Pubblicato il 07/10/2025

N. 07834/2025REG.PROV.COLL.

N. 02083/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2083 del 2025, proposto da IR Ambiente s.p.a. in proprio e quale mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo con i mandanti Tm.E. s.p.a. Termomeccanica Ecologia, Ecologia Oggi s.p.a., Ecosistem s.r.l., Vittadello s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Alfredo Morrone, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

la Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angela Marafioti e Giuseppe Naimo, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

nei confronti

della società A2A Ambiente s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Barone e Guglielmo Aldo Giuffré Sandulli, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione prima, n. 311 del 10 febbraio 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di A2A Ambiente s.p.a. e di Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determina dirigenziale n. 15765 del 2 dicembre 2022 la Regione Calabria ha approvato l’avviso pubblico per la ricerca di operatori economici interessati alla presentazione di proposte di project financing per la individuazione del promotore ai sensi dell’art. 183 d.lgs. n. 50 del 2016 per l’indizione di una gara di concessione per la “progettazione, costruzione e gestione dell’adeguamento e completamento del termovalorizzatore di Gioia Tauro” .

1.1. Con nota prot. n. 336837 del 24 luglio 2023 la Regione Calabria ha comunicato alla parte appellante che il “Collegio di esperti, nominato con decreto dirigenziale n. 5652 del 21 aprile 2023 e successivo decreto n. 6496 del 21 maggio 2023 ha completato le attività di valutazione individuando la proposta presentata da DE spettabile RTI quale quella maggiormente aderente all’interesse pubblico. Al fine della definitiva dichiarazione di fattibilità e di pubblico interesse da parte della scrivente amministrazione regionale, la proposta necessita degli aggiustamenti e integrazioni riportati negli allegati alla presente comunicazione, fatta eccezione per le osservazioni di cui all’art. 17 co. 3 e art. 21 co. 1. Quanto richiesto dovrà essere trasmesso entro il 28 agosto c.c.”.

1.2. In data 11 agosto 2023 il proponente ha trasmesso al responsabile del procedimento la revisione della bozza di convenzione e le modifiche al progetto sulle quali il “Collegio di esperti” ha formulato le proprie osservazioni. Il proponente si è reso disponibile a dare seguito al procedimento anche con gli adeguamenti richiesti alla propria proposta secondo le valutazioni espresse dall’amministrazione regionale.

1.3. La stessa amministrazione, con il provvedimento racchiuso nella nota del 26 luglio 2024 prot. n. 493944, dopo aver ricapitolato i principali passaggi del procedimento amministrativo, ha disposto la riapertura del confronto concorrenziale e l’acquisizione di nuove proposte conformi alle novità introdotte dalla disciplina prevista dal d.lgs. n. 36 del 2023, comprendenti un livello di dettaglio progettuale conforme alla normativa sopravvenuta nonché conformi alle raccomandazioni estratte dal complesso delle osservazioni che il Collegio di esperti ha formulato sulla pluralità delle proposte pervenute in risposta all’avviso pubblico.

Nella medesima nota, segnatamente nei punti da 1 a 12, sono indicate le prescrizioni richieste.

1.4. Con il ricorso di primo grado – notificato alla Regione Calabria in data 30 settembre 2024 e depositato in data 8 ottobre 2024 - le imprese del raggruppamento temporaneo aventi IREN come mandataria hanno impugnato la nota citata articolando tre motivi.

1.5. Il ricorso è stato notificato nella stessa data “in via assolutamente prudenziale” anche alla società A2a s.p.a. ( holding del gruppo) “in ragione delle notizie di stampa che evidenziavano un interesse della stessa a partecipare alla procedura.” (cfr. pag. 26 ricorso di primo grado).

2. In punto di fatto, si rileva che la stessa amministrazione ha respinto - con provvedimento del 7 ottobre 2024 - la richiesta di proroga - presentata dal raggruppamento “A2A Ambiente s.p.a.” - del termine di 90 giorni fissato per la presentazione delle proposte emendate di project financing.

Il RTI “A2A Ambiente” ha impugnato il citato provvedimento, unitamente alla nota del 28 luglio 2024 (con la quale detto termine di 90 giorni era stato originariamente stabilito) dinanzi al T.a.r. per la Calabria con ricorso r.g. n. 1697 del 2024, che è stato notificato all’appellante in data 25 ottobre 2024.

2.1. A seguito della ricezione della notifica del ricorso r.g. n. 1697/2024, l’appellante ha integrato il contraddittorio nel giudizio di primo grado relativo al presente appello e ha notificato il ricorso r.g. n. 1587 del 2024 anche ad “A2A Ambiente s.p.a.” in data 20 dicembre 2024.

3. Si sono costituiti nel giudizio r.g. n. 1587 del 2024 la Regione Calabria, la A2A s.p.a. e la A2A Ambiente s.p.a., quest’ultima in proprio e quale mandataria dell’Ati.

3.1. La Regione Calabria ha chiesto la riunione dei due giudizi.

IL RTI controinteressato ha sollevato, in via preliminare:

a) l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, non avendo la parte istante fatto alcun cenno, nell’ambito dei motivi dedotti, all’ulteriore esigenza, emergente dal provvedimento impugnato, di adeguare la proposta al PRGR;

b) l’eccezione di irricevibilità per tardività della notifica atteso che il ricorso sarebbe stato notificato tardivamente rispetto al termine dimidiato applicabile alle procedure di affidamento delle gare pubbliche previsti dall’art. 120 c.p.a. e comunque sarebbe stato notificato a soggetto privo di legittimazione passiva in quanto notificato ad A2A s.p.a., che sarebbe soggetto distinto da “A2A Ambiente s.p.a.” ed estraneo alla procedura in questione. L’integrazione del contraddittorio ad A2A Ambiente s.p.a. sarebbe avvenuta tardivamente rispetto al giorno in cui la ricorrente ha avuto conoscenza che il soggetto controinteressato è A2A Ambiente vale a dire il giorno 25 ottobre 2024, che costituisce la data in cui ha ricevuto la notifica del ricorso r.g. n. 1697/2024, introdotto per l’appunto da A2A Ambiente.

4. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado ha accolto l’eccezione di irricevibilità del ricorso sostenendo:

I. che all’intero procedimento di project financing e quindi anche alla fase di presentazione delle proposte progettuali quale quella oggetto di contenzioso, si applica la disciplina sopravvenuta di cui al d.lgs. 36 del 2023 s.m.i.;

II. che, diversamente dalla finanza di progetto di cui al d.lgs. 50/2016, il nuovo codice sugli appalti ha disciplinato la finanza di progetto agli artt. 193, 194 e 195 collocati all’interno della Parte II dedicata ai “contratti di concessione”, sicché tale nuova collocazione sistematica determinerebbe che alla procedura di project financing, a prescindere dalla fase del procedimento, si applicherebbero le disposizioni processuali del rito speciale di cui all’art. 120 c.p.a.;

III. che pertanto “ Risulta dagli atti di causa, infatti, che parte ricorrente ha avuto conoscenza del provvedimento impugnato il 31.7.2024 ed ha provveduto alla notifica dello stesso nei confronti dell’amministrazione regionale il 30.9.2024. La stessa parte istante ha inoltre dato atto, sin dalle prime battute processuali, dell’esistenza di una parte controinteressata, di cui è evidentemente venuta a conoscenza aliunde, e che ha individuato erroneamente nella A2A spa, cui ha provveduto a notificare il ricorso. Successivamente, a seguito della ricezione della notifica da parte di A2A Ambiente spa del ricorso introduttivo del giudizio connesso r.g. 1697/2024, avvenuta il 25.10.2024, la ricorrente si è avveduta dell’errore in cui è incorsa nell’individuazione del nome del controinteressato (che appunto non era A2A spa, bensì A2A Ambiente spa) e ha eseguito un’ulteriore notifica nei suoi confronti – peraltro riconoscendo espressamente a tale soggetto, in tutto il corso del giudizio, la natura di “controinteressato” - il successivo 20.12.2024, ossia oltre il termine di 30 previsto dall’art. 120 c.p.a., spirato quindi il 25.11.2024.

Né a diverso avviso può pervenirsi, a giudizio del Collegio, valorizzarsi la notifica eseguita tempestivamente ma erroneamente nei confronti di A2A spa per due considerazioni: in primo luogo poiché difetta in capo alla stessa qualsivoglia legittimazione passiva, essendo soggetto totalmente estraneo alla procedura oggetto di giudizio e costituendo un diverso centro d’imputazione; in secondo luogo tenuto conto che, pur a voler ritenere la ricorrente incorsa in errore scusabile nell’esatta denominazione della controinteressata – peraltro circostanza che la stessa non adduce – è pur sempre vero che ogni dubbio è stato fugato il 25.10.2024, quando cioè ha ricevuto il ricorso proposto da A2A Ambiente, tanto che ha provveduto a notificare il ricorso al soggetto corretto, sebbene oltre termine.

