Pubblicato il 24/01/2025

N. 00565/2025REG.PROV.COLL.

N. 02516/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2516 del 2022, proposto dal signor-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Di Stasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione prima bis ) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Carmelina Addesso e udito per l’appellante l’avvocato Dario Di Stasio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso di primo grado, integrato da motivi aggiunti, il Cap. dell’Esercito italiano -OMISSIS- chiedeva l’annullamento del provvedimento del Ministero della difesa- direzione generale per il personale militare (SO) prot. 353877 del 21 settembre 2021 e della graduatoria di avanzamento al grado di Maggiore- aliquota 2019, nella parte in cui era stato valutato con le note caratteristiche nn. 10 ed 11, recanti il giudizio di “superiore alla media”, contenute nel secondo libretto personale anziché con le note caratteristiche nn. 10 e 11, recanti il giudizio di “eccellente”, contenute nel primo libretto personale.

2. Con nota SO prot. 475859 del 28 agosto 2019 veniva disposta, nei confronti del Cap. -OMISSIS- la sospensione del giudizio per l’avanzamento “a scelta” al grado di maggiore - aliquota 2019- “ in attesa che pervenga il libretto personale dell’Ufficiale ”.

2.1. A seguito di accesso agli atti, l’interessato apprendeva che l’arresto procedimentale era dipeso dal fatto che SO, avendo riscontrato delle evidenti difformità tra i due esemplari del suo libretto personale (il primo dei quali custodito presso il comando del Corpo e il secondo presso la Direzione generale per il personale militare) non aveva validato i documenti caratteristici e non aveva trasmesso il libretto personale dell’ufficiale alla Commissione di avanzamento.

2.2. Quest’ultima aveva informato della difformità rilevata la Procura militare presso il Tribunale militare di Roma (che, a sua volta, trasmetteva gli atti alla Procura della Repubblica) e lo Stato maggiore dell’Esercito che disponeva un’inchiesta interna per l’accertamento dei fatti.

2.3. L’inchiesta non riusciva a chiarire gli accadimenti, causa del lungo tempo trascorso dalla compilazione delle schede, risalente, rispettivamente, al 2007 e al 2008.

2.4. Il procedimento penale veniva definito con il decreto di archiviazione del GIP presso il Tribunale di Roma.

2.5. Con decreto prot. 353877 del 21 settembre 2020 SO, discostandosi in parte dagli esiti dell’inchiesta sommaria, “ravvisata la necessità e l’urgenza ….. di rimuovere gli impedimenti normativi riferiti all’Ufficiale inferiore per adempiere i dettami normativi sull’avanzamento, …” disponeva “… lo stralcio dal primo esemplare dei documenti nn. 10 e 11 e l’inserimento, in loro sostituzione, in copia autentica, dei rispettivi documenti caratteristici presenti nel secondo esemplare ”.

2.6. La Commissione di avanzamento, con decisione del 24.09.2020, disponeva, come sopra ricordato, la sospensione del giudizio nei confronti dell’ufficiale.

2.7. Con successivo decreto dirigenziale prot. 92621 del 25.02.2021 veniva disposta la promozione dell’ufficiale al grado di Maggiore, con anzianità assoluta 1° luglio 2019, di seguito all’allora parigrado-OMISSIS-.

2.8. L’interessato impugnava sia il provvedimento prot. 353877 del 21 settembre 2021 sia la graduatoria di avanzamento al grado di Maggiore aliquota 2019.

3. Il T.a.r. per il Lazio, sezione prima bis , con sentenza n. 9835 del 20 settembre 2021, respingeva il ricorso e i motivi aggiunti rilevando che: a) SO, in quanto organo avente la competenza ultima in materia di compilazione, annullamento, rettifica e sostituzione dei documenti caratteristici, non era in alcun modo vincolata all’osservanza delle conclusioni contenute nella relazione dell’ispezione amministrativa, concernenti l’individuazione delle schede da ritenere “legittime”; b) il compito di pronunciarsi sulla legittimità dei documenti caratteristici è di spettanza della predetta Direzione generale, come sancito dalle “I struzioni sui documenti caratteristici del Personale Militare delle Forze Armate ”, cap. III paragrafo 6; d) la questione non riguardava soltanto il mancato invio a SO delle due schede in discussione, una volta redatte (cosa che di per sé ha comunque impedito il dovuto controllo a posteriori da parte della Direzione centrale), bensì il problema della loro “impropria” stesura, posta in essere in assenza della preventiva e obbligatoria autorizzazione dell’organo competente.

4. Con l’appello in trattazione il ricorrente ha chiesto la riforma della sentenza, articolando cinque autonomi motivi relativi a:

I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. IN RELAZIONE AGLI ARTT. 1, 2 E 3 C.P.A. OMESSA PRONUNCIA DA PARTE DEL GIUDICE DI PRIMO GRADO SU DIVERSI PUNTI DEL RICORSO INTRODUTTIVO

II. ERROR IN IUDICANDO: ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER INTRINSECA ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE OVVERO ERRATO ESAME DEI FATTI PROSPETTATI, E PER ERRATA APPLICAZIONE DELLE NORME APPLICABILI (TEMPUS REGIT ACTUM).

III.ERROR IN IUDICANDO: ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER INTRINSECA ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE OVVERO PER OMESSA PRONUNCIA SULLA CARENZA DI MOTIVAZIONE.

IV.ERROR IN IUDICANDO: ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER INTRINSECA ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE OVVERO PER OMESSA PRONUNCIA SULLA CARENZA DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST., DELL’ART. 1028 D.LGS.66/10 E DELL’ART. 697 D.P.R. 90/10.

V. ERROR IN IUDICANDO: ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER INTRINSECA ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE OVVERO PER OMESSA PRONUNCIA SULLA CARENZA DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21 QUINQUES L. 241/90.

4.1 Ha reiterato, infine, l’istanza istruttoria già formulata in primo grado, relativa all’acquisizione dell’intero libretto personale.

5. Si è costituito in giudizio il Ministero della difesa che ha resistito al gravame, depositando la documentazione già agli atti del fascicolo di primo grado.

6. Con ordinanza n. 1804 del 20 aprile 2022 è stata respinta l’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.

7. In vista dell’udienza di trattazione l’appellante ha depositato memorai, insistendo per l’accoglimento.

8. All’udienza del 21 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Con il primo motivo di appello l’appellante lamenta che il giudice di primo grado avrebbe omesso di pronunciarsi su tutti i motivi di appello e ripropone, pertanto, le censure su cui il T.a.r. non si sarebbe pronunciato.

11. Il motivo è infondato, oltre che inammissibile nella misura in cui ripropone integralmente tutte le censure di primo grado in violazione dell’onere di specificità dei motivi di appello di cui all’art. 101 c.p.a.

12. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, il T.a.r. ha preso in considerazione in via cumulativa, ma esaustiva, tutti i motivi di ricorso, respingendoli in base alla dirimente considerazione dell’insussistenza del lamentato vizio di difetto di istruttoria e di motivazione e della conseguente legittimità delle determinazioni assunte dall’amministrazione.

13. In ogni caso, l’infondatezza delle censure emerge con evidenza da quanto di seguito osservato in sede di esame dei rimanenti motivi di appello.

14. Con il secondo motivo di appello il ricorrente deduce che la sentenza si fonda su una non corretta ricostruzione fattuale e giuridica della vicenda in quanto:

a) ha erroneamente ritenuto che SO, con decreto REG2020 0353877 del 21.09.2020, avrebbe valorizzato la circostanza che “ le sottoscrizioni delle Autorità valutatrici, se raffrontate con quelle riportate nel Secondo Originale, presentavano fattezze tali, da ingenerare dubbi in ordine alla loro effettiva autenticità ”, mentre dalla lettura del provvedimento non è dato rinvenire un’indicazione di tal genere ed è solo con la nota informativa del 17.07.2019, inviata alla Procura militare, che la Direzione avanza dubbi sull’effettiva autenticità delle sottoscrizioni;

b) ha ritenuto applicabili al caso di specie le Istruzioni sui documenti caratteristici del Personale Militare delle Forze Armate del 20 novembre 2008 e la circolare n. M_D GMIL V SS 0619740 del 23 dicembre 2008, senza considerare che essere trovano applicazione solo a decorrere dal 1 novembre 2008;

c) ha comunque errato nel richiamare le Istruzioni del 20 novembre 2008 e la circolare del 23 dicembre 2008 poiché esse non regolamentano l’ipotesi di mancata corretta tenuta ed aggiornamento dei documenti caratteristici.

15. Le censure sono infondate.

16. Come osservato dal giudice di primo grado, il documento caratteristico n. 10 (relativo al periodo 23.10.2006-22.10.2007), inserito nell’esemplare del libretto custodito presso la Direzione del personale militare (secondo originale), corrisponde a quello inizialmente custodito presso il Corpo di appartenenza (primo originale), recante il giudizio finale di “superiore alla media”.

17. Tale documento è non stato annullato né in sede giurisdizionale- in quanto il ricorso al T.a.r. proposto avverso di esso dall’odierno appellante è stato definito con decreto di perenzione n. 13159 del 2015- né in sede di autotutela dall’amministrazione di appartenenza.

18. Tali considerazioni si estendono al rapporto informativo n. 11, anch’esso risultato discordante nei due esemplari contenuti, rispettivamente, nel 1° e nel 2° originale del libretto personale. Anche in tal caso, l’originale custodito presso la Direzione generale corrisponde a quello originariamente custodito presso il Corpo di appartenenza, recante la valutazione di “superiore alla media”.

19. I documenti caratteristici inizialmente redatti sono stati successivamente sostituiti solo nel primo originale del libretto personale con due nuovi documenti recanti valutazioni difformi “per eccesso” dai precedenti (da “superiore alla media” a “eccellente”): la sostituzione è avvenuta in via meramente materiale, senza il previo annullamento in autotutela degli atti in precedenza redatti, senza alcuna autorizzazione né comunicazione alla Direzione generale e senza neppure l’invio a quest’ultima di un esemplare dei nuovi documenti.

20. La sostituzione è avvenuta in violazione non solo delle regole operative contenute nelle istruzioni sui documenti caratteristici del personale militare delle Forze Armate e nella circolare ministeriale del 2008, ma anche del disposto dell’art. 697 d.P.R. 90/2010 che impone la redazione dei documenti caratteristici sempre in un duplice (identico) esemplare, di cui uno tenuto presso la Direzione generale e uno presso il comando del Corpo.

21. La sostituzione è, peraltro, avvenuta in un contesto di circostanze che nemmeno l’inchiesta sommaria appositamente avviata dallo Stato maggiore ha consentito di accertare (doc. 7.1 fascicolo primo grado ricorrente).

22. Come osservato dal T.a.r., se nuova valutazione vi è stata, essa è avvenuta al di fuori di ogni schema procedimentale, senza motivazione, con una mera sostituzione materiale della scheda originaria con una nuova scheda ampiamente rettificata.

23. E’ proprio l’omessa attivazione del procedimento diretto alla sostituzione del documento caratteristico ad aver determinato l’anomala discordanza tra gli esemplari contenuti nei due originali dei libretti personali, poiché la stesura della nuova scheda, seppur di fatto inserita nel primo esemplare, mai è stata autorizzata dalla Direzione generale e mai è pervenuta a quest’ultima per essere inserita nel secondo originale.

24. L’illegittimità del procedimento di formazione dei secondi esemplari esclude la prevalenza di questi ultimi su quelli precedentemente (e legittimamente) redatti, che sono gli unici di cui la Direzione generale è in grado di garantire l’integrità.

25. Le regole operative richiamate anche dal giudice di primo grado (Istruzioni e circolare ministeriale) assegnano, infatti, alla Direzione generale ogni decisione in ordine all’annullamento, alla rettifica e alla sostituzione della documentazione caratteristica, in quanto unica competente a garantire l’integrità dei due esemplari dei documenti caratteristici e la loro costante corrispondenza in caso di aggiornamento, rettifica o sostituzione, mediante la verifica dell’integrità del primo esemplare e la custodia del secondo.

26. Le considerazioni appena svolte, coerenti con le statuizioni del giudice di primo grado, non sono scalfite dalle deduzioni difensive dell’appellante in relazione alle quali è sufficiente osservare che:

a) le dichiarazioni spontanee rese dal Gen. -OMISSIS- in data 13 febbraio 2020 (che, dopo aver premesso di conservare “ un ricordo dei fatti non del tutto puntuale ”, riferisce di “ ricordare ” di aver apportato le correzioni richieste dall’organo sovraordinato e di aver “ dato disposizioni ” di inoltrare i documenti agli enti gerarchici superiori) sono irrilevanti ai fini della legittimità della procedura di sostituzione, comunque avvenuta solo in via mero fatto, al di fuori del perimetro dell’autotutela e in violazione delle regole operative;

b) le Istruzioni e la circolare ministeriale del 2008 hanno natura meramente ricognitiva della disciplina già vigente in tema di custodia dei documenti caratteristici (cfr capitolo III paragrafo 6 delle Istruzioni sui documenti caratteristici del 2006, identico al corrispondente capitolo delle Istruzioni del 2008). Le uniche novità introdotte e suscettibili di applicazione a decorrere dal 1 novembre 2008 attengono alle modalità di redazione delle schede (sostituzione dei precedenti modelli con un modello unico per la valutazione degli ufficiali, ridefinizione della nomenclatura, modifica dell’informativa privacy e introduzione di un terzo esemplare di documento caratteristico che può essere detenuto su supporto informatico: cfr. paragrafo 1 della circolare n. 610740 del 23 dicembre 2008): di qui l’inconferenza del richiamo all’inosservanza del principio tempus regit actum ;

c) sia le istruzioni che la circolare assegnano alla Direzione generale la competenza esclusiva a decidere in ordine all’annullamento, rettifica o integrazione della documentazione caratteristica, mentre, nel caso di specie, si è proceduto ad una sostituzione in via di mero fatto, senza annullamento da parte della Direzione e senza nemmeno la previa autorizzazione, in violazione del già citato capitolo III paragrafo 6 delle istruzioni. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, non si controverte di una mera “ mancata trasmissione dei documenti caratteristici ” o di mancato aggiornamento e non corretta tenuta dei due originali (pag. 16 dell’appello), ma-come correttamente rilevato dal T.a.r.- di “ un vizio che in modo ben più radicale e pregnante è andato a colpire il delicato procedimento documentale da seguire in caso di rettifica/sostituzione di documenti caratteristici del militare” .

27. Il motivo deve, quindi, essere respinto.

28. Con il terzo motivo di appello l’appellante censura la sentenza per non aver accolto il motivo di ricorso relativo al difetto di motivazione del provvedimento impugnato che non ha dato atto di tutta l’istruttoria compiuta, dell’esito dell’inchiesta sommaria, delle ragioni per le quali se ne sia discostato, dell’archiviazione del procedimento penale, della circostanza che il Ministero della difesa non si è mai costituito nel giudizio pendente innanzi al T.a.r. per l’impugnazione della nota caratteristica n. 10, estinto con decreto di perenzione n. 13159/2015 perché il ricorrente aveva ottenuto la redazione di un nuovo documento caratteristico n. 10, con valutazione “eccellente”.

29. Il motivo è infondato.

30. Il provvedimento impugnato è sorretto da adeguata motivazione in quanto:

a) richiama il quadro normativo in tema di redazione e custodia dei documenti caratteristici (artt. 688 a 699 d.P.R. 90/2010 e Istruzioni del 2008);

b) dà atto delle circostanze di fatto rilevate, ossia della difformità dei due esemplari delle schede valutative;

c) conclude in ordine alla necessità di rimuovere la difformità, disponendo lo stralcio dal primo esemplare del libretto personale dei documenti 10 e 11 e la sostituzione con quelli contenuti nel secondo esemplare, con la precisazione che solo quest’ultimo “è certificato nella sua integrità dalla Direzione generale e assolve anche le funzioni di controllo e verifica dell’integrità del primo esemplare ”.

31. Per contro, le circostanze richiamate dall’appellante rimangono estranee al perimetro dell’obbligo motivazionale e sono del tutti ininfluenti sul contenuto dispositivo del provvedimento, atteso che:

a) l’istruttoria compiuta e l’inchiesta sommaria non avevano lo scopo di accertare quale fosse l’esemplare legittimamente formato, ma solo di “ approfondire e accertare…le circostanze e le cause soggettive ed oggettive in cui i fatti si sono verificati e di valutare l’opportunità di adottare le eventuali misure correttive di carattere organizzativo e tecnico necessarie a evitare il ripetersi di tale tipologia di evento ” (premessa dell’inchiesta sommaria: doc. 7.a deposito primo grado ricorrente);

b) l’archiviazione del procedimento penale si limita ad escludere eventuali responsabilità penali, ma non accerta la legittimità degli atti;

c) il decreto del T.a.r. n. 13159 del 2015 attesta unicamente la perenzione per decorso del termine biennale, mentre agli atti non risulta alcun atto di annullamento in via di autotutela del primo documento caratteristico e la conseguente sostituzione con un nuovo documento redatto e trasmesso con le modalità indicate dalle istruzioni operative del 2008, richiamate nel decreto impugnato.

32. I richiamati profili sono, quindi, del tutto irrilevanti ai fini dell’individuazione delle schede legittimamente formate, la quale, diversamente da quanto opina il ricorrente, non è espressione di discrezionalità dell’amministrazione ma costituisce il necessario precipitato dell’applicazione della disciplina di settore: di qui l’insussistenza di qualunque obbligo integrativo della-già completa- motivazione.

33. La Direzione generale non è vincolata dalle conclusioni del funzionario inquirente in ordine all’individuazione delle schede da ritenere legittime poiché compete comunque alla prima e non al secondo pronunciarsi sulla legittimità dei documenti caratteristici.

34. Anche il terzo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

35. Con il quarto motivo di appello l’appellante lamenta l’errore della sentenza di primo grado nella parte in cui non ha ravvisato la violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di correttezza e buona fede, nonché dei criteri di efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza dettati dall’art. 1 l. 241/90, oltre che il vizio di motivazione del decreto dirigenziale.

36. L’infondatezza del motivo discende da quanto più sopra osservato con riguardo all’irrilevanza degli esiti dell’istruttoria sommaria ai fini della valutazione della legittimità dei documenti caratteristici e alla competenza esclusiva di SO su ogni decisione afferente all’annullamento, rettifica e aggiornamento dei medesimi.

37. La diversa finalità a cui è deputata l’istruttoria sommaria che, come sopra evidenziato e come riconosciuto dallo stesso appellante (pag. 28 dell’appello), ha lo scopo di valutare l’opportunità di adottare misure correttive di carattere organizzativo, esclude che su di essa possa fondarsi un legittimo affidamento in ordine alla conservazione delle schede recanti la valutazione più alta.

38. Anche il motivo in esame deve, pertanto, essere respinto.

39. Con il quinto motivo di appello l’appellante lamenta che il giudice di primo grado ha omesso di considerare l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dei presupposti dell’autotutela, considerato che con esso Ministero della difesa ha annullato, a distanza di quasi dodici anni, le note caratteristiche revisionate e sottoscritte il 31 ottobre 2018.

40. Il motivo è infondato.

41. Il provvedimento impugnato non è espressione di un potere di secondo grado, ma è un atto di amministrazione attiva: con esso la Direzione generale ha preso atto dell’esistenza di due esemplari, di cui solo il primo legittimamente redatto, e ha disposto (non l’annullamento bensì) lo stralcio materiale “ dal primo esemplare dei documenti nn. 10 e 11 e l’inserimento, in loro sostituzione, in copia autenticata, dei rispettivi documenti caratteristici presenti nel secondo esemplare ”.

42. Per tali ragioni, anche il secondo motivo di appello deve essere respinto, con conseguente reiezione integrale dell’appello e dell’istanza istruttoria ivi formulata.

43. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il signor -OMISSIS- al pagamento a favore del Ministero della difesa delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre a spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell'interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.