Pubblicato il 22/07/2025

N. 06472/2025REG.PROV.COLL.

N. 05025/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5025 del 2022, proposto da
S.A.P.Na. Sistema Ambiente OV s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Giasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi POtano in Roma, via Girolamo Da Carpi n.6;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Unità Tecnica Amministrativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, (Sezione Quinta), n. 2889/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Unità Tecnica Amministrativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri; viste le conclusioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Unità Tecnica Amministrativa, come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente proposto innanzi al TAR Campania, Sap.Na s.p.a. (di seguito: la società) società in house interamente partecipata dalla OV di PO (oggi Città OP di PO), costituita – all’indomani della dichiarata cessazione dello stato di emergenza rifiuti in Campania di cui al D.L. 30 dicembre 2009 n. 195 (convertito con modifiche dalla L. 26 febbraio 2010 n. 26) – per la gestione ordinaria del ciclo integrato dei rifiuti, comprensiva di tutte le operazioni di raccolta, trasporto, trattamento, smaltimento, recupero dei rifiuti urbani, nonché dell’attività di gestione degli impianti, dei siti e delle discariche, ha impugnato le ingiunzioni di pagamento emesse dall’U.T.A., quale “Area Organizzativa Omogenea della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, motivate con riferimento alla asserita situazione debitoria facente capo alla ricorrente in relazione agli obblighi tariffari cedenti a suo carico, in quanto conferitore di rifiuti presso gli impianti di Caivano e Acerra.

1.1. In particolare, con gli atti impugnati l’UTA ha ingiunto alla società il pagamento delle seguenti somme:

- €. 2.671.654,82, interessi compresi, a titolo di contributi per ristori ambientali in riferimento alle attività di conferimento presso il termovalorizzatore di Acerra, per il periodo dal 1° gennaio 2010 al 29 giugno 2012 (n. 110/2015);

- €. 11.799.503,97, oltre interessi, da recuperarsi a titolo di tariffa di conferimento dei rifiuti, presso lo S.T.I.R. di Caivano per il periodo dal 1° gennaio 2010 al 30 giugno 2012 (n. 106/2015).

1.2. A sostegno del ricorso, la società ha articolato i seguenti motivi di gravame: 1) violazione dei principi di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.). Violazione della l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Genericità e indeterminatezza. Violazione dell’art. 2 d.l. 30.11.2005, n. 245, conv. con l. 27.1.2006, n. 21. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 dell’O.P.C.M. 21.12.1999, n. 3032, come modificato e integrato dall’art. 9 dell’O.M. 3100/2000 e dall’art. 2 dell’O.P.C.M. 9.5.2003, n. 3286. Difetto di legittimazione passiva; 2) violazione dei principi di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.); violazione e falsa applicazione della l. n. 241/90; eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, genericità ed indeterminatezza; 3) violazione dei principi di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.); violazione e falsa applicazione della l. n. 241/90; eccesso di potere; 4) violazione dell’art. 5 del d.l. 10 dicembre 2013, n. 136, conv. con legge 6 febbraio 2014, n. 6, dell’art. 4 D.P.C.M. 20 febbraio 2014 e dell’art. 15 dell’O.P.C.M. 28 gennaio 2011, n. 3920; difetto di legittimazione attiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri – UTA; 5) violazione dell’art. 2948 c.c; prescrizione del credito.

Ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria delle spese di lite.

1.3. Costituitasi in giudizio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

1.4. Con sentenza n. 2889/2022 il Tar Campania ha rigettato il ricorso.

1.5. Avverso tale statuizione giudiziale la società ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; violazione dell’art. 112 c.p.c; difetto di legittimazione passiva; 2) error in iudicando ; violazione dei principi di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.). Violazione della l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Genericità e indeterminatezza. Violazione dell’art. 2 d.l. 30.11.2005, n. 245, conv. con l. 27.1.2006, n. 21. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 dell’O.P.C.M. 21.12.1999, n. 3032, come modificato e integrato dall’art. 9 dell’O.M. 3100/2000 e dall’art. 2 dell’O.P.C.M. 9.5.2003, n. 3286. Difetto di legittimazione passiva; 3) error in iudicando; prescrizione del credito; 4) error in iudicando ; illegittimità delle fatture inviate dalla Presidenza del Consiglio alla società.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Unità Tecnica Amministrativa, ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento del 4.6.2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo motivo di gravame (atto di appello, pp. 3-9), l’appellante lamenta il difetto di motivazione sull’eccezione di nullità delle ingiunzioni per errore nell’individuazione della fonte del potere impositivo.

Il motivo è infondato.

4. La fonte del potere impositivo è rappresentata dall’art. 4 d.l. n. 195/09, che ha affidato all’Unità Operativa di cui all’art. 2 le competenze amministrative relative agli impianti, in funzione di coordinamento delle Province, attribuendo in particolare all’UTA compiti di gestione amministrativa afferenti all’esecuzione del contratto “integrato” di affidamento del termovalorizzatore di Acerra e del relativo impianto di servizio (STIR di Caivano).

In tal modo, l’Unità Operativa, cui è subentrata l’Unità Tecnica Amministrativa, ha agito come

supporto alle Province per i profili amministrativi e prevalentemente tariffari per tutti gli impianti

regionali, assumendo la diretta gestione amministrativa per quelli di Caivano e di Acerra.

Da tale gestione da parte dapprima dell’unità Operativa e poi dell’UTA, costituita dall’art. 15 della

O.P.C.M. 3920/2011 all’interno del Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza

del Consiglio dei Ministri, hanno dunque avuto origine i crediti tariffari e i ristori ambientali oggetto delle due opposte ingiunzioni.

5. Pertanto, l’emissione delle impugnate ingiunzioni si fonda sull’attività gestoria compiuta dall’UTA ex art. 4 d.l. n. 195/09, nel mentre il contratto rep. n. 9/08 regola unicamente i rapporti interni tra l’UTA e il concessionario A2A, gestore operativo degli impianti.

In termini correlati, l’appellante risulta debitrice in virtù non già del contratto n. 9/08, ma in quanto operatore che conferiva rifiuti agli impianti, maturando l’obbligo di versare le tariffe, ricevute a sua volta dai comuni, rispetto ai quali essa fungeva da intermediario per le attività di conferimento dei rifiuti prodotti dai comuni medesimi.

6. Alla luce di tali considerazioni, il primo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

7. Con il secondo motivo di gravame (atto di appello, pp. 9-17), la società censura il mancato accoglimento dell’eccezione di compensazione del credito da essa vantato nei confronti dell’Amministrazione appellata.

La censura è infondata.

8. È la stessa appellante a riconoscere che “ la P.A. non ha mai concluso l’istruttoria sui crediti eccepiti da S.A.P.Na. Tanto è vero che la S.A.P.Na. non ha mai ricevuto alcuna comunicazione relativa alla conclusione del procedimento in violazione della L. n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost. ” (atto di appello, p. 9).

Già soltanto per tale ragione, è evidente che la mancata conclusione dell’istruttoria sugli asseriti crediti eccepiti dalla società esclude la sussistenza dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità dei rispettivi crediti (art. 1243 c.c.), la qual cosa impedisce l’operare della compensazione. Ciò è tanto più vero se si considera che la sussistenza e l’ammontare di tali asseriti crediti vantati dall’appellante nei confronti dell’UTA è stata espressamente contestata da quest’ultima. Al qual riguardo, non rileva in questa sede indagare se tale contestazione sia o meno legittima (essendo tale questione del tutto estranea al thema decidendum oggetto del presente giudizio), dovendosi unicamente prendere atto dell’assenza dei cennati requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità del credito, che soli consentono il ricorso all’istituto della compensazione (in tal senso, cfr. altresì C.d.S, IV, 27.6.2017, n. 3124).

9. Viceversa, non sussisteva alcun obbligo, da parte dell’Amministrazione, di procedere alla “ formazione della massa attiva e passiva ” (atto di appello, p. 17), non essendosi in presenza di una procedura concorsuale, ma di un rapporto tipicamente bilaterale tra l’UTA, quale gestore amministrativo del servizio, e l’odierna appellante, quale società conferitaria dei rifiuti prodotti dai comuni, e soggetto intermediario tra questi ultimi e l’UTA.

10. Pertanto, in presenza di espressa contestazione di crediti da parte dell’UTA, costituiva onere dell’appellante procurarsi un titolo giudiziale certo ed esecutivo nei confronti dell’Amministrazione, da far valere poi nell’odierno giudizio a fondamento della relativa richiesta.