Peraltro, per consolidato orientamento giurisprudenziale, la mancata notifica del ricorso ai controinteressati ex art. 42, comma 5, c.p.a. non può essere sanata dopo la costituzione nel giudizio della parte ricorrente, in ragione della necessità - normativamente prescritta - che il rapporto processuale sia correttamente incardinato sin dal deposito del ricorso e che il controinteressato (rectius, almeno un controinteressato) non riceva un trattamento processuale diverso da quello tributato all'Amministrazione resistente.”

5. Avverso la sopra indicata sentenza IR s.p.a. ha proposto appello e, dopo aver ricapitolato i fatti di causa e avere fatto menzione del procedimento amministrativo di riapertura dei termini – su istanza di A2A Ambiente - per la presentazione ( o ripresentazione) delle proposte, rispetto al quale ha manifestato l’intenzione di proporre un autonomo ricorso, ha dedotto i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 35 e 41 c.p.a.; violazione e falsa applicazione degli artt. 176 ss. e dell’art. 193 D.lgs. n. 36/2023; violazione dell’art. 27 c.p.a. e del principio del contraddittorio. Manifesta ingiustizia, contraddittorietà ed erroneità della Sentenza nella parte in cui ha dichiarato irricevibile il Ricorso.

Con tale motivo la parte appellante deduce che la sentenza deve essere annullata con rimessione della causa al T.a.r. ai sensi dell’art. 105 c.p.a. o comunque riformata in quanto, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., il ricorso non poteva affatto considerarsi irricevibile.

In particolare:

a) rispetto alla nota impugnata non vi erano contro interessati riconoscibili ai sensi dell’art. 41 c.p.a. (il RTI A2A s.p.a. non era individuato e/o facilmente individuabile come controinteressato sulla base del suo contenuto) sicché la notifica alla Regione avrebbe dovuto essere considerata sufficiente; inoltre l’appellante sottolinea di avere anche notificato ad abundantiam ad A2A s.p.a.;

b) alla controversia in esame non sarebbe applicabile il c.d. “rito appalti” e i relativi termini dimidiati, con la conseguenza che, quand’anche il RTI A2A dovesse considerarsi come controinteressato e il termine decadenziale decorrente dalla data di notificazione del ricorso del RTI A2A, la notifica del ricorso sarebbe evidentemente tempestiva, dal momento che essa si è perfezionata nei confronti della mandataria A2A Ambiente s.p.a. in data 20 dicembre 2024, cioè quando erano decorsi 56 giorni dalla notifica del ricorso RTI A2A e dunque nel pieno rispetto dell’ordinario termine decadenziale di 60 giorni che devono essere fatti decorrere dal 25 ottobre 2024, data in cui il RTI A2A ha notificato l’ulteriore ricorso al RTI IR. In ogni caso A2A Ambiente s.p.a. si è costituita nel giudizio di primo grado in data 23 dicembre 2024.

II. Riproposizione ex art. 101 c.p.a. delle questioni non esaminate dal TAR.

La sentenza ha dichiarato irricevibile il ricorso, senza esprimersi nel merito delle censure formulate dall’appellante sicché, per l’ipotesi in cui non venisse accolto il primo motivo di appello e la sentenza non venisse annullata con rinvio al T.a.r. (secondo l’orientamento espresso, tra l’altro, da sent. Cons. Stato, Ad. plen., 20 novembre 2024, n. 16), l’appellante per mero tuziorismo difensivo, ha riproposto ex art. 101 c.p.a. le censure non esaminate dal T.a.r.

6. La Regione Calabria si è costituita in giudizio e in particolare con la memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. in data 18 luglio 2025 ha eccepito la inammissibilità e la improcedibilità dell’appello alla luce dell’esito del parallelo giudizio – relativo al diniego di proroga del termine impugnato da A2A Ambiente - conclusosi con la sentenza n. 894 del 2025 con la quale è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere ex art. 34, comma 5, c.p.a.

6.1. Sotto un secondo profilo, la stessa parte appellante avrebbe sostenuto in primo grado, in particolare con la compilazione del modulo di presentazione del ricorso, l’applicabilità dei termini dimidiati ex art. 120 c.p.a., salvo poi sostenere la differente tesi della non applicabilità in grado d’appello: l’amministrazione insiste sull’applicabilità del termine dimidiato ex art. 120 c.p.a. e quindi sulla inammissibilità del ricorso di primo grado.

6.2. Sotto un terzo profilo, il ricorso di primo grado sarebbe comunque inammissibile per omessa notifica al controinteressato nel termine di legge.

La presenza di plurime proposte pervenute sarebbe evincibile dal contenuto della nota del 26 luglio 2024 laddove al sesto paragrafo si dà espressamente atto della “comparazione delle proposte pervenute” effettuata dal Collegio di esperti, per prima individuare la proposta di IREN, e poi riaprire il confronto per ragioni normative.

L’appellante avrebbe in ogni caso avuto conoscenza certa dell’identità della controinteressata in data 25 ottobre 2024, vale a dire al momento della notifica del ricorso definito con la sentenza n. 894 del 2025.

In ogni caso l’appellante avrebbe dovuto presentare, prima della notifica del ricorso di primo grado, un’istanza di accesso agli atti al fine di conoscere l’identità della controinteressata in considerazione del predetto contenuto della nota impugnata.

Conseguentemente, secondo la tesi dell’amministrazione, a) la figura del controinteressato è rinvenibile anche nel corso della prima fase del project financing disciplinato dal d.lgs. 50 del 2016; b) l’identità della controinteressata era facilmente accertabile. Non vi sarebbero i presupposti per il rinvio al T.a.r. ex art. 105 c.p.a. non trattandosi comunque di “errore in rito”.

6.3. L’amministrazione insiste inoltre sulla legittimità della riapertura del procedimento di presentazione delle offerte effettuato con la nota impugnata.

7. La controinteressata A2A Ambiente s.p.a. si è costituita in giudizio e ha depositato documenti e memoria, con la quale, in particolare, ha osservato che:

a) il ricorso di primo grado non è stato notificato ad A2A Ambiente ma a A2A s.p.a.;

b) A2A Ambiente ha proposto il giudizio avverso il diniego opposto dalla Regione alla sua richiesta di proroga per la consegna degli elaborati progettuali, conclusosi con la sentenza del T.a.r. per la Calabria (passata in giudicato) n. 894/25 di declaratoria della cessata materia del contendere del giudizio;

c) il presente appello deve essere dichiarato inammissibile e/o improcedibile per l’omessa impugnativa della nota del 26 febbraio 2025 prot. n. 124444 con la quale sono stati riaperti i termini di presentazione delle proposte, sicché anche ove l’appello di IR fosse accolto con l’annullamento della nota regionale n. 493948/24, resterebbe pur sempre in piedi, in quanto oramai inoppugnabile, la “seconda riapertura” di cui alla nota regionale 26 febbraio 2025 prot. n. 124444;

d) la nota impugnata di riapertura del confronto concorrenziale è motivata anche con riferimento al necessario adeguamento delle proposte alle previsioni del nuovo Piano regionale di gestione dei rifiuti adottato con deliberazione della Giunta regionale n. 5/24. L’appellante, fin dal ricorso di primo grado, non avrebbe articolato alcuna doglianza in relazione alla menzionata motivazione del provvedimento di riapertura dei termini sicché, sotto questo profilo, l’appello (così come il ricorso di primo grado) sarebbe improcedibile per carenza di interesse poiché, anche in caso di annullamento per la fondatezza dei motivi dedotti, rimarrebbe in piedi la motivazione della riapertura del confronto concorrenziale per il necessario adeguamento delle proposte al nuovo Piano di gestione dei rifiuti;

e) il soggetto controinteressato sarebbe stato individuabile nella nota Aoo REGCAL n. 493948/24 e comunque sarebbe stato “facilmente individuabile” ai sensi dell’art. 41, co. 2, c.p.a.;

f) la notificazione ad A2A s.p.a. in data 30 settembre 2024 non sarebbe sufficiente a considerare correttamente costituito il contraddittorio processuale e non vi sarebbero i presupposti per l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 c.p.a.;

g) la ricostruzione da parte della sentenza impugnata dell’istituto del project financing alla luce del d.lgs. n. 36 del 2023, come modificato dal c.d. correttivo (d.lgs. n. 209 del 2024) sarebbe corretta e si applicherebbe pertanto anche alla prima fase di presentazione delle proposte il rito speciale di cui agli artt. 119 e 120 c.p.a. con consequenziale applicazione dei termini dimidiati;

h) non vi sarebbero in ogni caso i presupposti per il rinvio ex art. 105 c.p.a. non configurandosi quanto indicato dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 16/2024, par. 11.9 ( “errore palese di rito che ha per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso” );

i) i motivi del ricorso sarebbero in ogni caso infondati secondo quanto espresso nelle difese depositate nel primo grado di giudizio.

8. Con memoria depositata in data 12 settembre 2025 l’appellante ha replicato alle argomentazioni dell’amministrazione e di A2A Ambiente con particolare riferimento alla irrilevanza ai fini del giudizio della sentenza del T.a.r. per la Calabria n. 894 del 2025 poiché, contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione nella propria memoria, l’annullamento del provvedimento di riapertura della fase di valutazione delle proposte determinerebbe un effetto caducante – e non meramente viziante – rispetto agli atti con cui sono stati fissati i termini per la presentazione delle proposte aggiornate sicché sarebbe il giudizio in esame ad essere pregiudiziale rispetto all’altro poiché l’atto regionale di proroga del termine per l’aggiornamento della proposta presupporrebbe la legittimità del presupposto provvedimento di riapertura della fase di valutazione delle proposte.

8.1. L’appellante sostiene altresì l’applicabilità alla prima fase del project financing del rito ordinario anziché del “rito appalti” come argomentato nella sentenza impugnata poiché l’entrata in vigore del d.lgs. n. 36/2023 non avrebbe inciso sull’articolazione strutturale del project financing.

8.2. L’appellante non avrebbe manifestato alcuna opzione per il “rito appalti” nel modulo di deposito del ricorso; in ogni caso, la scelta del rito non sarebbe nella disponibilità delle parti sicché infondata risulterebbe la deduzione dell’amministrazione, secondo la quale con le argomentazioni sostenute in appello il RTI IR avrebbe contraddetto le proprie difese di primo grado.

L’appellante ha altresì ribadito:

a) che la nozione di controinteressato ai sensi dell’art. 41 comma 2 c.p.a. sarebbe l’unica rilevante ai fini della valutazione circa la rituale e tempestiva proposizione del ricorso e pertanto la sentenza impugnata andrebbe annullata con remissione al T.a.r. ex art. 105 c.p.a.;

b) che le censure di merito sono fondate e dunque riproposte ex art. 101 c.p.a.

9. Alla pubblica udienza del 25 settembre 2025 la causa, uditi gli avvocati delle parti, è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello è fondato e la sentenza di primo grado deve essere annullata con rinvio al Tribunale amministrativo regionale competente ai sensi dell’art. 105 c.p.a. per i motivi che seguono.

11. In primo luogo, è necessario richiamare la definizione normativa di controinteressato ai sensi dell’art. 41 secondo comma c.p.a. secondo il quale “qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge…” .

La menzionata definizione riguarda l’elemento formale che individua il controinteressato come soggetto nominativamente indicato nell’atto.

A tale elemento formale si aggiunge, secondo il costante orientamento e la ricostruzione della giurisprudenza amministrativa ( ex multis , Cons. Stato, Sez. III, 13 giugno 2025, n. 5182, Sez. IV, 21 agosto 2024, n. 7192, Sez. V, 15 giugno 2022, n. 4891; Sez. IV, 3 febbraio 2023, n. 1187), quello sostanziale che vale a identificare il controinteressato come il soggetto facilmente individuabile dall’atto o da atti formali del procedimento in capo al quale sussiste un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria, vale a dire di un interesse al mantenimento della situazione consolidatasi attraverso l’atto impugnato.

Può altresì darsi la presenza di un controinteressato sostanziale sopravvenuto, che è colui che, pur non essendo indicato nell’atto, acquista la qualità di controinteressato in un momento successivo alla notifica del ricorso.

In tal caso il giudice, se ritiene sussistenti presupposti, ordina l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 c.p.a. e fissa un termine per la notifica “indicando le parti cui il ricorso deve essere notificato” .

11.1. Applicando tale nozione di controinteressato al caso in esame, il Collegio rileva in primo luogo che la nota impugnata non ha individuato alcun controinteressato in senso formale poiché non è menzionato alcuno dei soggetti che hanno presentato proposte concorrenti rispetto a quella presentata dall’appellante e dichiarata, almeno in una prima fase del procedimento, come quella maggiormente aderente all’interesse pubblico.

La circostanza che la nota impugnata contenga un riferimento al fatto che il Collegio degli esperti ha effettuato la comparazione delle proposte pervenute non implica la chiara individuazione dei controinteressati né in senso formale né in senso sostanziale poiché si tratta di un riferimento del tutto generico. In altri termini, non vi era, a quello stadio del procedimento di project financing , un soggetto facilmente individuabile dall’appellante che fosse titolare di una posizione uguale e contraria e quindi di “controinteresse” e dunque non vi era un vero e proprio controinteressato a cui dover notificare l’atto introduttivo del giudizio.

11.2. Nonostante l’assenza di controinteressati in senso sia formale sia sostanziale, l’appellante ha notificato il ricorso di primo grado “in via assolutamente prudenziale” – come sopra rammentato – ad “A2A s.p.a.” (per avere appreso aliunde che la stessa aveva proposto o era interessata a proporre l’offerta) in data 30 settembre 2024, vale a dire nel termine di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento impugnato, tenuto conto nel computo della sospensione dei termini nel periodo feriale.

Si osserva infatti che l’appellante ha avuto conoscenza della presenza della proposta alternativa alla propria formulata da “A2A Ambiente s.p.a.” nell’ambito del procedimento di project financing , e quindi di quest’ultima come la reale società controinteressata, quando gli è stato notificato il ricorso di primo grado r.g. n. 1697/2024 da parte della stessa società, vale a dire in data 25 ottobre 2024, ricorso proposto avverso la nota regionale nella parte in cui ha assegnato agli operatori economici un termine per la presentazione delle proposte aggiornate.

Pertanto, pur in assenza di un ordine di integrazione del contraddittorio da parte del giudice l’appellante, in data 20 dicembre 2024 – quindi al 56^ giorno dalla notifica del ricorso di A2A Ambiente - ha esteso il contraddittorio notificando il ricorso anche a “A2A Ambiente s.p.a.”, che invero si è costituita in giudizio il 23 dicembre 2024.

11.3. Dall’andamento dei fatti processuali come descritti, si desume chiaramente che – a prescindere dalla questione sviluppata dalla sentenza di primo grado circa l’applicabilità del termine dimidiato di cui all’art. 120 c.p.a. alla prima fase di proposizione delle proposte di project financing alla luce delle disposizioni del d.lgs. 36 del 2023 s.m.i. - si è verificata la condizione sopra richiamata del “controinteressato sopravvenuto” sicché sarebbe spettato al giudice di primo grado disporre l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 c.p.a. anche alla società “holding” A2A Ambiente s.p.a. e fissare il termine per l’adempimento della notifica.

La circostanza che l’appellante abbia effettuato spontaneamente la notificazione all’effettivo controinteressato sopravvenuto (al 56^ giorno dalla effettiva conoscenza della presenza di tale controinteressato), sia pure entro un termine che il giudice di primo grado ha ritenuto essere tardivo poiché, in tesi, al procedimento si applicherebbe il termine dimidiato ex art. 120 c.p.a., non può avere come effetto la declaratoria di irricevibilità del ricorso di primo grado, ma avrebbe legittimato l’ordine preventivo da parte del giudice di integrazione del contraddittorio ex art. 49 c.p.a. per errore scusabile.

A tal proposito risulta poco intellegibile e comunque non persuade quanto affermato dalla sentenza impugnata secondo la quale “per consolidato orientamento giurisprudenziale, la mancata notifica del ricorso ai controinteressati ex art. 42 comma 5, c.p.a. non può essere sanata dopo la costituzione nel giudizio della parte ricorrente, in ragione della necessità – normativamente prescritta - che il rapporto processuale sia correttamente incardinato sin da deposito del ricorso e che il controinteressato (rectius, almeno un controinteressato) non riceva un trattamento processuale diverso da quello tributato all’amministrazione resistente ”, poiché – in disparte l’assenza di riferimenti precisi alla giurisprudenza richiamata – l’art. 42 comma 5 c.p.a. disciplina le domande riconvenzionali nelle cause in cui si fa questione di diritti soggettivi.

Ove il passaggio citato intenda riferirsi alla necessità di tutelare la posizione processuale del controinteressato nei cui confronti è integrato il contraddittorio su autorizzazione del giudice, vi è la disposizione dell’art. 49 comma 4 c.p.a. a mente della quale “I soggetti nei cui confronti è ordinato il contraddittorio ai sensi del comma 1 non sono pregiudicati dagli atti processuali anteriormente compiuti” .

Nel caso in esame palese era la ricorrenza dei presupposti dell’errore scusabile per:

a) non essere il controinteresssato, né in senso formale né sostanziale, facilmente individuabile, secondo le coordinate giurisprudenziali sopra richiamatae;

b) avere il raggruppamento appellante notificato ad A2A s.p.a. nel termine di trenta giorni il ricorso di primo grado;

c) essere tutelata la posizione del controinteressato nei cui confronti è ordinata l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49 comma 4 c.p.a.

11.4. L’appellante ha chiesto il rinvio della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

11.5. Invero, secondo le indicazioni delle sentenze dell’Adunanza plenaria n. 16 del 20 novembre 2024 e n. 10 del 15 luglio 2025, richiamate anche dall’appellante, se la sentenza di primo grado si pronuncia nel senso della non ammissibilità del ricorso omettendo l’esame del merito, sia inteso come fatti di causa sia come motivi di ricorso, e si arresta ad un profilo di rito dichiarando erroneamente l’irricevibilità, l’inammissibilità o l’improcedibilità del ricorso, la causa deve essere rimessa al primo giudice poiché << non risulta persuasivo l’argomento secondo cui il giudice di primo grado avrebbe esercitato e consumato comunque il suo potere, anche con la semplice pronunzia di rito, posto che questo si verifica anche nei casi di “nullità della sentenza” (già considerati dalle sentenze del 2018 dell’Adunanza Plenaria), di erronea declinatoria di giurisdizione o competenza, erronea dichiarazione di estinzione del processo o di perenzione. In tutti tali casi, ciò che giustifica la regressione del processo è il mancato esame di qualsivoglia motivo di ricorso.>>

11.6. Conseguentemente, applicando i principi delle citate sentenze dell’Adunanza plenaria alla causa in esame (riaffermati anche da questa stessa Sezione con plurime sentenze e in particolare, in relazione al difetto del contraddittorio e alla sua mancata integrazione, dalla sentenza n. 7551 del 13 settembre 2024), la declaratoria di irricevibilità del ricorso di primo grado, che ha impedito l’esame dei motivi di ricorso e dei fatti di causa, è una pronuncia erronea in rito per le ragioni prima rappresentate: alla data di proposizione del ricorso non vi era un controinteressato formale; il controinteressato è sopravvenuto e conseguentemente il giudice avrebbe dovuto ordinare l’integrazione del contraddittorio; in ogni caso sussistevano tutti i presupposti per la concessione del beneficio dell’errore scusabile.

Va altresì rilevato che non coglie nel segno l’eccezione di inammissibilità avanzata dalla parte per avere l’appellante indicato nel modulo di deposito del ricorso introduttivo il “rito appalti” – e quindi del configurarsi di una incoerenza comportamentale di IR tra il primo e il secondo grado di giudizio – perché è pacifico che la compilazione del modulo informatico non può avere alcuna conseguenza sul rito da applicare.

12. La sussistenza dell’erronea declaratoria di irricevibilità del ricorso di primo grado non consente in questa sede la trattazione dell’eccezione sollevata dalla Regione Calabria di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse a seguito della sentenza di primo grado n. 894/2025. Spetterà al giudice di primo grado effettuare anche siffatta valutazione poiché logicamente successiva alla decisione della ricevibilità del ricorso.

12.1. Analogamente deve dirsi per quanto riguarda l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sollevata (cfr. memoria 3 gennaio 2024 pag. 8 ss.) da “A2A Ambiente s.p.a.” e basata sull’assunto che IR non avrebbe articolato alcuna doglianza sulle innovazioni del nuovo PRGR, prestando in tal modo acquiescenza ad un profilo motivazionale che avrebbe rilievo “dirimente” nell’ambito della motivazione del provvedimento impugnato.

13. Per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, la sentenza impugnata deve essere annullata, con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

14. Le spese di questi due gradi di giudizio possono essere compensate tra le parti in considerazione dell’esito del giudizio stesso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza appellata e rimette la causa dinanzi al T.a.r. per la Calabria ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO