Pubblicato il 31/07/2025

N. 06770/2025REG.PROV.COLL.

N. 04868/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4868 del 2022, proposto da NT TO, rappresentato e difeso dagli avvocati Eduardo Romano e Alessandro Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Trentola Ducenta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Somma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 7392/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trentola Ducenta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Eduardo Romano e Giuseppe Somma;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- L’appellante, in data 19 gennaio 2012, ricevette in donazione dai genitori una porzione del fabbricato sito in Trentola Ducenta alla via Santa Monica, consistente di una unità abitativa al piano primo e di uno stenditoio coperto pertinenziale al piano secondo (distinti nel NCF di detto Comune al foglio n. 06, p.lla n. 1376, sub 5 e 7). A mezzo SCIA prot. n. 12816 del 27 ottobre 2014, l’interessato realizzò una tettoia in legno lungo l’intero perimetro del locale stenditoio già esistente al piano secondo del manufatto di via Santa Monica, anche in ragione delle continue infiltrazioni meteoriche in danno della unità abitativa posta al piano primo.

Il Comune di Trentola Ducenta, avendo riscontrato una situazione dei luoghi parzialmente difforme rispetto ai titoli edilizi precedenti che avevano interessato l’edificio in questione, con ordinanza n. 264 del 15 dicembre 2016, ha ingiunto al ricorrente di provvedere alla demolizione degli abusi riscontrati ed al ripristino del regolare stato dei luoghi.

Avverso siffatto provvedimento, il ricorrente ha proposto ricorso innanzi al TAR della Campania.

Nelle more del giudizio, l’Ente ha notificato all’interessato, altresì, ordinanza ingiunzione n. 03 del 05.04.2018, prot. n. 4584/2018 e verbale di accertamento di inottemperanza all’ingiunzione n. 264 del 15.12.2016, prot. n. 1631/17 ED. del 09.06.2017, che, unitamente al regolamento presupposto, sono stati anch’essi impugnati dinanzi al medesimo Tribunale con ricorso per motivi aggiunti del 07.06.2018.

2.- L’adito Tribunale ha rigettato il ricorso e ha condannato il ricorrente al pagamento, in favore del comune di Trentola Ducenta, delle spese del giudizio, liquidate in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

3.- Nel censurare la sentenza, l’appellante ha riproposto le originarie censure, così sostanzialmente devolvendo alla odierna cognizione l’intera materia del contendere.

4.- Ha resistito il Comune di Trentola Ducenta.

5.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

6.- Alla udienza straordinaria del 4 giugno 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

7.- L’appello è infondato.

8.- È in particolare infondato il primo motivo di appello con cui si sostiene che difetterebbero i presupposti per l’emanazione dell’ordinanza di rimessione in pristino e dei successivi provvedimenti dalla stessa scaturiti, fra cui il verbale di inottemperanza, l’ordinanza ingiunzione per il pagamento di euro 15.000,00, nonché del presupposto regolamento comunale che individua i criteri per l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie e delle somme da corrispondere a titolo di

oblazione in materia di abusi edilizi ai sensi del D.P.R. n. 380/2001.

Anzitutto, l’appellante si è genericamente limitato a contestare la consistenza del manufatto, senza tuttavia allegare e provare i fatti costitutivi della asserita lieve difformità rispetto ai titoli edilizi ottenuti.

Di contro, l’attività di vigilanza posta in essere dall’amministrazione comunale ha consentito di accertare che l’attività edilizia abusiva posta in essere dall’odierno appellante non è affatto riconducibile ad una mera difformità parziale rispetto agli interventi precedentemente assentiti, trattandosi invece di opere eseguite in totale difformità e in variazione essenziale rispetto alla concessione edilizia n. 183/2001 e alla s.c.i.a. prot. n. 12816 del 27.10.2014, rispetto alle quali trova applicazione la previsione contenuta all’art. 3, comma 1, lett. e.1), d.P.R. 380/2001.

Nello specifico, l’attività accertativa ha rivelato l’esistenza di un organismo edilizio totalmente differente per caratteristiche, dimensioni, volumetria e destinazione d’uso rispetto al manufatto originario: in luogo dello stenditoio coperto e della tettoia smontabile in legno, è stata accertata la presenza di una unità abitativa, completa in ogni sua parte è già utilizzata. Tale unità accertata in difformità presenta una superficie utile abitabile di mq. 100,00 circa, per un’altezza variabile, al centro di mt. 2,75 e, lungo il perimetro di mt. 2,50 e, pertanto, sviluppa un volume di mc. 260,00 circa. Inoltre, è stato accertato che il solaio di copertura è stato realizzato con struttura lignea, in parte a vista lungo il perimetro dell’abitazione e in parte coibentata con controsoffittatura.

Tale situazione di fatto è stata oggetto di accertamento nella sentenza impugnata, ma l’appellante non ha formulato specifica critica al riguardo.

Trattandosi, quindi, di opere eseguite in assenza di titolo abilitativo e di lavori realizzati in totale difformità rispetto ai titoli edilizi rilasciati, deve concludersi che l’amministrazione abbia legittimamente fatto applicazione della sanzione ripristinatoria di cui all’art. 31 del T.U.E.L dell’Edilizia e delle ulteriori sanzioni pecuniarie conseguenti alla constata inottemperanza.

9.- Neppure coglie nel segno il secondo motivo di appello, che torna ad appuntarsi sul contenuto della motivazione e sulla tutela dell’affidamento.

Anzitutto, l’ordinanza di demolizione e rimessione in pristino non necessita di una particolare motivazione, al contrario doverosa per il caso di esercizio del potere di autotutela, qui non ricorrente, essendo sufficiente che il provvedimento ingiuntivo si limiti a descrivere, come puntualmente ha fatto, le opere contestate e le norme violate, le quali quindi giustificano l’applicazione della sanzione prevista dalla legge per il tipo di intervento abusivo contestato.

Questo principio non soffre eccezioni nemmeno qualora il relativo potere sia stato esercitato dopo lungo tempo dalla commissione dell'illecito. L’abuso edilizio realizza, infatti, un illecito permanente che cessa solo con la rimozione delle opere realizzate in assenza di titolo o in sua difformità; pertanto, occorre concludere, il provvedimento sanzionatorio interviene sempre su una situazione antigiuridica attuale.

Né il tempo trascorso dall'epoca di realizzazione del manufatto può comportare deviazioni dalla doverosità dell'intervento repressivo o fondare alcun legittimo affidamento in capo ai proprietari (Consiglio di Stato, sez. II, 01/06/2023, n. 5416; Consiglio di Stato, sez. VI, 23/01/2024, n. 729; Consiglio di Stato, sez. II, 08/02/2024, n. 1297).

Inoltre, nel caso de quo, va ancor più escluso un legittimo affidamento del ricorrente, stante il brevissimo lasso di tempo intercorso tra il momento dell’accertamento da parte del Comune resistente delle opere abusive e l’esercizio del potere repressivo.

È chiara, comunque, la legittimità dei provvedimenti impugnati, anche alla luce del disposto dell’art. 21-octies della Legge n. 241/90, applicabile alla controversia de qua trattandosi di attività vincolata.

10.- Ancora infondato è il terzo motivo di appello con cui si sostiene che il Comune avrebbe erroneamente individuato la sanzione da applicare, omettendo di motivare in ordine alle ragioni che portavano ad escludere l’applicabilità di una sanzione meno afflittiva rispetto alla demolizione, come quella pecuniaria.

Sulla base delle difformità sopra descritte, che hanno la consistenza della difformità totale, il Comune ha fatto legittima applicazione degli artt. 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001, delle norme tecniche di attuazione e del regolamento edilizio comunale, al termine di un’istruttoria esaustiva e completa, posto che la sanzione della riduzione in pristino è espressamente prevista dal d.P.R. n. 380/2001 quale atto vincolato per l’Amministrazione, essendo la valutazione circa la gravità effettuata a monte dal legislatore.

In ogni caso, va rimarcato che, alla luce della normativa vigente, la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione può prospettarsi nella fase esecutiva e previa istanza proveniente dal destinatario dell’ingiunzione di demolizione motivata dalla specifica circostanza, documentata, dell'impossibilità del ripristino dello stato dei luoghi.

Nel caso in esame, non solo non si verte nella fase esecutiva, ma manca qualsiasi elemento probatorio a sostegno del lamentato pregiudizio a danno dell’intero immobile derivante dalla demolizione delle opere edilizie abusive.

11.- Pure infondato è il motivo che ripropone la censura della incompetenza della Commissione Straordinaria del Comune di Trentola Ducenta in relazione alla adozione della Deliberazione n. 27 dell’8 febbraio 2018.

In particolare, secondo l’appellante, “ Il Tribunale non ha adeguatamente approfondito e valorizzato, sul punto, che il Decreto Legislativo n. 267/2000 (T.U.E.L.) all’art. 42 rubricato “Attribuzioni del Consiglio”, comma 2 lett. a), prevede specificamente che la competenza ad adottare un regolamento, spetta al Consiglio Comunale e non invece alla Giunta, cui la C.S. ha inteso sostituirsi nella fattispecie concreta, con la conseguenza che il Collegio avrebbe dovuto necessariamente constatare la palese illegittimità del Regolamento medesimo, disciplinante specifici criteri per la determinazione ed irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie agli autori di abusi edilizi, che costituiva, come è ben evidente, il prius logico-giuridico della Ordinanza Ingiunzione n. 14/2018 di pagamento delle somme, determinate proprio in applicazione (dichiarata) del Regolamento medesimo ”.

La censura non può essere condivisa in quanto con d.P.R. 11 maggio 2016 alla Commissione Straordinaria sono state conferite “ fino all’insediamento degli organi ordinari a norma di legge, le attribuzioni spettanti al consiglio comunale, alla giunta ed al sindaco nonché ogni potere ed incarico connesso alle medesime cariche ” (cfr. art. 2 del citato D.P.R.), in applicazione degli artt. 143 e 144 del T.U.E.L.. In particolare, il comma 1 del prefato art. 144 ha previsto che “Con il decreto di scioglimento di cui all'articolo 143 è nominata una commissione straordinaria per la gestione dell'ente, la quale esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto stesso. La commissione è composta di tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile”.

Va poi aggiunto che il Decreto Ministeriale 28 luglio 1995, all’art. 1, ha previsto che “1. Le sedute della commissione straordinaria incaricata della gestione dell'ente a norma dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164, convertito nella legge 22 luglio 1991, n. 221, sono convocate e presiedute dal componente più anziano per età. 2. Le delibere aventi ad oggetto gli statuti delle aziende speciali, i regolamenti, l'ordinamento degli uffici e dei servizi, nonché le delibere previste dall'art. 32, lettere b), c), d), e), f), g), h), i), l), m), n), e successive modificazioni, e dalle corrispondenti norme sull'ordinamento degli enti locali delle regioni a statuto speciale, sono adottate dall'intero collegio a maggioranza. 3. Per le altre deliberazioni è sufficiente la presenza di due componenti, sempre che vi sia il voto favorevole di entrambi”.

Alcun rilievo può avere il fatto che sul frontespizio di detta delibera sono richiamati i poteri della Giunta comunale, in quanto trattasi al più di un mero errore materiale che non inficia in nessun modo la legittimità di tale delibera e la competenza della Commissione Straordinaria ad adottare tale delibera, tanto più che nell’approvazione di detta delibera n. 27 hanno partecipato tutti e tre i componenti della Commissione Straordinaria ed è stata approvata da tutti e tre i componenti, quindi all’unanimità, come richiesto nell’esercizio dei poteri del Consiglio comunale.

Infine, il Consiglio di Stato ha enunciato il principio che “Ai sensi dell'art. 144 TUEL, la Commissione Straordinaria per la gestione dell'Ente esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto di scioglimento. L'art. 144 TUEL costituisce norma speciale regolante i poteri delle Commissioni straordinarie, con la conseguenza che le previsioni in esso contenute anche relativamente al contenuto e alla durata dei poteri delle Commissioni stesse prevalgono sulle previsioni delle norme che disciplinano sul piano generale il funzionamento degli organi degli Enti locali […] Inoltre, le previsioni di cui all'art. 144 comma 1 del T.U.E.L., in quanto regolanti i poteri e la durata in carica delle Commissioni Straordinarie rivestono natura speciale rispetto a quanto stabilito in via generale al capo I del titolo III del T.U.E.L. per gli organi cd. ordinari dell'Ente locale, con conseguente inapplicabilità al caso di specie della disposizione di cui all'art. 38 comma 5 del D.Lgs. n. 267 del 2000, regolante per l'appunto i poteri del Consiglio Comunale in composizione ordinaria” (Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 24/09/2024, n. 7756).

12.- Infine infondata è la censura che torna ad insistere sulla applicazione retroattiva della sanzione ex art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001 e sulla sua ingiusta e sproporzionata quantificazione.

Con riguardo al primo profilo, va anzitutto rimarcato che la fonte dell’ordinanza ingiuntiva è da rinvenirsi nell’art. 31, comma 4 bis del D.P.R. n. 380/2001: il suddetto comma è stato introdotto dall’art. 17, comma 1, lett. qbis, del D.L. 133/2014, in sede di conversione nella L. n. 164/2014. La modifica legislativa è intervenuta dunque l’11 novembre 2014, in fase di conversione del decreto legge 133/2014 nella Legge n. 164/2014; l’ordinanza di demolizione n. 264 è datata 15 dicembre 2016 e il presupposto verbale di accertamento dell’inottemperanza risale al 9 giugno 2017. Inoltre, nel caso in esame, il termine di novanta giorni assegnato per ottemperare all’ingiunzione a demolire è spirato oltre due anni dopo l’introduzione della sanzione pecuniaria di cui alla menzionata Legge n. 164 dell’11 novembre 2014.

Tale essendo la base normativa applicabile, non è quindi decisivo il richiamo dell’appellante al regolamento comunale approvato con deliberazione n. 27 dell’8 febbraio 2018, con il quale sono stati forniti solo gli indirizzi di massima e adottati i criteri operativi ai quali gli uffici competenti debbono attenersi, in conseguenza di abusi edilizi, per irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie, determinare le somme da corrispondere a titolo di oblazione, per l’accertata inottemperanza all’ordine di demolizione.

Con riferimento invece alla misura della sanzione, va rilevato che l’ordinanza impugnata è stata emessa con adeguata ed esaustiva motivazione, all’esito di un’attività istruttoria con determinazione dell’importo, avuto riguardo alla tipologia, alle dimensioni ed alle caratteristiche delle opere edilizie abusive e degli indirizzi operativi forniti agli Uffici comunali con la nota delibera n. 27 dell’8 febbraio 2018 della Commissione Straordinaria, tenuto conto della sua specifica funzione ripristinatoria.

13.- In definitiva, per le suesposte considerazioni, l’appello va respinto.

14.- Le spese del giudizio sono liquidate secondo la soccombenza nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna l’appellante a rifondere in favore del Comune appellato le spese del giudizio, che si liquidano in complessivi euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO