Pubblicato il 04/08/2025

N. 06876/2025REG.PROV.COLL.

N. 03568/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3568 del 2022, proposto da
RC RCncini, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Riccardo Ruffo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;

contro

Comune di Verona, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon e Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Michelon in Verona, piazza Bra n. 1;
Altichiero Palace s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Coronin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IA RT e LU Folpini, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1239/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Verona e della Altichiero Palace s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Riccardo Ruffo in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ".

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. per il Veneto, integrato da motivi aggiunti, RC RCncini, in qualità di proprietario di una villetta sita nel Comune di Verona (classificata dal P.I. nella categoria A.4 – Edifici di valore tipologico/documentario, paesaggistico e ambientale), impugnava il permesso di costruire rilasciato in data 2 febbraio 2018 alla società Altichiero Palace s.r.l., con il quale era stata autorizzata a eseguire, sul lotto confinante con la sua proprietà, un intervento di demolizione e ricostruzione con ampliamento di un preesistente edificio (intervento autorizzato ai sensi dell’art. 3 comma 2 L.R. Veneto n. 14/2009), lamentando violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

2. Con sentenza n. 1239 del 18 ottobre 2021, il Tribunale amministrativo adito accoglieva la domanda proposta da RC RCncini, ritenendo fondati il primo motivo del ricorso originario e i motivi primo e secondo del ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annullava il provvedimento impugnato, compensando le spese di lite. Nel corso del giudizio di primo grado, il Collegio di prima istanza aveva disposto una verificazione, le cui spese, all’esito del giudizio, erano state poste a carico delle parti in pari misura.

3. RC RCncini ha proposto appello in parte qua avverso la suddetta pronuncia, sostenendo l’erroneità della decisione per i seguenti motivi: “ 1. Motivo: Errata motivazione della sentenza per violazione dell’art. 3, L.R. 14/09 per mancanza del requisito del possesso del titolo abilitativo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Violazione del divieto di integrazione della motivazione in corso di giudizio in relazione al primo motivo del ricorso introduttivo; 2. Motivo d’appello: Errata motivazione per violazione art. 7 D.M. 1444/1968 per superamento dell’indice massimo di densità fondiaria – Eccesso di potere per difetto di istruttoria in relazione al secondo motivo del ricorso introduttivo; 3. Motivo di appello: errata ed illogica motivazione della sentenza per violazione dell’art. 8 D.M. 2 aprile 1968 n. 1444 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Incostituzionalità dell’art. 9 co. 8 bis L.R. 14/2009 per contrasto con l’art. 117, comma 2, lettera I) e comma 3, della Costituzione, in relazione al terzo motivo del ricorso introduttivo; 4. Motivo di appello: Errata motivazione della sentenza per violazione art. 9, D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 per mancato rispetto delle distanze di 10 metri in relazione al quinto motivo del ricorso introduttivo; 5. Motivo di appello: Errata motivazione della sentenza per violazione art. 102 NTO del P.I. del Comune di Verona – Allineamenti urbani: Distanze tra fabbricati con interposte strade, piazze, parcheggi pubblici e di uso pubblico in relazione alla violazione delle distanze dalle strade di cui all’art. 28 d.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495 e al capitolo 7 D.M. 10 gennaio 2008 in materia di costruzioni in zona sismica – Eccesso di potere per difetto di istruttoria con riguardo al sesto motivo del ricorso introduttivo; 6. Motivo di appello: Errata e apparente motivazione della sentenza per violazione dell’indice di permeabilità del lotto dettato per le zone TCc2 e violazione art. 105 co. 6 NTO del P.I. di Verona – Violazione art. 8 co.1 p.04 delle NTO del P.I. di Verona in relazione al settimo motivo del ricorso introduttivo; 7. Motivo di appello: erronea motivazione per violazione art. 3 legge regionale 14/09 e violazione del combinato disposto degli art. 8 e 184 delle NTO del Piano degli Interventi del Comune di Verona in relazione all’ottavo motivo del ricorso introduttivo; 8. Motivo di appello: errata motivazione della sentenza in ordine all’eccesso di potere per difetto di istruttoria – Violazione art. 889 c.c. in relazione al nono motivo del ricorso introduttivo; 9. Motivo di appello: errata – falsa motivazione della sentenza per violazione del combinato disposto dell’art. 15 NTA del PAT del Comune di Verona con l’art. – Violazione della legge 6 aprile 1977, n. 184 – Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale, firmata a Parigi il 23 novembre 1972 – Errata motivazione della sentenza per vietata disapplicazione di atti amministrativi in relazione al decimo motivo del ricorso introduttivo; 10. Motivo: Errata motivazione per violazione art. 3, comma 3, L.R. 14/09 e Circolare n. 1 del 13/11/2014 approvato con DGRV n. 1925 del 28/10/2014. Errata applicazione dell’art. 24, co.6 delle NTO del P.I. in relazione all’undicesimo motivo del ricorso introduttivo e al terzo motivo aggiunto; 11. Motivo: Errata motivazione della sentenza in ordine al primo e secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti per violazione dell’art. 9, L.R. 14/09 e con riguardo all’eccesso di potere per difetto d’istruttoria, illogicità manifesta e contraddittorietà tra atti; 12. Motivo d’appello: Violazione art. 88 CPA per omessa pronuncia sul 5° motivo del ricorso per motivi aggiunti; 13. Motivo d’appello: Violazione dell’art. 26 CPA sotto il profilo dell’errata compensazione delle spese legali e della ripartizione in parti uguali dei compensi del verificatore”.

4. Il Comune di Verona si è costituito in resistenza, eccependo, preliminarmente, in rito, l’inammissibilità del gravame per carenza di interesse sulla base del rilievo che la parte vittoriosa non può impugnare la sentenza a sé favorevole.

Nel merito, l’Ente municipale ha rilevato che: a) la necessità di un “ adeguamento agli standard qualitativi, architettonici, energetici, tecnologici e di sicurezza ” fosse implicita “ nella datazione dell’edificio stesso ”; b) è stata rispettata tutta la normativa di settore, con particolare riferimento all’altezza massima dell’edificio, alle distanze legali, all’indice fondiario e di permeabilità; c) che l’intervento è risultato coerente con le finalità previste dalla normativa a tutela del patrimonio UNESCO; d) non vi sono state irregolarità nella gestione della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria; e) vi è perfetta coincidenza delle misure tra pianta e prospetto, prodotta il 21.12.2017 ed allegata al permesso di costruire; f) la normativa ( L.R. Veneto n. 21/96) consente di non considerare ai fini del computo volumetrico l'eccedenza dei maggiori spessori degli elementi strutturali e sovrastrutturali.

5. La società Altichiero Palace s.r.l. si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

6. Con memoria del 5 aprile 2025, l’appellante ha replicato all’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, evidenziando come egli stesso sia risultando parzialmente soccombente, avendo il T.A.R. respinto diversi motivi del ricorso introduttivo. La soccombenza parziale legittimerebbe la proposizione dell’appello, il cui accoglimento si tradurrebbe in un’utilità pratica per l’appellante (in termini di distanze dal proprio edificio, di sicurezza sismica, di stabilità del proprio edificio, di presenza di parcheggi ulteriori, di maggiore terreno permeabile e in termini di spese processuali).

7. All’ udienza straordinaria del 7 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo mezzo, l’appellante denuncia l’errata motivazione della sentenza impugnata in relazione al primo motivo del ricorso introduttivo. In particolare, lamenta che, contrariamente a quanto ritenuto dal Collegio di prima istanza, la società controinteressata non avrebbe dimostrato di avere i presupposti richiesti dall’art. 3 della L.R. Veneto n. 14 del 2009 per usufruire dei benefici ivi previsti, ovvero il possesso di un titolo abilitativo e la specifica necessità di un adeguamento degli edifici esistenti.

9. Con il secondo motivo, la sentenza viene censurata nella parte in cui è stato escluso il contrasto con il D.M. 02/04/1968, n. 1444, (emanato ai sensi dell’art. 17, L. 06/08/1967, n. 765), il cui art. 7 prevede che in caso di “ trasformazioni per singoli edifici mediante demolizione e ricostruzione, non sono ammesse densità fondiarie superiori ai seguenti limiti: 7 mc/mq per comuni superiori ai 200 mila abitanti; … Sono ammesse densità superiori ai predetti limiti quando esse non eccedano il 70% delle densità preesistenti ”. Secondo l’esponente, il T.A.R. avrebbe ritenuto il volume del fabbricato “ nei limiti di densità di zona (B) previsti dal D.M.1444/68 ”, recependo acriticamente le conclusioni del verificatore, le quali sarebbero, tuttavia, errate perché nel calcolo del volume non vengono considerate le murature, vengono utilizzate le misure asseverate dal progettista senza provvedere ad un conteggio autonomo e sono ignorati i due piani interrati.

10. Con la terza censura, il ricorrente denuncia l’erroneità della pronuncia impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto che “ la maggiore altezza dell’edificio [fosse] contenuta entro i limiti previsti dall’art. 9, comma 8-bis, L.R. 14/2009”, escludendo, pertanto, il contrasto con l’art. 8 del D.M. 2/04/1968, n. 1444, ai sensi del quale l’altezza massima degli edifici per le diverse zone territoriali omogenee “ non può superare l'altezza degli edifici preesistenti e circostanti ”.

L’appellante ripropone, quindi, la questione di incostituzionalità dell’art. 9, comma 8 bis, L.R. 14/09, laddove deroga alle altezze massime fissate dall’art. 8, D.M. cit., per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l) e comma 3, della Costituzione.

11. Con il quarto motivo di appello, RC RCncini contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto che, trattandosi di demolizione con ricostruzione di un precedente edificio, “ la parte ricostruita [fosse] avvenuta nel rispetto dei preesistenti distacchi … e l’ampliamento realizzato nel rispetto delle distanze previste per le nuove costruzioni ”, laddove, invece, il Collegio di prima istanza avrebbe dovuto valutare l’intervento nel suo complesso, inquadrandolo quale “nuova costruzione”, e, pertanto, avrebbe dovuto annullare il permesso di costruire impugnato perché non rispettoso dell’art. 9 DM 1444/68.

12. Con la quinta doglianza, il ricorrente lamenta l’erroneità della decisione del T.A.R. nella parte in cui è stato escluso che il progetto assentito - con corpo di fabbrica a soli 50 cm dalla strada e due piani in sopraelevazione (da 13,10 m a 17,87 m) – violasse l’art. 102 delle NTO del P.I. del Comune di Verona, ai sensi del quale “ la distanza degli edifici dal confine dalle strade, piazze, parcheggi pubblici e di uso pubblico non può essere inferiore ad ½ dell’altezza dell’edificio, con un minimo di m. 5 (cinque)”.

13. Con la sesta censura si contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il terzo mezzo del ricorso per motivi aggiunti, con il quale si era censurata la violazione dell’indice di permeabilità del lotto previsto dal PI, stante l’assenza dei presupposti per la sua deroga ( i.e. l’impedimento tecnico o fisico asseverato da un professionista abilitato).

14. Con il settimo mezzo, l’appellante censura l’errore nel calcolo della SUL, atteso che nei casi di “destinazione mista con prevalenza residenziale”, la SUL si calcolerebbe dividendo il volume per il coefficiente 3, mentre, nel caso di specie, il progettista avrebbe adottato il coefficiente 3.5 e, pertanto, avrebbe calcolato una SUL (errata) pari 743,33 mc. Ad avviso dell’esponente, se la SUL fosse stata calcolata correttamente, non si sarebbe potuto applicare il bonus del 70% previsto dalla legge sul piano casa.

