Pubblicato il 28/03/2025

N. 02613/2025REG.PROV.COLL.

N. 06922/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6922 del 2024, proposto da
RM OL, CI AR SO, rappresentati e difesi dall'avvocato Paolo Paolucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Albano Laziale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Liberati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AU NO, EP MO, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 00872/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Albano Laziale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Paolo Paolucci, Laura Liberati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso proposto dai signori RM OL e AR SO CI contro il Comune di Albano Laziale e nei confronti di AU NO e EP MO per l’annullamento dell'atto di concessione dell'occupazione di suolo pubblico per il passo carrabile in Vicolo della Vignetta n°7 - autorizzazione n°954 rilasciata dal Comune di Albano Laziale – avvenuta con atto del Settore V Tecnico –Servizio II Viabilità avente protocollo nr. 0036937 del 24.07.2017 in favore dei controinteressati.

1.1. Il ricorso è stato basato sulla deduzione che il titolo sarebbe illegittimo perché rilasciato nel presupposto della natura pubblica del Vicolo della Vignetta, mentre, secondo quanto si legge in sentenza, i ricorrenti avevano sostenuto che “ sarebbe di loro proprietà esclusiva ”.

1.2. Il tribunale ha ritenuto che:

- dagli atti di causa emergesse che la porzione di terreno su cui si apre il passo carrabile facesse parte del demanio stradale “ assolvendo la funzione di soddisfare le esigenze di generale interesse della comunità locale ”;

- gli istanti non avessero fornito prova alcuna “di proprietà esclusiva”, in quanto nemmeno dall’atto di acquisto dell’immobile di loro proprietà (sito in Vicolo della Vignetta n. 5) emergeva la “ proprietà del tratto stradale in questione ”;

- la conformazione dei luoghi e la circostanza incontestata che il vicolo fosse l’unica via di accesso per le varie abitazioni e locali ivi siti rappresentassero “ circostanze eloquenti circa la natura pubblica del piccolo stradello in questione ”;

- quest’ultimo era dotato di segnaletica stradale e di pubblica illuminazione ed indicato espressamente fra le strade comunali dalla delibera n. 26 del 31 gennaio 1984 del Consiglio comunale di Albano, recante l’approvazione del piano del catasto stradale;

- in difetto di prova contraria valeva la presunzione circa la natura pubblica della strada.

1.3. Dato quanto sin qui esposto, ed escluso che rilevasse la numerazione, non coincidente negli atti, dei vari immobili siti nel vicolo, e ritenuto improprio il richiamo dell’art. 46 (del regolamento) del Codice della Strada da parte dei ricorrenti, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

1.4. Le spese processuali sono state poste a carico dei ricorrenti secondo il criterio della soccombenza.

2. I signori RM OL e AR SO CI hanno proposto appello con due motivi.

2.1. Il Comune di Albano Laziale si è costituito per resistere all’appello, mentre non si sono costituiti i controinteressati.

2.2. All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025 l’appello è stato discusso e assegnato a sentenza, previo deposito di memorie delle due parti costituite e di replica degli appellanti.

3. I due motivi di appello vanno esaminati congiuntamente per ragioni di connessione.

3.1. Col primo motivo ( Error in procedendo: violazione e/o errata applicazione di norme processuali art. 39 c.p.c. e artt. 115 e 116 c.p.c. ) vengono contestate le affermazioni della sentenza circa la rivendicazione di proprietà esclusiva del vicolo da parte degli istanti: questi ultimi precisano di avere sempre contestato la natura pubblica della parte terminale del vicolo, ma di non avere mai dedotto di avere la proprietà esclusiva dell’area in questione, avendone piuttosto affermato soltanto la proprietà privata (e depositato a fini probatori gli atti notarili indicati in ricorso, avallati dalle relazioni dell’arch. AN Dori e del geom. Silvi).

Ribadiscono che non vi sarebbe alcun atto traslativo della proprietà in favore del Comune né alcun atto espropriativo da parte di quest’ultimo, e che le caratteristiche del vicolo non ne consentirebbero l’inclusione tra le strade pubbliche o aperte al pubblico e/o a servizio pubblico.

Spettando al giudice amministrativo valutare incidenter tantum – cioè al solo fine del giudizio sulla legittimità degli atti impugnati – la natura vicinale, pubblica o privata, della strada, i ricorrenti sostengono che dagli atti richiamati nel ricorso risulterebbe che il tratto del vicolo all’interno del quale è stata rilasciata la concessione per l’occupazione di suolo pubblico è identificato come “via privata (ferro di cavallo)”, compreso fra tali atti quello presupposto all’acquisto dei ricorrenti a rogito del Notaio dott. Bernardino Silvestroni del 28 luglio 1948, rep. gen. 9657 racc. 4021, trascritto in Roma il 2 agosto 1948 al reg. part. n. 15339 (all. 4 al ricorso).

Più in particolare, secondo gli appellanti, tenuto conto di tale atto nonché di altro atto del 1938 (all. 5 al ricorso), occorrerebbe distinguere tra la parte iniziale del vicolo di circa 30 metri, la cui natura “pubblica” non è in contestazione, e la parte restante di circa 11 metri che sarebbe strada “privata”, cioè la strada privata a ferro di cavallo citata negli atti, le cui caratteristiche e conformazione evidenzierebbero - ad avviso degli appellanti - la mancanza di natura pubblica e/o aperta al pubblico. In proposito, il tribunale non avrebbe adeguatamente esaminato il materiale probatorio né tenuto conto della mancata contestazione dei fatti dedotti dalla parte ricorrente, quanto, in particolare, alla lunghezza complessiva di Vicolo della Vignetta ed al fatto che i primi 32 metri circa erano lastricati con selciato mentre l’ultima parte, di circa 11 metri, era lastricata con asfalto e cemento; inoltre, in tale ultima porzione le condotte idriche e fognarie e del gas domestico erano state sempre a carico dei proprietari degli immobili fino agli attacchi comunali delle varie utenze e la porzione era priva di illuminazione pubblica.

Aggiungono gli appellanti che lo stesso Settore II – Servizio II – Ufficio Patrimonio, in data 22 maggio 2017 aveva scritto di non avere alcuna notizia in merito alla proprietà del vicolo, salvo poi a fare riferimento alla tavola catastale in data 15 giugno 2017.

3.2. Col secondo motivo ( Error in iudicando: violazione di legge, mancanza ed errore sui presupposti – eccesso di potere ) gli appellanti richiamano la giurisprudenza in tema di strada pubblica e/o di pubblico transito, nonché l’art. 22 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e l’art. 46 del d.P.R. n. 495 del 1992, al fine di sostenere:

- che il tratto di vicolo in contestazione non avrebbe le caratteristiche della strada pubblica;

- che le caratteristiche dell’ingresso al passo carrabile non corrisponderebbero alle condizioni minime prescritte dal regolamento.

4. I motivi non sono fondati.

Va premesso che, sebbene i ricorrenti non avessero espressamente rivendicato la proprietà esclusiva del tratto di vicolo in contestazione, tuttavia col ricorso introduttivo avevano menzionato tre atti notarili (tra cui quello riguardante i loro danti causa), dai quali si sarebbe dovuto evincere che “ antistante la proprietà dei ricorrenti vi è una strada privata (appunto il Vicolo della Vignetta), ad appannaggio esclusivo dei proprietari di tale immobile ” (cioè dell’immobile sito in Vicolo della Vignetta n. 5, dove si trova l’appartamento di loro proprietà).

Anche sulla base della precisazione contenuta nel ricorso in appello va escluso che la asserita proprietà privata della strada faccia capo ai ricorrenti. Questi ultimi però non sono stati in grado di identificare uno o più soggetti che ne sarebbero titolari. Né il dato è ricavabile dagli atti notarili i cui estratti sono stati richiamati anche nel ricorso in appello e prodotti in primo grado, dato che questi si limitano ad indicare una strada qualificata come “privata (a ferro di cavallo)” come confine o accesso agli immobili indicati negli atti, senza peraltro che la superficie corrispondete sia individuata catastalmente.

4.1. Queste sole risultanze non sono idonee a superare la presunzione di demanialità della strada, ricavabile dall’art. 22 della Legge 20 marzo 1865 n.2248, che dispone che nell’interno delle città fanno parte delle strade comunali le piazze, gli spazi e i vicoli ad esse adiacenti ed aperti sul suolo pubblico.

Tale presunzione si riferisce quindi anche ai vicoli, che, per l’immediata accessibilità, risultino integrare la rete viaria comunale, così da costituire pertinenza della strada. Essa può essere superata soltanto da elementi probatori idonei a dimostrare il carattere privato degli spazi medesimi, quali la produzione del titolo di proprietà (cfr., da ultimo, Cass. ord. 6 ottobre 2021, n. 27054, secondo cui “ La presunzione di demanialità delle strade rientranti nel territorio comunale, di cui all'art. 22 della l. n. 2248 del 1865, ha carattere relativo, e pertanto, ai sensi dell'art. 2728 c.c., dispensa dalla prova colui che intenda giovarsene, onerando la controparte della prova contraria ”).

Come detto, gli atti notarili prodotti dai ricorrenti non costituiscono affatto titolo di proprietà privata del Vicolo della Vignetta, né consentono di risalire al proprietario od ai comproprietari del vicolo, dal momento che “la strada privata” vi è indicata solo come confine o come luogo su cui si apre l’accesso di immobili di proprietà privata.

4.2. Per contro, i detti atti notarili (datati 1948, 1938 e 1929: cfr. allegati nn. 4, 5 e 6 del ricorso di primo grado) risultano smentiti, comunque superati, quanto all’indicazione della natura “privata” della strada posta a confine o in adiacenza alla proprietà dei ricorrenti, dalle risultanze addotte dal Comune di Albano Laziale per dimostrare che il Vicolo della Vignetta da decenni è facente parte del demanio stradale comunale unitamente alla vicina strada di Via della Vignetta. Tali risultanze si evincono:

- dall’estratto del foglio n. 23 sullo stato catastale dei luoghi all’anno 1963 (doc.2 del primo grado) e dall’elenco contenuto “nell’estratto denominazione strade” dall’allora Dirigente comunale, arch. Alberto Zuliani (nota prot.2934 del 25.7.1974 - doc.3), che lo denomina “vicolo cieco”;

- dall’inserimento di quest’ultimo estratto, nel piano del catasto stradale urbano ai sensi della legge regionale n.72 del 18.6.1980, di cui alla delibera n. 26 del 31.1.1984 mai impugnata (doc.4).

4.3. Sebbene vada condivisa la giurisprudenza per la quale “ la semplice inclusione nell’elenco delle strade comunali (o vicinali) non sia sufficiente a comprovarne la demanialità e nemmeno l’assoggettamento all’uso pubblico ” (cfr., tra le altre, Consiglio di Stato n.5596 del 25.11.2013 e Consiglio di Stato n.8624 del 7.12.2010, nonché Cass. ord., 15 luglio 2020, n. 15033), nel caso di specie, oltre a mancare prove documentali della proprietà in capo a soggetti privati, le caratteristiche del vicolo avallano la classificazione comunale.

Per un verso, infatti, rileva che il tratto di vicolo in contestazione, della asserita misura 11 metri, non è separato, né risulta essere mai stato separato dalla restante parte del Vicolo della Vignetta, della misura di circa 30 metri, rispetto al quale è posto in linea di continuità/contiguità; tale situazione logistica consente invero di accedere dall’una (asserita) parte all’altra, componenti un unico percorso stradale, senza incontrare ostacoli; né i ricorrenti hanno addotto che tali ostacoli (o eventuali segnali di demarcazione) vi siano mai stati.

Per altro verso, proprio tale contiguità supporta l’inserimento dell’intero Vicolo della Vignetta nella rete viaria comunale, senza che deponga in senso contrario il fatto che dall’elenco delle strade comunali si ricaverebbe una misura, dal piede della Strada Via Alcide De Gasperi, pari a 30,00 metri lineari (come da relazione del geom. Silvi depositata in primo grado dai ricorrenti): invero, si tratta di una misurazione che non tiene conto dell’inserimento nell’elenco comunale di tutto intero il Vicolo della Vignetta, senza alcuna esplicita distinzione tra due tratti differenti, nemmeno contenuta nell’estratto di mappa catastale (dove il vicolo risulta attribuito al demanio comunale per tutta la sua lunghezza compresa la parte a confine con i fabbricati identificati con i dati catastali foglio 23, particelle 435 e 444 e 445). Peraltro, il vicolo nella sua interezza - come ben obiettato dalla difesa comunale - è ubicato nel pieno centro storico del Comune di Albano Laziale e consente di raggiungere dalla pubblica via diversi accessi di edifici e locali privati (corrispondenti, secondo la difesa dell’ente locale, a ben diciotto numeri civici), svolgendo la medesima funzione di collegamento sia nel primo che nel(l’asserito) secondo tratto.

4.4. La dimostrata accessibilità dalla pubblica via e la sua indifferenziata transitabilità, unitamente all’incontestato inserimento nella rete viaria comunale sin dagli anni ’80, rendono irrilevante la circostanza che il vicolo sia solo parzialmente intercluso (c.d. vicolo cieco) e che, nella parte finale, presenti un fondo stradale diverso da quello della parte iniziale, così come non è impeditiva della natura pubblica della strada la circostanza - peraltro nemmeno compiutamente accertata in giudizio - che nel sottosuolo vi si trovino parti delle reti idriche o fognarie o del gas di proprietà privata.

4.5. D’altronde, il Comune di Albano Laziale ha dimostrato di aver esercitato anche poteri autoritativi riferiti al tratto del vicolo in contestazione, producendo un accertamento di violazione urbanistica effettuato dalla Polizia Locale nel sopralluogo del 17.7.2017 (doc. 7) nel corso del quale era accertata la realizzazione da parte dei ricorrenti di due fioriere e l’apposizione di un paletto in ferro sulla sede stradale. A seguito dell’accertamento l’ente locale ha emesso l’ordinanza I.T. 5512 del 10.10.2017, notificata il 12.10.2017 (doc.8) con la quale ha diffidato i signori OL e SO alla rimozione ed al ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 35 del D.P.R. 380/01 e dell’art. 21 L.R. 15/08. I ricorrenti risultano avere dato spontanea esecuzione all’indicata ordinanza, come si evince dalla nota prot. 0055131 del 6.11.2017 (doc.9).

4.6. In conclusione, risultano infondate le deduzioni di cui al primo ed al secondo motivo concernenti la mancata considerazione da parte del tribunale degli elementi di prova della natura pubblica del tratto del vicolo cui è riferita la concessione per occupazione di suolo pubblico, nonché l’ error in iudicando nell’attribuzione allo stesso della natura demaniale.

4.7. Quanto al mancato rispetto dell’art. 46 del d.P.R. n. 495/1992, contrariamente a quanto sembrano supporre i ricorrenti, l’apertura di un passo carrabile non coincide con la concessione dell’occupazione permanente del suolo pubblico, in quanto la prima va realizzata previa apposita autorizzazione dell’ente proprietario della strada “ nel rispetto della normativa edilizia e urbanistica vigente ” ai sensi dell’art. 46, co. 1, nonché delle condizioni di cui allo stesso art. 46, co. 2 e 3.

Data tale disciplina, e considerate le contestazioni svolte in primo grado da parte del Comune di Albano Laziale circa il fatto che il passo carrabile di proprietà NO-MO era stato già realizzato prima del rilascio della concessione di o.s.p. impugnata nel presente giudizio, sarebbe stato onere dei ricorrenti dimostrare che tale realizzazione non era stata autorizzata affatto ovvero era stata autorizzata in violazione della normativa edilizia e urbanistica vigente o delle condizioni poste dal regolamento del Codice della Strada.

In mancanza di tale dimostrazione, vanno respinte le corrispondenti censure del secondo motivo di appello.

5. Pertanto, l’appello va interamente respinto.

5.1. Considerata la peculiarità dello stato dei luoghi, si ritiene di compensare per giusti motivi le spese processuali del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca	Alessandro Maggio

IL SEGRETARIO