In tal senso l’appellante non ha operato, sicché è evidente l’infondatezza della dedotta eccezione di compensazione, che va conseguentemente disattesa, per difetto dei requisiti di cui all’art. 1243 c.c.

11. Con il terzo motivo di gravame (atto di appello, pp. 16-17) l’appellante reitera la censura di difetto di legittimazione passiva. In particolare, secondo l’appellante, costei “ è una società in house della Città OP di PO ed in quanto tale è sottoposta al controllo analogo ” (atto di appello, p. 16). Ne conseguirebbe che “ la S.A.P.Na., pertanto, nell’espletamento del servizio pubblico essenziale affidatole, è tenuta a seguire le precise direttive impartite dall’ente controllante ”, con la conseguenza che “ nel caso in esame era rinvenibile un rapporto trilaterale che imponeva alla CM di richiedere il pagamento di tali somme a Città OP e non alla S.A.P.Na. ” (atto di appello, p. 17).

Le censure sono infondate.

12. La S.C. ha da tempo chiarito che: “ la società di capitali con partecipazione pubblica non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perché gli enti pubblici (comune, provincia e simili) ne posseggano le partecipazioni, in tutto o in parte, non assumendo rilievo alcuno, per le vicende della società medesima, la persona dell'azionista, dato che la società, quale persona giuridica privata, opera comunque nell'esercizio della propria autonomia negoziale. Il rapporto tra la società e l'ente locale è, cioè, di sostanziale autonomia, al punto che non è consentito al comune di incidere unilateralmente sullo svolgimento del rapporto medesimo (e sull'attività dell'ente collettivo) mediante l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali ” (Cass. civ, I, 22.2.2019, n. 5346. In termini confermativi, Cass. civ, SS.UU, 15.4.2005, n. 7799; Id, n. 392/11).

13. Tale caratteristica non viene meno in caso di società c.d. in house providing , in funzione dell'esistenza di un “controllo analogo” del Comune nei confronti della società. Invero, il c.d. controllo analogo esercitato dall'Amministrazione sulla società partecipata serve a consentire all'azionista pubblico di svolgere un'influenza dominante sulla società, se del caso attraverso strumenti derogatori rispetto agli ordinari meccanismi di funzionamento, così da rendere il legame partecipativo assimilabile a una relazione interorganica; tuttavia questa relazione interorganica non incide affatto sull'alterità soggettiva dell'ente societario nei confronti dell'amministrazione pubblica, dovendosi mantenere infine pur sempre separati i due enti – quello pubblico e quello privato societario – sul piano giuridico-formale, in quanto la società in house rappresenta pur sempre un centro di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive diverso dall'ente partecipante.

In altre parole, la natura di ente in house deriva da una visione sostanziale del fenomeno tipico dell'approccio funzionale seguito in sede europea, nell'ambito del quale gli istituti giuridici elaborati a livello sovranazionale sono applicati sulla base della reale essenza della fattispecie concreta, a prescindere dalle qualificazioni formali vigenti negli ordinamenti dei singoli Paesi membri.

14. Nondimeno, nell'ambito dell'ordinamento nazionale non è prevista – per le società in house così come per quelle miste – alcuna apprezzabile deviazione rispetto alla comune disciplina privatistica delle società di capitali, nel senso che la posizione dei comuni all'interno della società è unicamente quella di socio in base al capitale conferito. Donde soltanto in tale veste l'ente pubblico può influire sul funzionamento della società, avvalendosi non di poteri pubblicistici ma dei soli strumenti previsti dal diritto societario, da esercitare a mezzo dei membri presenti negli organi della società (cfr, in tal senso, Cass. civ, I, 29.7.2021, n. 21658).

15. Per tali ragioni, è evidente che unico soggetto passivamente legittimato al pagamento delle somme oggetto di ingiunzione è la società appellante, la quale conferiva materialmente i rifiuti agli impianti, maturando l’obbligo di versare le tariffe ricevute a sua volta dai comuni, a nulla rilevando la sua struttura sociale, e in particolare il rapporto organico con la Città OP di PO.

16. Per tali ragioni, il terzo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

17. Con il quarto motivo di gravame (atto di appello, pp. 17-21) l’appellante lamenta l’erroneo rigetto dei motivi 3 e 4 del ricorso di primo grado. A suo avviso, “ non rileverebbe la circostanza che la OV di PO, con delibera in data 3.7.2011, n. 364, sulla base del parere della Corte dei Conti 253/2011, aveva stralciato la voce “ristoro ambientale” dalla tariffa approvata, in quanto con successivo Regolamento regionale n. 8/2012 sarebbe stato disciplinato il costo del ristoro ambientale ”, posto che “ il parere della Corte dei Conti veniva richiesto dal Presidente della OV di PO (pag. 2 del parere) «stante la necessità di comunicare ai Comuni l’importo della tariffa inerente il segmento provinciale del ciclo integrato dei rifiuti (trattamento e smaltimento) in tempo utile per l’inserimento nei rispettivi bilanci di previsione» ”. Pertanto, ad avviso dell’appellante, “ la richiesta aveva la finalità di strutturare in modo puntuale la tariffa che la OV doveva deliberare e che poi S.A.P.Na. avrebbe dovuto esigere dai Comuni ” (atto di appello, p. 18).

La censura è infondata.

18. Sotto un primo profilo, nessun rilievo – nel senso della debenza dell’obbligo di pagamento degli importi di cui alle ingiunzioni – assume il parere della Corte dei Conti, avuto riguardo alla natura meramente consultiva di tale atto del giudice contabile, il quale non si inserisce in alcun modo, men che meno con valore vincolante, nella sequenza procedimentale culminata nell’adozione delle impugnate ingiunzioni.

19. In particolare, tale parere è stato richiesto dalla OV di PO alla Corte dei conti ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5/6/2003, n.131, secondo cui: “ Le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane. […] ”.

Trattasi pertanto di apporti meramente consultivi, in funzione meramente collaborativa, che non producono effetti immediatamente cogenti ai fini in esame.

20. A ciò aggiungasi altresì che tale parere è stato richiesto dalla OV di PO (oggi Città OP di PO), e pertanto da un soggetto giuridico diverso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – UTA, sicché non si vede in qual misura esso possa vincolare quest’ultimo nell’esercizio delle funzioni attribuite dalla legge (art. 4 d.l. n. 195/09).

21. Nel merito, poi, la circostanza che la OV, magari errando, non abbia inserito nei rapporti con i Comuni conferitori il ristoro ambientale all’interno della tariffa, è del tutto irrilevante nei rapporti tra la l’UTA e l’odierna appellante. Al contrario, avendo l’UTA anticipato il pagamento ai comuni, essa ha diritto di ottenere il rimborso dall’appellante, la quale, se lo riterrà, potrà poi rivalersi nei confronti della TT OP di PO (già OV di PO) e i comuni debitori.

22. Per tali ragioni, la relativa censura è infondata, e va dunque disattesa.

23. Con il quinto motivo di gravame (atto di appello, pp. 21-22) l’appellante deduce l’intervenuta prescrizione del credito, avente a suo dire natura quinquennale, ex art. 2948 n. 4 c.c.

La censura è infondata, e va dunque disattesa, atteso che il credito per ristori ambientali si configura come premialità, finalizzata a finanziare interventi di mitigazione ambientale. Pertanto, essa non rientra in alcuna delle voci di cui all’art. 2948 c.c. (peraltro non individuate dall’appellante, se non con generico richiamo all’intera previsione normativa), e soggiace pertanto all’ordinario termine prescrizionale decennale di cui all’art. 2946 c.c. Termine, nella specie, pacificamente non spirato.

24. Va infine rigettato l’ultimo motivo di gravame (atto di appello, pp. 22-24), con il quale l’appellante contesta l’idoneità delle fatture a porsi quale strumento idoneo ad esigere il pagamento dei relativi importi. Sul punto, è sufficiente osservare che l’UTA, in qualità di gestore amministrativo degli impianti, ha fatturato di volta in volta i costi di smaltimento al soggetto che materialmente si presentava all’impianto, vale a dire la società appellante. In quella sede, giammai quest’ultima ha sollevato contestazioni in ordine alla tipologia e quantità di rifiuti conferiti.

Ne discende che l’odierna contestazione deve ritenersi tardiva, oltre che generica, essendo inammissibilmente mirata a rimettere in discussione un rapporto non contestato all’atto del conferimento dei rifiuti, e ad onta di importi pacificamente riscossi dall’appellante nei confronti dei Comuni produttori di rifiuti.

25. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

26. Sussistono giusti motivi, legati alla novità delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO