in sede giurisdizionale, come tale non più revocabile in dubbio» (Cons. Stato, sez. VI, n. 2224 del 2021, cit.).

2.3. Alla luce di tali consolidate coordinate giurisprudenziali, reputa il Collegio che il giudice di primo grado abbia fatto un buon governo degli evidenziati principi, dichiarando, in relazione alla questione della legittimità della originaria durata di 1 anno della proroga contrattuale disposta con la nota prot. 6819, del 22 settembre 2022, la sopravvenuta carenza di interesse, in virtù della sopravvenienza costituita dalla successiva nota prot. 8727, del 28 ottobre 2022, con cui, come riportato nella parte in fatto, è stata rideterminata in 6 mesi la durata della proroga, posto che, contrariamente a quanto ritenuto nel primo motivo di appello, l’originaria proroga annuale disposta dai Comuni resistenti non era in sé illegittima, bensì conforme all’art. 3 (art. 3) di entrambi i contratti regolanti il servizio in esame il quale consente alle parti contrattuali pubbliche di disporre una proroga tecnica “per il tempo necessario al fine di assicurare i servizi in discorso, nella more della procedura di scelta del nuovo affidatario degli stessi”.

3. Con un secondo mezzo di gravame la OS lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha negato l’adeguamento del corrispettivo per il periodo di proroga contrattuale.

3.1. Ad avviso della parte appellante, l’aumento straordinario dei costi di smaltimento che la ECO. S.E.I.B. ha dovuto affrontare avrebbe dovuto implicare la illegittimità della la prosecuzione del servizio “a condizioni invariate”.

Ciò in quanto l’espletamento dei servizi in esame avrebbe manifestato già dal 2018 uno straordinario ed imprevedibile aumento dei costi di smaltimento della “frazione secca - R.S.U.” e dei “rifiuti ingombranti – RSUI”, erodendo i margini di utilità ritraibili dall’appalto e caricando significativamente i costi di smaltimento sulla società appellante.

Tale costo di “smaltimento”, nella prospettiva in esame, sarebbe stato sostenuto, in luogo dei Comuni, dalla società appellante, in violazione del principio europeo del Full recovery cost , volto a garantire la copertura integrale dei costi di smaltimento ( rectius il rimborso, in base al principio di “chi inquina paga”) per il trasporto e conferimento presso le piattaforme di filiera stante la delega comunale ricevuta.

4. Il motivo è infondato.

4.1. La prospettazione della parte appellante urta contro il chiaro tenore letterale del disposto di cui all’art. 106, c. 11, d.lgs. n. 50/2016, applicabile ratione temporis , che si oppone alla possibilità di apportare modifiche alle condizioni economiche del rapporto contrattuale nella misura in cui stabilisce che, in caso di proroga tecnica, “il contraente è tenuto all'esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante”.

4.2. La conclusione in esame è, del resto, coerente con la ratio che informa l’istituto della proroga tecnica di cui all’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50 del 2016, comunemente ravvisata nell’esigenza di assicurare la continuità delle forniture pubbliche nelle more dell’espletamento della nuova gara, in considerazione della necessità (che trova fondamento nell’art. 97 della Costituzione) di evitare un blocco dell’azione amministrativa.

Come infatti, chiarito da un costante orientamento giurisprudenziale: “ La cd. "proroga tecnica" - istituto volto ad assicurare che, nelle more dello svolgimento di una gara per il nuovo affidamento di un servizio, l'erogazione dello stesso non subisca soluzioni di continuità - rappresenta un'ipotesi del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali ” ( ex multis , Cons. Stato V, 29 maggio 2019, n. 3588; III, 3 aprile 2017, n. 1521; sez. V, 17 gennaio 2018, n. 274).

Alla luce delle considerazioni che precedono, il motivo di appello in esame deve dunque essere rigettato.

5. Con il terzo mezzo di gravame la OS lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non avrebbe affermato che la parte appellante non ha fornito la prova dell’eccezionalità e della imprevedibilità dei fatti che hanno determinato l’aumento dei costi.

5.1. Ad avviso della parte appellante, nel giudizio di primo grado sarebbe stata prodotta idonea documentazione attestante lo straordinario rialzo dei costi unitari di conferimento della frazione secca e dei rifiuti ingombranti che hanno determinato un significativo incremento (nell’ordine del 222,89 % per i rifiuti ingombranti e del 50,6 % per la frazione secca) degli oneri di esecuzione del servizio tale da rendere non più congruo e remunerativo il prezzo a suo tempo aggiudicato.

6. Il motivo non è fondato.

6.1. In senso contrario occorre osservare che, ai sensi dell’art. 33 del capitolato speciale d’appalto, i costi di conferimento (smaltimento e recupero) presso gli impianti autorizzati della frazione umida, della frazione secca e degli ingombranti sono posti a carico dell’appaltatore. Ne discende che le fluttuazioni negative dei costi di smaltimento, rientrando nel concetto di alea economica, sono destinate a restare a carico dell’appaltatore, il quale di converso, beneficia specularmente delle eventuali condizioni più vantaggiose.

6.2. La menzionata previsione di cui all’art. 33 del capitolato speciale è, del resto, coerente, con l’art. 106, comma I, lett. c), del d.l.gs. 50/2016, applicabile ratione temporis , il quale prevede la possibilità di modifica del contratto e la revisione prezzi senza necessità di una rinnovata procedura concorsuale “ se la necessità di modifica è determinata da circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice e per l’ente aggiudicatore. In tali casi le modifiche all’oggetto del contratto assumono la denominazione di varianti in corso d’opera ”.

Nel concetto di circostanze impreviste e imprevedibili non può farsi rientrare la c.d. alea economica del contratto, vale a dire il rischio che il valore delle prestazioni contrattuali possa variare nel tempo, posto che tale rischio è governato dal principio caveat emptor .

6.3. Argomenti in tal senso si ricavano anche dall’esame della giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale, anche muovendo dal considerando n. 109 della direttiva 24/2014/UE, ha chiarito che per circostanze impreviste e imprevedibili devono ritenersi quelle che non si potevano prevedere nonostante una ragionevole e diligente preparazione dell’aggiudicazione inziale da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, tenendo conto dei mezzi a sua disposizione, della natura e delle caratteristiche del progetto specifico, delle buone prassi nel settore in questione e della necessità di garantire un rapporto adeguato tra le risorse investite nel preparare l’aggiudicazione e il suo valore prevedibile ( Corte di giustizia 7 dicembre 2023, n. 441).

6.4. Tanto premesso, nella fattispecie di che trattasi non si ravvisa il sopravvenire di circostanze impreviste e imprevedibili, né la sopravvenienza di un fattore esogeno rispetto al contratto: il costo dello smaltimento dei rifiuti e le correlative oscillazioni, in relazione a un appalto come quello in esame, sono fattori che tipicamente rientrano nella sfera di controllo e previsione dell’imprenditore del settore e le cui oscillazioni fanno quindi parte dell’alea di cui lo stesso deve farsi carico.

Alla luce di quanto osservato, il Collegio ritiene che il materiale probatorio prodotto dalla parte appellante sia inidoneo a sostenere la tesi che intenderebbe far valere, posto che la parte appellante si è limitata a produrre in giudizio unicamente documentazione attestante l’entità dei rincari, di per sé non utile a comprovare l’esistenza di un fattore esogeno imprevisto e imprevedibile, necessario, ai sensi dell’art. 106, c. 1, lett. c), n. 1, d.lgs. n. 50/2016, ai fini dell’ottenimento di un adeguamento economico del contratto.

7. Con il quarto mezzo di gravame la OS lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non avrebbe adeguatamente valutato i documenti di gara predisposti dai Comuni resistenti in vista della procedura di affidamento del nuovo contratto di igiene urbana.

7.1. In particolare, secondo l’appellante, le Amministrazioni, nell’ambito della nuova gara, avrebbero riconosciuto l’incremento dei costi di smaltimento e ciò proverebbe ex post la fondatezza della richiesta di modifica del corrispettivo oggetto del ricorso di primo grado.

8. Il motivo è inammissibile.

8.1. Il Collegio ricorda che, secondo un costante indirizzo interpretativo “ Nel processo amministrativo il perimetro del giudizio di appello è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, sicché non possono trovare ingresso le deduzioni e le prove documentali nuove proposte dell'appellante per la prima volta in questa sede in violazione del divieto dei nova sancito dall'art. 104 c.p. a.” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 07 novembre 2022, n. 9729; cfr. anche Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 agosto 2022, n. 6904; Sez. IV, 13 maggio 2022, n. 3769). Ciò in quanto “ Nell'ambito di un giudizio amministrativo d'appello la parte processuale non può introdurre nuove domande processuali, caratterizzate da un nuovo o mutato petitum oppure da una nuova o mutata causa petendi che determinino una nuova o mutata richiesta giudiziale ovvero nuovi o mutati fatti costitutivi della pretesa azionata .” (Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2020, n. 714).

In applicazione di tali principi occorre osservare che le argomentazioni che la parte appellante sviluppa in relazione al motivo in esame traggono alimento da fatti sopravvenuti, che il Giudice di primo grado non ha conosciuto e sulla base dei quali non ha dunque potuto fondare il proprio convincimento, ammesso e non concesso che tali fatti potessero avere un qualche rilievo.

8.2. Il motivo, in ogni caso è infondato.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla parte appellante, occorre osservare che le Amministrazioni resistenti non negano che un rialzo dei costi vi sia stato (tant’è che in vista dell’affidamento del nuovo appalto le stesse hanno indicato compensi superiori a quelli previsti in passato), bensì negano - legittimamente, per quanto osservato in occasione dell’esame del terzo motivo di appello - che ricorressero, nel caso in esame, i requisiti per un adeguamento in itinere dei compensi già pattuiti per l’appalto 2018 – 2022 e per il periodo di proroga tecnica.

9. Con il quinto mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha negato la violazione, dedotta nel ricorso di primo grado, del principio “chi inquina paga”.

10. Il motivo non è fondato.

Diversamente da quanto ritenuto dalla parte appellante, l’eventualità che si ingenerino costi non coperti dal prezzo fissato in contratto non si pone in contraddizione con il principio “chi inquina paga”, il quale, come correttamente osservato dal giudice di primo grado, in caso di organizzazione del servizio di igiene ambientale mediante appalto pubblico, opera ex ante e non può influire ex post sul compenso, se non nei casi ed entro i limiti indicati dall’art. 106, d.lgs. n. 50/2016.

11. Con il sesto mezzo di gravame OS S.r.l. lamenta la erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non ha riconosciuto la fondatezza della pretesa dedotta in giudizio ai sensi dell’art. 106, c. 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016.

12. Il motivo è infondato.

12.1. Secondo un costante indirizzo interpretativo, l'istituto della revisione prezzi ha un duplice scopo. Esso, per un verso, mira a tutelare l'esigenza dell'amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo e tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto; per altro verso, mira a tutelare l'interesse dell'impresa a non subire l'alterazione dell'equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi che ragionevolmente si verificano durante l'arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni.

La giurisprudenza ha avuto, in particolare, modo di chiarire che la revisione prezzi mira a garantire il riequilibrio del sinallagma contrattuale; in particolare “a fronte di una sua documentata alterazione la finalità dell’istituto della revisione periodica dei prezzi nei contratti ad esecuzione periodica o continuativa, come previsto dall’art. 115, d.lvo n. 163/2006, consiste nell’esigenza di assicurare un costante equilibrio tra le prestazioni dedotte in contratto, sì da mantenere inalterato il cd. sinallagma funzionale, quando si verificano circostanze sopravvenute incidenti sull'equilibrio tra le prestazioni” (Cons. Stato, sez. III, nn. 3317/2022 e 7288/2023).

12.2. Tale linea interpretativa è stata, di recente, condivisa anche dalla Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, nella decisione 6 agosto 2021, n. 14, secondo cui la ratio della revisione prezzi è quella di svolgere una funzione “integrativa” del prezzo contrattuale, rideterminando il prezzo dedotto nel contratto in retrospettiva, cioè con riferimento allo squilibrio che nel tempo si è venuto progressivamente a produrre rispetto alla prestazione oggetto del contratto.

In tale ordine di idee, si è chiarito che il meccanismo compensativo previsto dell’istituto in esame ha il solo scopo di prevedere un limitato adeguamento dei prezzi contrattuali, in rapporto all’eventuale verificarsi di eventi eccezionali determinanti un innalzamento dei prezzi (Cons. Stato n. 9426/2022).

12.3. Tanto premesso, nel caso in esame, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, l’unico incremento del corrispettivo astrattamente invocabile, sulla base dell’art. 106 comma 1 lettera ‘a’ prima parte, d.lgs. 50/2016 (modifiche previste nei documenti iniziali di gara) e dell’art. 11 del Capitolato Speciale d’Appalto, è quello commisurato all’indice ISTAT nazionale dei prezzi al consumo generale FOI.

La previsione del citato art. 11 non costituisce, tuttavia, oggetto della presente controversia, non essendo stata la disposizione neppure menzionata negli scritti della ricorrente in primo grado.

Né a ben vedere, il capo della sentenza impugnata in cui è stato argomentato quest’ultimo assunto è stato oggetto di specifica critica in sede di impugnazione, ragion per cui, sotto tale concorrente profilo, la censura genericamente riproposta in appello si rivela, prima ancora che infondata, inammissibile.

13. In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello principale deve essere respinto, mentre quello incidentale condizionato deve essere dichiarato improcedibile, con conseguente conferma della sentenza appellata.

14. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando,

- respinge l’appello principale;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale condizionato.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida complessivamente in euro 6000,00 (seimila/00), oltre accessori come per legge, pro quota , in favore dei Comuni di Cunardo e Comune di Cugliate Fabiasco.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Silvia Martino

IL SEGRETARIO