Pubblicato il 02/04/2025

N. 02817/2025REG.PROV.COLL.

N. 09153/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9153 del 2022, proposto da Centro culturale islamico, in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Campana, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

comune di Piacenza, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Cabrini ed Emilia Bridelli, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, 13 settembre 2022, n. 260, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Piacenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico, udita per il comune l’avvocata Emilia Bridelli e viste le conclusioni scritte dell’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Centro culturale islamico impugna la sentenza che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento con cui il comune di Piacenza - rilevato il cambio di destinazione (da laboratorio artigianale e magazzino in luogo di culto) e l’uso in assenza di agibilità, di un immobile di cui l’appellante ha la disponibilità - ha intimato di cessarne l’uso quale luogo di culto e di ripristinare l’uso assentito.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Il Centro culturale islamico è conduttore di un immobile a Piacenza, accatastato con destinazione a laboratorio artigianale e magazzino.

2.2. Con nota del 17 ottobre 2013, prot. 7810, l’amministrazione, rilevato che i locali erano utilizzati per il culto, nonostante l’immobile fosse collocato in zona classificata come “Tessuto a bassa densità” e, ai sensi del regolamento urbanistico-edilizio comunale, le funzioni religiose fossero ammesse esclusivamente in locali a ciò appositamente destinati e nelle zone produttive ovvero in quelle per attrezzature religiose, ha diffidato l’appellante dal continuare a usare l’edificio in maniera difforme da quanto dichiarato e autorizzato.

2.3. Con successiva nota del 21 settembre 2015, prot. 77305, il comune ha avvisato la proprietaria e il Centro che un uso improprio dell’immobile avrebbe comportato l’avvio del procedimento per la repressione degli abusi edilizi.

2.4. Con nota del 21 settembre 2015, il rappresentante del Centro ha ribadito per iscritto all’amministrazione « quanto più volte segnalato per le vie brevi, ovvero che è intenzione della nostra associazione procedere al trasferimento delle attività previste dallo statuto in altra sede idonea, in una zona della città non residenziale », assicurando che il trasferimento sarebbe avvenuto « nel più breve tempo possibile, ovvero entro sei mesi ».

2.5. A seguito di ulteriori segnalazioni, con ordinanza n. 206 del 15 maggio 2018 il comune, rilevato che « l’immobile è a tutt’oggi utilizzato in modo difforme dalla sua destinazione d’uso catastale funzionale ed in assenza di agibilità come luogo di culto, in maniera non saltuaria, ma con cadenza ripetuta, regolare, costante e prolungata, in particolare nei periodi coincidenti con il “Ramadan” islamico, con conseguente maggiore afflusso di pubblico », ha comminato le sanzioni pecuniarie per il cambio di destinazione non autorizzato e per l’uso in assenza di agibilità, e ha ordinato all’appellante (e alla proprietaria del bene) « l’immediata cessazione dell’utilizzo, quale luogo di culto, dell’immobile » e il ripristino dell’uso consentito.

3. Il Centro culturale islamico ha impugnato il provvedimento dinanzi al Giudice di pace di Piacenza, il quale tuttavia, in accoglimento dell’eccezione formulata dall’amministrazione, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo con sentenza 27 dicembre 2018, n. 653.

4. La causa è stata quindi riassunta dinanzi al T.a.r. per l’Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma, con ricorso fondato sui seguenti tre motivi: i) violazione dell’art. 3 della l. n. 24119/90 (da p. 7 a p. 9); ii) violazione del combinato disposto di cui agli art. 7 e ss. della l. n. 241/1990 (da p. 9 a p. 11); iii) violazione del combinato disposto dell’art.19 della Costituzione in combinato disposto con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (recepita con legge n. 848 del 1955) e con la disciplina urbanistica in merito alla modifica della destinazione d’uso dell’immobile (da p. 11 a p. 12).

4.1. Con ordinanza 27 marzo 2019, n. 63, il Tribunale ha respinto la domanda cautelare proposta con il ricorso.

La decisione è stata confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza 12 luglio 2019, n. 3593.

5. Il ricorso del Centro culturale islamico è stato poi respinto nel merito, con condanna del ricorrente al pagamento delle spese di lite, con sentenza 13 settembre 2022, n. 260.

In particolare, il Tribunale – sezione staccata di Parma, n. 260 del 13 settembre 2022 -:

a) ha respinto con dovizia di argomenti i tre motivi di ricorso;

b) ha ritenuto che la contestazione sollevata dal ricorrente invocando l’art. 71 del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (secondo cui le sedi degli enti del “terzo settore” sono compatibili con tutte le destinazioni d’uso omogenee), fosse inammissibile, perché formulata solo con la memoria depositata per l’udienza pubblica, e comunque infondata.

6. Il Centro culturale islamico ha proposto appello contro la decisione, articolando due ordini di censure (estese da p. 6 a p. 17 del gravame).

Con il primo motivo si deduce: « errata interpretazione dell’art. 3 della l. 241/90, in particolare, mancanza di motivazione del provvedimento impugnato ».

Con il secondo motivo si deduce: « errata applicazione degli artt. 18 e 19 della Costituzione e dell’art. 9 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, esecutiva in Italia per la legge 4 agosto 1955 n. 848 ».

6.1. Si è costituito per resistere il comune l’11 gennaio 2023.

6.2. Per lo stesso ente si sono costituiti nuovi difensori il 29 novembre 2024.

6.3. Il 16 gennaio 2025 l’amministrazione ha depositato una memoria difensiva.

6.4. All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. In via preliminare si rileva la tardività della memoria prodotta dal comune in data 16 gennaio 2025, oltre il termine perentorio di 30 giorni liberi prima dell’udienza di discussione sancito dall’art. 73, comma 1, c.p.a.

8. Inoltre, per delimitare il tema del giudizio di appello, si deve osservare che non è stata oggetto di uno specifico motivo di gravame la decisione del T.a.r. nella parte in cui ha respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado, con la conseguenza che sulle questioni con esso dedotte si è formato il giudicato interno.

9. Nel merito, prima di esaminare i motivi di ricorso, il collegio ritiene opportuno esporre alcune considerazioni di ordine generale in merito all’uso degli immobili per il culto, tematica che risulta estremamente rilevante tanto sul piano giuridico, venendo in rilievo diritti e interessi di rango costituzionale, quanto sul piano sociale, per la conflittualità che può derivarne e che spesso si traduce in contenzioso dinanzi al giudice amministrativo.

9.1. L’esercizio del culto, in forma individuale o associata, in privato o in pubblico, è oggetto di un diritto inviolabile o, più precisamente, di una “libertà”, riconosciuta a “tutti” dall’art. 19 Cost. – nonché, in termini analoghi, dall’art. 9 della Convenzione europea per i diritti dell’uomo e dall’art. 10 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – e intimamente connessa alla “pari dignità sociale” di ciascuno nonché alla necessità di assicurare le condizioni per il “pieno sviluppo della persona umana” cui fa riferimento l’art. 3 della Carta.

Anche per questo, la giurisprudenza costituzionale è da tempo consolidata nell’affermare, da un lato, che il “principio supremo” della laicità dello Stato è uno dei profili della forma di Stato delineata nella Costituzione, e dall’altro nel precisare che questo « implica non indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale » (Corte cost., 12 aprile 1989, n. 203).

9.2. Ne deriva, tra l’altro, che le amministrazioni sono tenute a mantenere una leale collaborazione con le varie confessioni e con le associazioni mediante le quali la libertà religiosa viene esercitata, i cui rappresentanti sono a loro volta chiamati a interagire con i pubblici poteri in buona fede, come stabilito dal comma 2- bis dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (inserito dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120), nell’adempimento di un dovere che ha portata “bilaterale” e si rivolge tanto all’amministrazione quanto ai soggetti che a vario titolo intervengono in un dato procedimento (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, n. 19 e n. 20).

Leale collaborazione e buona fede – le quali, rispetto all’agire pubblicistico dell’amministrazione, trovano fondamento nei principi d’imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. – devono orientare soprattutto l’esercizio del potere discrezionale, nell’ambito del quale l’interesse pubblico primario viene posto in relazione e bilanciato con gli altri interessi pubblici e privati a vario titolo coinvolti: così è, per esempio, rispetto alla pianificazione urbanistica, che deve essere elaborata tenendo conto del fatto che « la disponibilità di luoghi dedicati è condizione essenziale per l’effettivo esercizio della libertà di culto » (Corte cost., 24 marzo 2016, n. 63, la quale aggiunge che « il difetto di ponderazione di tutti gli interessi coinvolti potrà essere sindacato nelle sedi competenti, con lo scrupolo richiesto dal rango costituzionale degli interessi attinenti alla libertà religiosa » e che lo stesso vale per « un eventuale cattivo uso della discrezionalità programmatoria, atto a penalizzare surrettiziamente l’insediamento delle attrezzature religiose »), e che quindi sulle autorità pubbliche grava il duplice dovere, in positivo, di prevedere e mettere a disposizione spazi pubblici per le attività religiose e, in negativo, di astenersi dal frapporre ostacoli ingiustificati all’esercizio del culto nei luoghi privati e dal discriminare le confessioni nell’accesso a quelli pubblici (Corte cost., 5 dicembre 2019, n. 254, la quale comunque precisa, anche richiamando la già citata sentenza n. 63 del 2016, che divieto di discriminare « non vuol dire […] che a tutte le confessioni debba assicurarsi un’eguale porzione dei contributi o degli spazi disponibili: come è naturale allorché si distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la facoltà di consumare suolo, si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo all’entità della presenza sul territorio dell’una o dell’altra confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate nella popolazione »; sul divieto di opporre « un illegittimo e insormontabile ostacolo all’esercizio della libertà di culto » anche la recente Cons. Stato, sez. VII, 27 febbraio 2025, n. 1710, relativamente alla pianificazione urbanistica).

9.3. La prospettiva è invece differente quando viene in rilievo un potere a esercizio doveroso e contenuto vincolato qual è quello di repressione degli abusi edilizi (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 19 agosto 2024, n. 7170 e n. 7168).

Se infatti il compimento di riti religiosi è in linea di principio libero – salvo il limite espresso del “buon costume” e quelli, che la giurisprudenza ha ricavato dal sistema e in particolare dall’art. 8, secondo comma, Cost., della tutela dell’ordine pubblico, della sicurezza e della salute, individuale e collettiva (ancora, Corte cost., 24 marzo 2016, n. 63; nonché Cons. Stato, sez. III, 20 novembre 2023, n. 9897) – la stabile destinazione di un edificio a luogo di culto presenta un impatto sull’ordinato sviluppo dell’abitato e deve quindi avvenire nel rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia, in cui trovano composizione i vari interessi pubblici e privati che si rivolgono al territorio quale terminale delle attività umane (peraltro tali discipline, come anticipato, possono a loro volta essere sottoposte al sindacato della Corte costituzionale, se di fonte legislativa, o del giudice comune, se di natura amministrativa, quando siano irragionevolmente limitative della libertà religiosa).

La libertà di culto sarebbe, anzi, “malintesa” se si pretendesse d’invocarla per sottrarsi al rispetto « della cornice normativa di rango primario e secondario e dei vincoli cui le attività umane di rilevanza pubblica sono astrette a salvaguardia della convivenza civile tra i consociati ( subditi legum sumus, ut liberi esse possimus ) » e, in particolare, per giustificare « una destinazione urbanistica di un immobile diversa da quella impressa dai pubblici poteri – con provvedimento non impugnato – nell’esercizio dell’attività conformativa in materia urbanistico-edilizia » (Cons. Stato, decreti 11 marzo 2024, n. 856 e 857; lo stesso art. 9, comma 2, della Cedu, nell’affermare « la libertà di manifestare la propria religione o il proprio credo » la subordina – solo – a quelle limitazioni che siano, da un lato, previste dalla legge e, dall’altro, che costituiscano « misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza pubblica, per la protezione dell’ordine pubblico, della salute o della morale pubblica, o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui »).

È quindi necessario che la stabile e duratura destinazione di un edificio a luogo di culto sia legittima tanto sul piano formale, per effetto dell’acquisizione del titolo edilizio previsto dalla legge (con pagamento degli oneri connessi), quanto su quello sostanziale, in ragione della conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia. Rimane inteso che tali requisiti non riguardano l’ipotesi dell’uso isolato e saltuario di un edificio o di un luogo per il compimento del tutto occasionale di pratiche religiose, il quale, non comportando un significativo impatto sul territorio, non determina mutamento di destinazione dell’immobile e rientra tra le facoltà di godimento del bene che sono correlate al diritto di proprietà su di esso.

9.4. Un particolare rilievo rivestono poi quelle normative il cui rispetto è richiesto per la “agibilità” degli immobili, le quali sono volte a tutelare interessi pubblici – come la sicurezza, anche intesa quale incolumità pubblica – che non riguardano solo la collettività in generale, ma anche, anzi soprattutto, le persone che fruiscono di un determinato luogo.

10. Alla luce delle considerazioni appena illustrate è possibile affrontare le questioni sollevate nel caso di specie, in cui è controverso l’uso a fini di culto di un immobile situato a Piacenza, indicato al catasto come “laboratorio artigianale” e “magazzino”, nonché privo di agibilità.

11. Con il primo motivo di appello si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., il comune non avrebbe adeguatamente motivato il provvedimento, né dimostrato l’attuale uso dell’immobile come luogo di culto, poiché l’ordinanza, emessa nel 2018, è fondata su sopralluoghi della polizia locale risalenti al 2014 ovvero su accertamenti a essa successivi.

La tesi del Centro culturale islamico non può essere accolta per una molteplicità di ragioni, essendo il provvedimento congruamente motivato e fondato su un’adeguata istruttoria.

11.1. Da un lato, le relazioni della polizia locale prot. 2357 del 26 luglio 2014 (inerente al sopralluogo del precedente giorno 24), e prot. 2358 del 28 luglio 2014 (inerente al controllo eseguito il giorno 25), attestano la presenza di alcune decine di persone « scalze, inginocchiate su tappeti, tutte rivolte nella stessa direzione », che gli agenti hanno presunto, del tutto ragionevolmente, come intente a pregare.

11.2. Dall’altro, l’uso dei locali per fini di culto è stato riferito anche da alcuni residenti, che, con lettera del 30 maggio 2016, hanno chiesto l’intervento dell’amministrazione, producendo altresì articoli di giornale in cui si dava conto della situazione.

11.3. Dall’altro ancora, a ben vedere l’appellante non contesta specificamente che l’immobile sia utilizzato per il culto e, in particolare, non riferisce quale sarebbe il diverso uso cui il bene sarebbe effettivamente adibito; anzi, avendo inviato una lettera al comune il 21 settembre 2015 manifestando l’intenzione di « procedere al trasferimento delle attività previste dallo statuto in altra sede idonea, in una zona della città non residenziale […] nel più breve tempo possibile, ovvero entro sei mesi », ha implicitamente avvalorato la tesi che nell’edificio si svolgessero attività non compatibili – non “idonee” – con la sua destinazione (a questa comunicazione ha poi fatto seguito la diffida dell’amministrazione del 29 agosto 2016 a dare attuazione all’impegno circa il trasferimento di sede).

11.4. Pertanto, essendovi plurimi elementi che dimostrano che l’immobile è usato come luogo di culto, e non essendovi indizi di segno contrario, non vi è ragione per mettere in dubbio il presupposto di fatto su cui si fonda il provvedimento censurato.

12. Nemmeno merita accoglimento il secondo motivo, con cui si sostiene che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere inammissibile la censura con cui si argomentava che, essendo il Centro culturale un ente del “terzo settore”, la sua sede sarebbe stata compatibile con ogni destinazione e ivi avrebbe potuto svolgere ogni tipo di attività, compresa la preghiera: secondo l’appellante, infatti, il motivo non sarebbe stato contenuto solo in memoria, come obiettato dal Tribunale, ma rappresenterebbe una specificazione di quanto già dedotto nel ricorso introduttivo.

La tesi dell’appellante non trova conferma – anzi, viene smentita – all’esame degli atti del giudizio.

12.1. È bene ricordare che, ai sensi dell’art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a. il ricorso deve contenere i motivi “specifici” su cui si fonda: con riferimento alla domanda di annullamento, questo comporta l’onere d’indicare il vizio – violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere – che inficerebbe il provvedimento, nonché le ragioni da cui se ne evincerebbe la presenza – con particolare riferimento alla norma di legge violata ovvero alla figura sintomatica di una disfunzione nell’esercizio del potere che sarebbe ravvisabile.

12.2. La preclusione sancita poi dall’art. 104 c.p.a., secondo cui in appello non possono essere proposte nuove domande e possono essere proposti motivi aggiunti “propri” solo qualora la parte venga a conoscenza di nuovi documenti da cui emergano ulteriori vizi degli atti già impugnati, impedisce di dedurre in secondo grado censure che non fossero state ritualmente sollevate dinanzi al T.a.r..

12.3. Nella specie, il ricorso introduttivo non fa parola della presunta violazione del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, connessa alla compatibilità della sede degli enti del terzo settore con ogni destinazione urbanistica. Peraltro, tale possibilità riguarda le attività istituzionali richiamate dall’art. 4 del medesimo decreto, tra cui non rientra il culto.

12.4. Infine, non può essere condivisa, nella sua assolutezza, la tesi secondo cui « è costituzionalmente garantito che ciascuno possa fare a casa propria ciò che vuole, a meno che detta attività non sia integrata contra legem» (p. 18 dell’appello).

Come osservato in premessa, infatti, se l’esercizio del culto, in forma individuale o associata, rappresenta una libertà garantita a tutti dall’art. 19 Cost., la stabile destinazione di un edificio a luogo di culto presenta un impatto sull’ordinato sviluppo del territorio, pertanto deve avvenire nel rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia, la quale, nel caso dell’agibilità, è peraltro posta nell’interesse dell’incolumità delle stesse persone che vi accedono.

12.5. L’assenza di agibilità, il concreto uso dell’immobile in contrasto con la sua destinazione castale e il fatto che la disciplina urbanistica preveda apposite zone per lo svolgimento stabile delle attività di culto – circostanze che, nella sostanza, non sono state specificamente contestate, pur essendo state poste a fondamento dell’ordinanza comunale – rendono quindi il provvedimento emesso dall’amministrazione immune dai vizi sollevati dal Centro culturale.

13. In conclusione l’appello deve essere respinto.

14. La particolarità e novità della questione, anche in fatto, giustifica comunque la compensazione delle spese del presente grado di giudizio, fermo restando a carico del Centro l’onere del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Vito Poli

IL SEGRETARIO