15. Con l’ottavo motivo di appello, si denuncia difetto di istruttoria, e violazione dell’art. 889 c.c. in relazione al nono motivo del ricorso introduttivo, atteso che il Giudice di prima istanza avrebbe erroneamente ritenuto il mezzo: “ generico, poiché del tutto ipotetica è la lamentata interferenza [ndr. dei piani interrati] con le fondazioni dell’edificio di proprietà ”.

16. Con la nona censura, il ricorrente denuncia che il T.A.R. avrebbe dovuto considerare che il lotto della controinteressata ricadeva in zona protetta UNESCO (la cd. zona cuscinetto) e, pertanto, sottoposta ai relativi vincoli, tra cui l’altezza massima di 4 piani.

17. Con il decimo mezzo, RC RCncini censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto, senza che ve ne fossero i presupposti di legge, che il permesso di costruire fosse stato legittimamente rilasciato anche sulla scorta dell’impegno ad eseguire le opere di urbanizzazione “contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del permesso”, e che “ gli standard per i parcheggi ed il verde pubblico [fossero stati], invece, oggetto di monetizzazione ai sensi di quanto previsto dall'art. 24 comma 6 delle NTO del PI”.

18. Con l’undicesimo motivo di appello, si lamenta che, considerata la difformità tra quanto autorizzato con licenza edilizia n. 5874 del 1957 e lo stato pre-esistente rappresentato nei progetti impugnati, non si sarebbe potuta applicare, al caso di specie, la legge sul piano casa (Legge regionale n. 14 del 2009), il cui art. 9 ne esclude espressamente l’applicazione agli edifici anche solo parzialmente abusivi. La sentenza impugnata sarebbe, pertanto, errata nella parte in cui il Collegio di prima istanza ha ritenuto che “ gli elaborati progettuali allegati alla licenza edilizia n. 5874 del 1957 non [fossero] idonei a rappresentare in modo preciso la consistenza dell’edificio autorizzato [… in quanto] lacunosi, imprecisi ed incoerenti tra loro ”.

19. Con il dodicesimo motivo di appello, l’appellante contesta omessa pronuncia con riferimento al quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti e, pertanto, lo ripropone in questa sede: “ Violazione art. 3, L.R. 14/09 – Errata applicazione L.R.V. 21/96. Violazione del divieto del cumulo di deroghe ”.

Il progettista avrebbe dovuto scegliere se costruire avvantaggiandosi del bonus geometrico per gli edifici che venivano costruiti con un maggiore isolamento termico ( cfr . L. Reg. 21/96) o dell’incentivo previsto dalla L. Reg. n. 14/09, non potendo, in nessun caso, avvalersi di entrambi i benefici.

20. Con tredicesimo motivo d’appello, l’appellante lamenta la violazione dell’art. 26 c.p.a. sotto il profilo dell’errata compensazione delle spese legali e della ripartizione in parti uguali dei compensi del verificatore, dovendosi dare rilievo al principio della soccombenza sostanziale.

21. Il Collegio rileva che tutte le censure, come sopra sintetizzate, dalla numero 1 alla numero 12 sono inammissibili per difetto di interesse, ad eccezione del tredicesimo motivo di appello, che va invece accolto per i principi di seguito enunciati.

21.1. Secondo la dottrina processualistica, condivisa dalla giurisprudenza di legittimità (Corte di Cassazione n. 29578 del 2017), ai fini della sussistenza dell’interesse ad impugnare una sentenza, rileva una nozione sostanziale e materiale di soccombenza, che faccia riferimento non già alla divergenza tra le conclusioni rassegnate dalla parte e la pronuncia, ma agli effetti pregiudizievoli che dalla medesima derivino nei confronti della parte.

L’interesse a impugnare va coniugato con la nozione di soccombenza sostanziale del ricorrente, che va intesa quale pregiudizio scaturente dalla decisione nei confronti della parte, e comporta quindi il riconoscimento del relativo interesse ad impugnare quale speculare vantaggio conseguibile con la riforma della decisione (Cass. n. 8934 del 2013; id. n. 6770 del 2012; id. n. 10486 del 2009).

In sostanza, l’interesse a impugnare va apprezzato in relazione all’utilità concreta che deriva alla parte dall’eventuale accoglimento dell’impugnazione stessa, non potendo esaurirsi in un mero interesse astratto ad una più corretta soluzione di una questione giuridica, priva di riflessi pratici sulla decisione adottata (Cass. n. 20851 del 2019).

La parte vittoriosa, sostanzialmente vittoriosa, non ha interesse ad impugnare la decisione, avendo ottenuto il bene della vita dalla pronuncia giudiziale che ha sostanzialmente accolto la domanda introdotta con il giudizio.

Ragioni di economia processuale e di ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.) inducono a ritenere insussistente l’interesse ad impugnare che possa esaurirsi nell’astratto interesse ad una più corretta soluzione della controversia, priva di risvolti concreti sulla decisione impugnata (Cass. n. 15353 del 2010), oltre al fatto che si deve ritenere inammissibile l’impugnazione volta in via esclusiva alla modifica della motivazione e, quindi, a soddisfare esigenze di correttezza teorico – formale (Cass. n. 12952 del 2007).

Ciò in quanto la nozione di soccombenza ha carattere descrittivo poiché allude, in linea generale, alla coincidenza tra le richieste delle parti stesse e la decisione del giudice.

Nel caso di specie difetta l’interesse ad impugnare la sentenza del Tribunale adito, perché non è configurabile alcuna soccombenza di RC RCncini, il quale è risultato vittorioso nel giudizio di primo grado, avendo ottenuto l’annullamento dell’atto impugnato, né lo stesso ha allegato in maniera convincente sotto quale profilo potrebbe avere interesse a coltivare il ricorso in appello, tenuto conto che il nuovo permesso di costruire, laddove dovesse essere rilasciato dall’Amministrazione a favore della società controinteressata, non avrebbe lo stesso contenuto di quello oggetto di impugnazione nel presente giudizio.

Ne consegue che tutti i denunciati vizi di un atto ormai annullato dalla pronuncia giudiziale, impugnata con il gravame di RC RCncini, sono inammissibili per difetto di interesse, posto che l’Amministrazione si potrà determinare, in sede di eventuale riedizione del potere, nell’ambito dell’esercizio della propria attività discrezionale, nella emanazione di un nuovo provvedimento amministrativo dal contenuto certamente diverso da quello oggi censurato.

22. Va, invece, accolto il tredicesimo mezzo, con il quale si denuncia l’erroneità della statuizione impugnata, laddove il Giudice di prima istanza ha disposto la compensazione delle spese di lite e la ripartizione in parti uguali delle spese della verificazione, tenuto conto che l’appellante è risultato sostanzialmente vittorioso in primo grado.

Come noto, in tema di spese di lite, la regola generale è rappresentata dal principio del victus victori, ossia al vincitore spetta la refusione delle spese di lite (art. 91 c.p.c.), pertanto l’appellante, il quale ha ottenuto, con la pronuncia giudiziale, sostanzialmente l’accoglimento del ricorso, non può essere condannato al pagamento parziale delle spese del giudizio e delle spese di verificazione.

La Suprema Corte di Cassazione, con sentenza SS.UU. n. 32061 del 31 ottobre 2022, ha statuito che la parte attrice/ricorrente non può essere condannata al pagamento delle spese di lite, anche se ha vinto parzialmente o per un valore residuo rispetto all’oggetto della domanda.

23. In definitiva, il ricorso in appello va accolto limitatamente al tredicesimo mezzo e lo dichiara inammissibile per il resto, e, in riforma della sentenza impugnata, le spese di lite del primo grado di giudizio vanno interamente poste a carico delle parti sostanzialmente soccombenti, come anche quelle del presente giudizio di appello, e vanno determinate in dispositivo, oltre alle spese della verificazione disposta dal Tribunale adito nel corso del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie limitatamente al tredicesimo motivo e lo dichiara inammissibile per il resto, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, condanna i convenuti del giudizio di primo grado al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge, se dovuti, e al pagamento delle spese della verificazione disposta nel corso del primo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021 n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO