Pubblicato il 03/06/2025

N. 04824/2025REG.PROV.COLL.

N. 02037/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2037 del 2024, proposto da Sifim S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Francesca Minotti in Bologna, via Altabella n. 3;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Antonella Trentini in Bologna, piazza Maggiore, 6;

nei confronti

Citta Metropolitana di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Barone, Francesca Scarpiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00529/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bologna e della Citta Metropolitana di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Sifim s.r.l. è proprietaria di un’area sita in Bologna in via Marco Emilio DO destinata, secondo quanto previsto dal POC - Piano Operativo Comunale per la localizzazione degli impianti di distribuzione carburanti a uso pubblico, approvato con deliberazione consiliare n. 395965 del 10.09.2019, all’insediamento – tramite intervento diretto – di un impianto di distribuzione dei carburanti.

Il predetto POC carburanti aveva validità quinquennale e stabiliva che la richiesta di titolo edilizio doveva essere presentata entro tre anni dalla sua entrata in vigore, ovverosia entro il 10.09.2022.

L’area di via Marco Emilio DO ricade in un territorio non urbanizzato/agricolo, ma che comunque rispetta i criteri di localizzazione degli impianti di distribuzione del carburante fissati dalla DCC n. 304/2012 del 29.10.2012, fatta salva dal PUG – Piano Urbanistico Generale del Comune di Bologna (d’ora innanzi PUG).

Con ricorso straordinario al Capo dello Stato, successivamente trasposto dinanzi al T.a.r. Bologna, la Sifim s.r.l. ha impugnato cautelativamente la nuova disciplina urbanistica approvata dal Comune di Bologna e, segnatamente, gli atti indicati nell’epigrafe della sentenza appellata, ritenendoli potenzialmente lesivi dei propri interessi alla realizzazione dell’impianto di distribuzione dei carburanti.

In particolare ha chiesto l’annullamento dei seguenti provvedimenti:

a) del PUG (Piano Urbanistico Generale) del Comune di Bologna, approvato con deliberazione consiliare n. 342648/2021 del 27.07.2021, nella parte in cui:

- all’articolo 0.1j “Entrata in vigore e suoi effetti” ha eliminato la previsione contenuta nel PUG adottato che faceva salva “ l’attuazione degli interventi diretti previsti dai POC vigenti alla data di entrata in vigore del Piano, nei termini previsti dalla norma di POC, e purché la presentazione del titolo avvenga entro l’ordinaria scadenza del POC ”;

- all’Azione 1.1c “ Favorire interventi di riuso e rigenerazione urbana delle aree edificate e dei suoli antropizzati ” non ha incluso l’area di via Marco Emilio DO – V1 tra le previsioni della pianificazione previgente ancora attuabili;

e, per quanto occorrer possa,

- dell’Azione 3.4a “Favorire pratiche innovative di agricoltura periurbana”, ove interpretata nel senso che spetta al Piano Territoriale Metropolitano la disciplina della installazione ed esercizio degli impianti di distribuzione del carburante in territorio rurale;

- dell’Azione 3.1° “Ricostruire la mappa unica delle reti infrastrutturali, dei nodi e delle intersezioni, dei gestori”, ove interpretata nel senso che l’installazione e l’esercizio di impianti di distribuzione di carburanti non sarebbe ammessa in territorio rurale;

b) del PTM – Piano Territoriale Metropolitano approvato con deliberazione n. 16 del 12.05.2021 e, in particolare, delle “Regole” articoli 15, comma 14, 18, comma 7, 36 e 47, ove interpretati nel senso della relativa applicabilità anche agli impianti di distribuzione di carburanti;

c) del parere del CUM – Comitato Urbanistico Metropolitano reso rispetto al PUG, nella parte in cui ha stabilito la modifica della normativa in materia di effetti dell’entrata in vigore del PUG rispetto al POC carburanti.

Il carattere cautelativo della impugnazione riposava nel fatto che il PUG approvato, a dire dell’appellante, contiene comunque una chiara e specifica disciplina per le future richieste di autorizzazione, al paragrafo 3010 dell’Azione 3.1a, che appare perfettamente applicabile al caso della ricorrente e tale da consentirle di conseguire l’autorizzazione:

“ L'installazione e l'esercizio di impianti di distribuzione dei carburanti sono attività liberamente esercitate, in base all'autorizzazione di cui all’art.1 comma 2 e con le modalità di cui al Decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32 smi. L’autorizzazione è rilasciata dal Comune unitamente al titolo edilizio per la realizzazione delle opere, sulla base dei “ Criteri per la localizzazione di nuovi impianti di distribuzione dei carburanti, norme tecniche e procedurali per l'installazione ed il funzionamento degli stessi e per la gestione degli impianti esistenti ”, approvati dal Comune di Bologna, con delibera di Consiglio OdG n. 304/2012 del 29 ottobre 2012, dando attuazione a quanto stabilito dalla Regione con la delibera n. 208 del 5 febbraio 2009, che ha modificato la delibera del Consiglio regionale 8 maggio 2002 n. 335 “ Norme regionali di indirizzo programmatico per la razionalizzazione e l’ammodernamento delle rete distributiva carburanti”.

In pendenza del giudizio la società Sifim S.r.l. ha pertanto presentato istanza di autorizzazione alla realizzazione, tramite intervento diretto, di un nuovo distributore policarburante nell’area di sua proprietà in via Marco Emilio DO ai sensi del citato paragrafo 3010 del PUG e non ai sensi del POC carburanti dichiarato decaduto dalla delibera di approvazione del PUG.

Il Comune ha respinto l’istanza, perché a suo dire:

(i) l’intervento diretto richiederebbe la vigenza di un piano attuativo laddove il POC carburanti era stato, nel frattempo, abrogato dal PUG;

(ii) in base alla nuova disciplina urbanistica l’area della società richiedente, in quanto non pienamente contigua al territorio urbanizzato e ricompresa all’interno dei cd. Varchi “ da salvaguardare e da deframmentare per consentire la connettività ecologica tra le aree agricole, come rappresentati nella Tav. 5 – Carta delle reti ecologiche, della fruizione e del turismo del PTM ”, non potrebbe più ospitare siffatti impianti, precisando che il PTM sarebbe stato recepito nel PUG, alle Azioni 1.1a e 3.4a.

Il diniego è stato impugnato dalla società istante con ricorso per motivi aggiunti, deducendo sia motivi di illegittimità in via diretta, sia motivi di illegittimità in via derivata.

Con sentenza n. 529 del 2023 il T.a.r. Bologna ha respinto il ricorso dichiarandolo improcedibile per avere la società rinunciato ai motivi proposti in via cautelativa avverso le previsioni del PUG e del PTM ed inammissibile quanto ai motivi aggiunti proposti avverso il diniego di autorizzazione.

Avverso tale sentenza la Sifim s.r.l. ha interposto appello per chiederne la riforma in quanto errata in diritto, con particolare riferimento alla statuizione di inammissibilità dei motivi aggiunti, dal momento che permaneva l’interesse alla contestazione del diniego impugnato sulla base di una corretta interpretazione delle norme di piano PUG e PTM e della normativa specifica sulla localizzazione dei distributori di carburanti.

Alla udienza pubblica del 14 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

Tanto premesso osserva il Collegio quanto segue.

Nel presente giudizio la società Sifim s.r.l. impugna con motivi aggiunti il diniego di rilascio di autorizzazione per la realizzazione di un impianto di carburanti motivato alla luce della sopravvenuta disciplina di piano, anch’essa inizialmente impugnata con il ricorso introduttivo, anche se in via meramente cautelativa, per il caso di possibili interpretazioni sfavorevoli alla tesi dell’appellante.

Il giudizio verte sulla interpretazione delle disposizioni del PUG di Bologna e del piano sovraordinato dell’area metropolitana che disciplina le aree agricole, il Piano Territoriale Metropolitano – PTM (d’ora innanzi PTM).

Giova prendere le mosse dalle statuizioni del T.a.r. il quale ha:

1. dichiarato correttamente improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio ex art. 35, c. 1 lett. c e 85 c. 9 c.p.a. avendo la Società rinunciato al primo ricorso, relativo alla mancata conferma nel PUG dell’attuabilità del POC Carburanti, stante il sopravvenuto difetto di interesse determinato dalla presentazione di una successiva istanza basata sul PUG vigente, poi respinta con provvedimento impugnato con motivi aggiunti;

2. ha dichiarato tuttavia inammissibile il ricorso per motivi aggiunti, sulla base di argomenti mai dedotti in giudizio dalle parti e, in particolare, sostenendo che il rilascio dell’autorizzazione in territorio rurale presupporrebbe la precedente approvazione di uno strumento attuativo, nella specie assente e che tale motivazione, sebbene addotta a corredo del diniego, in quanto non contestata, avrebbe reso i motivi aggiunti inammissibili per difetto di interesse, in applicazione delle regole processuali sulla impugnazione dei provvedimenti plurimotivati;

3. quanto all’impugnazione, in via subordinata, del PTM e del PUG quali atti presupposti, il T.a.r. ha sostenuto che, avendo la Società rinunciato al primo ricorso, la domanda di annullamento di detti Piani si sarebbe trasformata in un’azione di accertamento atipica, e come tale inammissibile.

Con il primo motivo di appello la società Sifim ha dedotto: “ Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. omessa e/o errata valutazione dei mezzi istruttori. Difetto di motivazione. Falso presupposto di fatto e di diritto .”.

Ha in particolare criticato la statuizione di inammissibilità dei motivi aggiunti rilevando che nella motivazione del diniego impugnato non si faceva alcun riferimento alla necessità della preventiva approvazione di uno strumento attuativo ai fini del rilascio dell’autorizzazione sicchè nessuna impugnazione doveva essere proposta in relazione a tale profilo per rendere ammissibile il gravame avverso il diniego.

Il motivo è fondato poiché, effettivamente, la circostanza addotta dal T.a.r. non figura nella motivazione del provvedimento impugnato che pertanto non doveva essere gravato rispetto a tale insussistente motivo.

I motivi aggiunti sono dunque ammissibili e deve procedersi al loro scrutinio attesa la loro rituale riproposizione con l’atto di appello.

La società appellante deduce, in particolare, i seguenti motivi di doglianza avverso il diniego:

1) la rispondenza dell’istanza presentata da SIFIM al paragrafo 3010 del PUG e ai “ Criteri per la localizzazione di nuovi impianti di distribuzione dei carburanti, norme tecniche e procedurali per l'installazione ed il funzionamento degli stessi e per la gestione degli impianti esistenti ”, di cui alla citata delibera consiliare n. 304/2012 che il diniego non avrebbe tenuto in alcuna considerazione neppure in relazione alle osservazioni presentate al riguardo, in replica al preavviso di diniego comunicato ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990;

1.1.) l’illegittimità del diniego per: violazione dell’Azione 3.1a, paragrafo 3010, del PUG; errata interpretazione del PTM; nonché, più in generale, per violazione della normativa in materia di impianti di distribuzione carburanti di cui al d. lgs. n. 32/1998 – oltre che per violazione delle norme della legge urbanistica regionale in tema di riparto di competenze tra PUG e PTM;

2) in via subordinata: illegittimità in via derivata del provvedimento di diniego per illegittimità delle norme di PUG e di PTM così come interpretate dagli Uffici comunali, essendo le stesse in contrasto con il d. lgs. n. 32/1998, come pacificamente interpretato dalla giurisprudenza, nonché con le norme della legge urbanistica regionale in tema di riparto di competenze tra PUG e PTM.

Il primo motivo, nelle sue articolazioni, è fondato per le seguenti motivazioni:

a) l’art. 15 del Piano Territoriale Metropolitano - PTM, limita la possibilità di localizzare gli altri interventi non funzionali all’attività agricola nelle sole aree poste in piena contiguità rispetto al territorio urbanizzato e tale condizione effettivamente non sussiste nel caso di specie, come rilevato nel diniego impugnato.

Tuttavia tale limitazione è accompagnata da una clausola di salvezza “ Ferma restando l’applicazione delle discipline normative settoriali ”, per tale dovendosi intendere anche la speciale normativa in materia di apertura di impianti di distribuzione carburanti contenuta nel d. lgs. n. 32/1998.

In altre parole gli interventi non connessi all’attività agricola possono essere localizzati solo nei pressi del territorio urbanizzato, con eccezione di quelli disciplinati da norme di settore, per i quali prevalgono queste ultime che possono pertanto autorizzarne la localizzazione anche a distanza del Territorio urbanizzato, e dunque anche in pieno Territorio rurale (fatte salve le esclusioni sancite nella D.C.C. 304/2012).

Si tratta peraltro dell’interpretazione più corretta anche dal punto di vista logico, in quanto non si può di certo escludere che gli impianti di distribuzione carburante possano essere posti anche in piena campagna, in modo tale da soddisfare le esigenze dei veicoli in circolazione.

b) Ciò che non è ammesso nei c.d. Varchi dall’art. 15 del PTM è riferito ai nuovi insediamenti, ossia a raggruppamenti di edifici: laddove un impianto di distribuzione carburanti è, appunto, un impianto composto da meri manufatti cioè una infrastruttura, non un insediamento in senso stretto.

c) Comune e Città Metropolitana non possono derogare al sistema di competenze e ai principi in materia di localizzazione degli impianti di distribuzione carburante stabiliti dal d. lgs. n. 32/1998, che ha previsto che si tratta di attività liberalizzata, ammessa anche in area agricola, e riservata alla competenza dei – soli – Comuni, chiamati a disciplinarla (come, per l’appunto fatto dal Comune di Bologna con la citata delibera C.C. 304/2012, con il solo limite di particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali); diversamente sussisterebbe una illegittimità del PTM e del PUG per violazione di norma di legge statale.

d) Il Comune di Bologna ha statuito in ordine alle aree agricole idonee o meno ad ospitare impianti con la delibera di C.C. n. 304/2012, e l’area di via Marco Emilio DO è idonea. Tale delibera non è stata modificata dal nuovo PUG che neppure il PTM può modificare in parte qua, trattandosi di competenza riservata al Comune.

e) L’Azione 3.1a del PUG, al punto 3010, reca apposite prescrizioni per quella specifica tipologia di interventi edilizi costituita dagli impianti di distribuzione carburanti e ne consente la localizzazione nell’area in questione, senza richiamare limitazioni contenute nel PTM per le aree non urbanizzate. Inoltre pone un’unica condizione alla localizzazione di detti impianti, data dal rispetto dei “Criteri per la realizzazione di nuovi impianti di distribuzione dei carburanti – Norme tecniche e procedurali per l’installazione e il funzionamento degli stessi e per la gestione degli impianti esistenti” approvati con la delibera C.C. n. 304/2012 del 29.10.2012 (doc. 9 cit.), a sua volta approvata in ottemperanza a quanto prescritto dall’art. 2 del citato D.lgs. n. 32/1998.

f) Fermo il carattere assorbente di quanto precede nella specie sussiste anche la dedotta violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 poiché le deduzioni rese in sede procedimentale – tutte nel senso di cui ai punti che precedono - non sono state confutate dal Comune (cfr. p. 27 appello).

Dalla fondatezza del primo motivo discende che può farsi luogo all’assorbimento del secondo motivo di appello con il quale in via meramente subordinata Sifim s.r.l. ha:

- impugnato il PUG nella misura in cui abbia ritenuto di dover applicare all’area di SIFIM il PTM, in preteso ossequio alle disposizioni con cui lo stesso PTM dispone un obbligo di recepimento della disciplina del territorio rurale nello strumento comunale, in quanto sebbene il PTM sia deputato a disciplinare il territorio rurale, non può spingersi a dettare altresì disposizioni in tema di localizzazione degli impianti carburanti, essendo destinata a prevalere la previsione speciale dettata dalla Legislazione statale (nello specifico, l’art. 2 del D.Lgs. n. 32/1998) che riserva tale potere ai comuni.

- dedotto che i divieti posti dal PTM sarebbero illegittimi in quanto generici ed indeterminati e come tali suscettibili di impedire la localizzazione di distributori in area non urbanizzata ostacolando la realizzazione di una rete efficiente.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere accolto con riforma della sentenza appellata ed annullamento del diniego impugnato in primo grado.

Le spese di lite seguono la soccombenza nei rapporti tra l’appellante ed il Comune di Bologna e si liquidano come da dispositivo mente possono essere compensate tra l’appellante e la Città Metropolitana di Bologna.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e in riforma della sentenza appellata accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il diniego impugnato.

Condanna il Comune di Bologna alla rifusione delle spese del grado che si liquidano in favore della Sifim s.r.l. in euro 4000,00 oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.

Compensa le spese del grado nei rapporti tra l’appellante e la Città Metropolitana di Bologna.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO