Pubblicato il 24/01/2025

N. 00556/2025REG.PROV.COLL.

N. 04940/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4940 del 2024, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Questura di Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Guardia Ecozoofila Nazionale, Guardie Zoofile Nogra Bracciano, Guardie Zoofile Ekoclub International Onlus Colli Albani, Guardie Zoofile Ambientali, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 05539/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Enzo Bernardini e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.1. L’-OMISSIS- rivolgeva istanza alla Questura di Roma per la nomina di guardie zoofile, che veniva rigettata perché la sede provinciale indicata nella domanda era la residenza del Presidente provinciale, e dunque ritenuta non idonea ad essere la sede indicata. -OMISSIS- inoltre proponeva alla Questura di Roma istanza di approvazione del regolamento.

1.2. La Questura ha denegato la successiva istanza di accesso in quanto ritenuta “ inammissibile e/o comunque improcedibile per difetto dell'imputazione soggettiva della stessa. Dall'esame dell'istanza, inviata a mezzo mailpec -OMISSIS-, si rileva una situazione di assoluta confusione e conseguente incertezza, circa l'effettiva identità del soggetto che ha conferito alla S.V. la delega alla presentazione della stessa, venendo pertanto a mancare il presupposto di validità di tale delega, e, di conseguenza il fondamento della sussistenza del potere di avanzare la stessa in qualità di difensore ed in luogo dell'interessato , affinché il nome di quest'ultimo possa essere speso validamente e la richiesta possa essere presentata legittimamente… La necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica 'finale', nel senso che l'ostensione del documento amministrativo deve essere valutata dalla Amministrazione, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite - in questo senso strumentale - per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica 'finale' controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio (cosi Consiglio di Stato Sez. VII del 3.10.2022 e sentenze n. 6/2006; 19/2020; 4/2021). In questa prospettiva, pertanto, va escluso che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando" (Adunanza plenaria n. 19/2020); per supportare in modo adeguato l'accesso difensivo, non può ritenersi sufficiente "un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie difensive (...) poiché l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa l'appena descritto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa" (Adunanza plenaria n. 4/2021). L'istanza è quindi manifestamente inammissibile e/o comunque improcedibile per difetto dell'imputazione soggettiva della stessa. In ogni caso, la medesima, come formulata e motivata è del tutto generica e vaga ed evidentemente finalizzata ad una mera ricognizione dell'operato di questa Amministrazione, attesa l'insussistenza di uno specifico interesse giuridico diretto, concreto e attuale, alla cui tutela l'istanza dovrebbe essere finalizzata ex art. 22 L.241/1990, non essendo state dedotte, in modo puntuale e specifico, le finalità perseguite con l'accesso, onde consentire a questa Amministrazione di cogliere il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta, con la situazione finale controversa e con le correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio.

L'istanza, pertanto non può essere comunque accolta, secondo quanto stabilito dall'art. 24, comma 3 della Legge 241/1990, sull'inammissibilità di istanze manifestamente generiche e aventi carattere meramente esplorativo poiché preordinate al controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni ”.

2. L’odierna appellante ha ricorso al Tar, che con la sentenza impugnata ha respinto il gravame in quanto “ anche ove si volessero superare in astratto le eccezioni sollevate dall’Amministrazione resistente circa l’imputabilità giuridica dell’istanza di accesso - sia condivisibile quanto evidenziato nel provvedimento gravato circa il fatto che l’-OMISSIS- non abbia indicato, in relazione ai documenti di cui si è chiesta l’ostensione, “in modo puntuale e specifico, le finalità perseguite con l’accesso, onde consentire a questa Amministrazione di cogliere il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta, con la situazione finale controversa e con le relative pretese astrattamente azionabili in giudizio”.. Non risulta, difatti, chiaramente evincibile dall’istanza di accesso oggetto del provvedimento impugnato il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta dalla ricorrente relativa alle quattro Associazioni zoofile controinteressate e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare. Non appare, difatti, a tal fine sufficiente il generico riferimento tratteggiato dalla ricorrente alla necessità di apportare delle modifiche al proprio Regolamento avendo contezza di quali regolamenti la Questura di Roma abbia approvato ad altre associazioni operanti dal territorio, né quali caratteristiche abbiano le sedi delle altre associazioni, profilo rispetto al quale l’istanza di accesso presenta piuttosto un intento esplorativo. Né si coglie un nesso di strumentalità diretta tra l’accesso alla documentazione richiesta e “gli eventuali contenziosi futuri da proporre, oltre che eventualmente per utilizzare argomenti necessari per l’appello della sentenza di questo Tar -OMISSIS-” (così la ricorrente nella memoria depositata in data 26 gennaio 2024), allo stato sub iudice ”.

3.1. Avverso la sentenza insorge -OMISSIS- con l’appello qui in scrutinio, con cui eccepisce i seguenti vizi:

- Error in iudicando . Violazione di legge. Violazione art. 1 l. 241/1990 ed Eccesso di potere per sviamento, ritenendo che “ sul primo motivo di ricorso, nulla ha detto il Collegio. Che anzi ha di fatto consentito all'Amministrazione di depositare in prima battuta una memoria di 48 pagine di grandezza, ovvero di dimensioni grosso modo tre volte quelle massime consentite dalle attuali norme, e documenti fuori termine, salvo poi sanare la posizione dell'amministrazione consentendo il deposito di nuova memoria, stavolta corretta. Con ciò sanando di fatto il pur inutile deposito documentale prodotto, compresa una nota inviata dalla Questura di Roma a tutte le Prefetture d'Italia (già depositata in atti dalla ricorrente) per segnalare la posizione presuntamente illegittima dell'associazione, nota che nulla c'entrava con l'accesso, ma che è evidente sintomo di una situazione sfuggita di mano ai dirigenti della Questura di Roma ”;

- Error in iudicando . Violazione di legge. Violazione artt. 22 e ss l. 241/1990. Violazione art. 3 L. 241/1990: difetto di motivazione, asserendo che “ sbaglia dunque la sentenza nel non considerare l'evidente interesse documentato dalla ricorrente al fine di accedere alla documentazione richiesta, che certamente non è coperta da particolare riservatezza e o privacy, ed è dunque del tutto priva della necessità di alcuna comparazione degli interessi al fine di concedere o meno l'accesso; comparazione che l'amministrazione nel caso di specie nemmeno ha compiuto, non avendo mai inoltrato alle singole associazioni la richiesta di accesso della appellante, ritenendola ipso facto inammissibile ”.

3.2. -OMISSIS- aggiunge che “ dopo il diniego avuto, si è ritenuto di avanzare istanza di accesso per avere contezza quali sedi abbiano indicato le 4 associazioni del settore convenute in giudizio e quali caratteristiche abbiano queste sedi, chiedendo accesso al sopralluogo svolto dalla Questura al fine di rilasciare il beneplacito: non si tratta di un controllo generalizzato, atteso che si chiedono informazioni di sole 4 associazioni fra le decine operanti, indicando specificamente la richiesta di due soli documenti (il regolamento e il sopralluogo dell'amministrazione che ha dato il benestare alla sede). Non coglie nel segno, ad avviso di chi scrive, la sentenza nel dedurre che l'istanza non specificasse pienamente l'interesse che deve essere circoscritto, ma riteniamo che più e meglio di così, depositando il diniego opposto dall'amministrazione in merito all'approvazione del regolamento e della sede, e dunque indicando uno specifico problema esistente fra le parti, non si potesse fare… Tale interesse all'accesso è all'evidenza dunque duplice, ed è stato ampiamente tratteggiato nel ricorso, e comunque specificamente indicato nell'istanza. Da un lato visionare tali documenti al fine di comprendere quali siano i regolamenti e le sedi approvate al fine del caso di uniformarsi in alcuni passaggi contestati, che non è ben dato comprendere nemmeno quali siano con specificità, al fine di vedersi approvato il regolamento, atteso che la Questura non potrà opporre un diniego se il regolamento avrà su un certo punto in contestazione le medesime parole di un regolamento già approvato; e così per la sede. Dall'altro sia coltivare un ricorso attualmente pendente presso il Consiglio di Stato, citato in sentenza, che eventualmente avere documentazione a supporto per poterne proporre nel caso un altro, ove a fronte di una nuova richiesta vi sia un nuovo diniego a fronte di un comportamento uniforme ad altre associazioni esistenti sul territorio, al fine di paventare la disparità di trattamento ovviamente solo dopo averla verificata: ad impossibilia nemo tenetur. Nessun interesse emulativo, nessun documento riservato, nessuna situazione di terzi da tutelare, se non quella di questa associazione, alle prese evidentemente con problemi più grandi di lei, senza capire bene nemmeno per quale motivo… La sentenza impugnata, invece, senza citare in alcun modo le varie problematiche narrate nel ricorso e nelle memorie difensive, ha ritenuto non meritevole di tutela un diritto primario quale quello dell'accesso agli atti, che nel caso di specie era stato correttamente esercitato nei 14 limiti di legge, a tutela della associazione stessa: da qui l'accoglimento dell'appello ”.

3.3. Con successive note d’udienza l’appellante considera che “ la questione si è ampiamente dibattuta nel ricorso, rappresentando l’interesse della appellante (documentalmente provato, e ignorato dal Tar in primo grado), non comprendendo in alcun modo il diniego dell’Amministrazione anche per il tenore della documentazione richiesta, in merito alla quale l'accesso è stato negato senza nemmeno alcuna valutazione sugli interessi in gioco al fine di consentire l’accesso (degli statuti approvati ad associazioni dello stesso settore, e delle sedi approvate a queste associazioni). Ciò in un settore nel quale dovrebbe essere in vigore financo l'accesso civico generalizzato al fine di consentire un controllo diffuso su dei dati che non sono affatto sensibili sotto nessun profilo, e che anzi dovrebbero essere resi pubblici dall'Amministrazione. È peraltro pendente con il Ministero, a rafforzare se possibile l’interesse dell’appellante, il giudizio -OMISSIS- presso questo Giudice ”.

4. La Questura si è costituita con memoria, con cui sostiene la legittimità del proprio provvedimento e quella della sentenza di primo grado.

5. La Commissione per il patrocinio a spese dello Stato, con decreto -OMISSIS-, ha ammesso l’istante al gratuito patrocinio, dopo aver considerato che “ alla stregua della certificazione esibita, ricorrono le condizioni di reddito cui l’ammissione al beneficio è subordinata…ritenuto che, sulla base di una sommaria valutazione delle circostanze di fatto e di diritto riferite, allo stato degli atti, le prospettazioni difensive dell’istante appaiono non manifestamente infondate ”.

6. Alla camera di consiglio del 28 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il gravame è infondato e va, quindi, respinto.

8. Dalla disamina degli atti di causa la sentenza del Giudice di prime cure appare priva dei vizi lamentati ed adeguatamente motivata, in conformità alla normativa ed alla giurisprudenza di settore.

9. Medesime valutazioni possono esperirsi per il provvedimento dell’Amministrazione, che appare ben strutturato e quindi non scalfito dalle censure del ricorrente; in effetti, come correttamente evidenziato dal Tar, una richiesta di accesso “ non può, dunque, ridursi al richiamo a mere e generiche esigenze difensive, ma deve fornire la prova dell'esistenza di un puntuale interesse alla conoscenza della documentazione stessa e della correlazione logico - funzionale intercorrente tra la cognizione degli atti e la tutela della posizione giuridica del soggetto che esercita il diritto, permettendo di capire la coerenza di tale interesse con gli scopi alla cui realizzazione il diritto di accesso è preordinato ”..

10. Va sottolineato che secondo l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato (n. 4/2021) “ in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare ”. Tale nesso di strumentalità necessaria nel caso di specie non risulta provato.

11. Per quanto concerne l’ammissione provvisoria al patrocinio a spese dello Stato, tale beneficio, in via di accertamento definitivo, non può essere riconosciuto, stante la manifesta infondatezza del gravame.

Ai sensi dell'art. 126, comma 1, d.P.R. n. 115 del 2002, costituisce presupposto per l'ammissibilità al gratuito patrocinio la circostanza che le pretese che l'interessato intende far valere non appaiono manifestamente infondate.

Qualora il giudizio sia definito con sentenza di rigetto e sia stata accertata la manifesta infondatezza dell'impugnazione, deve pacificamente ritenersi ricorrere la fattispecie che tipicamente legittima il diniego del gratuito patrocinio e la revoca della decisione di accoglimento già assunta dalla competente Commissione (Cassazione civile, sez. I, 30 giugno 2023, n.18563).

12. In conclusione, il Collegio ritiene di dover respingere l’appello, non ammettendo l’appellante al patrocinio a spese dello Stato.

13. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Non ammette l’appellante al patrocinio a spese dello Stato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’-OMISSIS- appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enzo Bernardini	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO