Pubblicato il 22/01/2025

N. 00465/2025REG.PROV.COLL.

N. 07926/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7926 del 2022, proposto da Comune di Montopoli in Val D'Arno, in persona Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Pignatelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Maria a Monte, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Salvi e Marco Salvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Primera) n. 00539/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale del Comune di Santa Maria a Monte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2024 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO

1. – In data 3 dicembre 2009, è stato stipulato un accordo tra sei Comuni del Valdarno inferiore (Montopoli in Val d’Arno, San Miniato, Santa Maria a Monte, Santa Croce sull’Arno, Fucecchio, Castelfranco di Sotto) e alcune associazioni datoriali dell’industria conciaria (Associazione Conciatori soc. coop. e il Consorzio Conciatori Ponte a Egola soc. coop.), avente ad oggetto lo svolgimento delle attività di manutenzione delle discariche esaurite, già oggetto di gestione da parte di un Consorzio intercomunale, ora in liquidazione.

2. – Il Comune di Montopoli, quale ente capofila, ha chiesto il pagamento degli oneri previsti dal suddetto accordo, da ripartire tra i vari soggetti partecipanti, rispetto al quale si è opposto il Comune di Santa Maria a Monte, contestando i criteri di riparto previsti dal medesimo accordo ed effettuando, altresì, una formale disdetta dallo stesso in data 17 aprile 2014.

3. – Con il ricorso di primo grado, quindi, il Comune di Montopoli ha agito in giudizio dinanzi al T.a.r. chiedendo di condannare il Comune di Santa Maria a Monte al pagamento dei suddetti oneri, previo accertamento del relativo inadempimento all’obbligo di pagamento delle quote relative alle annualità del 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016.

4. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha parzialmente accolto il ricorso, ritenendo dovute solamente le quote relative alle annualità 2012, 2013 e 2014, ossia quelle maturate anteriormente alla disdetta effettuata dal Comune di Santa Maria a Monte.

4.1. – In particolare, il T.a.r. ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, qualificando l’accordo in questione ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241/1990, in quanto volto a disciplinare non solo aspetti meramente patrimoniali, ma “ anche l’esercizio in collaborazione di attività rientranti tra gli scopi istituzionali delle amministrazioni sottoscrittrici ex art. 198, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 ” (punto 2, pag. 5 della sentenza impugnata).

4.2. – Nel merito, ha ritenuto validamente presentata la disdetta da parte del Comune di Santa Maria a Monte (nota del 17 aprile 2014) ai sensi dell’art. 11 dell’accordo, con conseguente insussistenza del debito per le successive annualità (punto 3.1, pag. 5-6 della sentenza), ritenendo invece dovute solo quelle relative agli anni 2012, 2013 e 2014, alla luce dell’accordo del 3 dicembre 2009, avente forza di legge tra le parti ex art. 1372 c.c. (punto 3.2, pag. 7 della sentenza).

4.3. – Pertanto, ha concluso nel senso che “ Il Comune di Santa Maria a Monte dovrà quindi corrispondere, per gli anni dal 2012 al 2014, le somme rispettivamente di euro 26,85; euro 9.298,11 ed euro14.726,76, per un totale di euro 24.051,72 oltre interessi legali fino al saldo ” (punto 3.3, pag. 7 della sentenza).

5. – Con atto di appello, il Comune di Montopoli ha impugnato la sentenza limitatamente ai capi sfavorevoli, ossia nella parte in cui ha ritenuto la disdetta validamente presentata, con esclusione della debenza degli oneri per le annualità successive al 2014.

6. – Con atto di appello incidentale tardivo improprio, il Comune di Santa Maria a Monte ha impugnato l’autonomo capo di sentenza con cui è stata respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione.

7. – All’udienza pubblica del 29 ottobre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. – L’appello principale è infondato.

2. – Secondo la tesi di parte appellante, le parti dell’accordo in questione sarebbero solamente due: da un lato, la parte pubblica, costituita dai sei Comuni e rappresentata dal Comune di Montopoli quale unico ente capofila e, dall’altra, la parte privata, costituita dall’Associazione conciatori e dal Consorzio Conciatori (cfr. pag. 13 dell’appello).

Più precisamente, si tratterebbe di un contratto bilaterale e non plurilaterale, laddove la pluralità soggettiva della parte pubblica darebbe luogo solamente ad una “parte complessa” rispetto alla quale però si configurerebbe un medesimo centro di interesse e, pertanto, una sola “parte contrattuale” contrapposta alla parte privata (cfr. pag. 14 dell’appello).

Ne deriverebbe, quindi, che solo l’ente capofila avrebbe la possibilità di esercitare legittimamente la disdetta dall’accordo in questione, in qualità di rappresentante della complessa parte pubblica e non anche i singoli Comuni partecipanti (cfr. pag. 15 dell’appello).

3. – L’assunto è infondato.

4. – A tal riguardo, però, occorre fare qualche breve puntualizzazione, riassumendo sinteticamente i termini del dibattito in merito alla nozione di “parte contrattuale”.

5. – La nozione di parte contrattuale si distingue tradizionalmente in quella di parte in senso formale e parte in senso sostanziale, volendo intendere con la prima espressione la parte che manifesta la volontà contrattuale (mediante dichiarazione o comportamento) e, con la seconda, la parte titolare del rapporto contrattuale, cioè il soggetto cui è direttamente imputato l’insieme degli effetti giuridici del contratto.

Di norma, la parte in senso formale è anche titolare del rapporto contrattuale. La distinzione tra le due nozioni si coglie in quelle fattispecie in cui le due posizioni non coincidono tra loro, come nel caso della rappresentanza, laddove la parte formale del contratto si identifica nel rappresentante (autore dell’atto), mentre la parte sostanziale nel rappresentato (titolare del rapporto), a cui sono imputati i diritti e gli obblighi nascenti dal contratto.

6. – Tuttavia, si discute in dottrina se la nozione di parte sostanziale debba identificarsi con la nozione di “soggetto” oppure con quella di “centro di interessi”.

6.1. – Quest’ultima tesi, da ritenersi prevalente anche nella giurisprudenza di legittimità, trae argomento dalla lettera della legge che definisce il contratto come l’accordo “ di due o più parti ” (art. 1321 c.c.), a differenza del precedente codice che invece faceva riferimento all’accordo “ di due o più persone ” (art. 1098, c.c. del 1865), nonché dalla stessa relazione al codice civile, ove si precisa che la definizione del contratto di cui all’art. 1321 c.c. “ tiene conto della possibilità che ad esso partecipino non soltanto due o più persone ma due o più parti; vale a dire ammette che il contratto possa riferirsi a due o più centri di interessi ” (Relazione al c.c. n. 602).

Sulla base di tale impostazione, quindi, si è arrivati a qualificare i contratti di scambio come “contratti bilaterali”, a prescindere dal numero dei soggetti partecipanti essendovi solamente due contrapposti centri di interesse, nonché i contratti con comunione di scopo come “contratti plurilaterali”, questi ultimi sulla base dell’art. 1420 c.c. che li definisce come quei contratti “ con più di due parti, in cui le prestazioni di ciascuna sono dirette al conseguimento di uno scopo comune ”.

La giurisprudenza di legittimità, anche di recente, ha confermato tale impostazione, qualificando il contratto di intermediazione finanziaria sottoscritto da due coniugi nei confronti della banca come “ contratto bilaterale con parte soggettivamente complessa ” e non già come contratto plurilaterale (senza comunione di scopo o di scambio), con conseguente inapplicabilità della regola della nullità soggettiva di cui all’art. 1420 c.c., in quanto il dato “ rilevante che caratterizza la categoria dei contratti plurilaterali, a cui deve essere applicata la disciplina prevista dall’art. 1420 c.c., non è il numero dei partecipanti maggiore di due, ma l’essere le prestazioni di ciascuno di essi dirette al conseguimento di uno scopo comune, per modo che i contratti stessi mettano capo al conseguimento di uno scopo comune o alla costituzione e organizzazione di una comunione di interessi (Cass. n. 4715/1978, n. 3572/1972, SU n. 2830/1966, n. 1292/1965), il che non si verifica nel contratto di intermediazione finanziaria ” (Cass. civ., sez. I, 8 aprile 2024, n. 9331, punto 4.2, la quale ha affermato il seguente principio di diritto: “ in tema di intermediazione finanziaria, il contratto-quadro sottoscritto da uno solo dei due investitori è nullo per difetto di forma scritta, ai sensi dell’art. 23 t.u.f., con conseguente travolgimento degli ordini di acquisto nei confronti di entrambi, senza necessità di valutare se la partecipazione dell’altro (la cui sottoscrizione nella specie è risultata apocrifa) sia stata essenziale, non essendo il contratto in questione qualificabile come plurilaterale, ai sensi dell’art. 1420 c.c., ma come contratto bilaterale con parte soggettivamente complessa ”).

6.2. – Secondo la contrapposta tesi, sostenuta da autorevole dottrina, la nozione di parte contrattuale andrebbe identificata con ciascun “soggetto” partecipante all’atto o titolare del rapporto, e non già con un centro di interesse, per cui vi sarebbero tante parti quanti sono i soggetti dell’atto o del rapporto.

In particolare, è stato ritenuto che la nozione di “parte complessa” basata sulla definizione della parte contrattuale come centro di interessi non trova riscontro nella disciplina di diritto positivo, la quale non contiene alcun riferimento testale al suddetto “centro di interesse” ai fini della identificazione della parte contrattuale.

Piuttosto, è stato rilevato che laddove il codice fa riferimento alle cause di annullabilità del contratto per incapacità o per vizi del consenso, si riferisce alla singola “ persona incapace ” (art. 1425, comma 2, c.c.) o al singolo contraente, non già ad un astratto “centro di interesse”.

Pertanto, dovrebbe ammettersi l’esistenza anche di contratti plurilaterali senza comunione di scopo, senza necessità di far ricorso all’artificiosa categoria dei contratti bilaterali “ a parte soggettivamente complessa ”.

7. – Ciò posto, nel caso di specie, in coerenza con l’orientamento dominante, deve ritenersi infondato l’assunto di parte appellante in base al dirimente rilievo per cui l’accordo in esame va qualificato in termini di contratto plurilaterale con comunione di scopo e non già come contratto bilaterale di scambio.

Invero, con l’accordo del 3 dicembre 2009, ciascuno dei sei Comuni sottoscrittori si è impegnato a contribuire alle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria delle discariche esaurite ivi indicate (art. 1), stabilendo che tutti gli oneri di manutenzione saranno ripartiti tra gli stessi enti “ in proporzione all’entità della popolazione residente in ciascun comune alla data del 31 dicembre di ogni anno ” (art. 5), impegnandosi ogni Comune a “ versare annualmente al Comune di Montopoli in Val d’Arno gli importi di rispettiva spettanza ” (art. 6), avendo individuato quest’ultimo Comune quale ente capofila con il compito di presentare agli altri Comuni e alle Associazioni dei conciatori, partecipanti con una propria quota di contribuzione (art. 3), una “ specifica relazione annuale con dettaglio degli oneri sostenuti e sull’attività manutentiva svolta ” (art. 4).

Come si evince dal contenuto dell’accordo, non si tratta di un contratto bilaterale di scambio tra una parte pubblica (i sei Comuni) ed una parte privata (le associazioni di conciatori) avente ad oggetto delle prestazioni corrispettive volte a soddisfare due contrapposti interessi, bensì si tratta di un contratto plurilaterale, in cui le prestazioni pecuniarie di ciascuna parte sono dirette al conseguimento di uno scopo comune costituito dalla manutenzione delle discariche in oggetto.

7.1. – A ben vedere, infatti, si tratta di uno schema contrattuale assimilabile al contratto di consorzio (art. 2602 c.c.), come in effetti già avvenuto in precedenza, allorquando i medesimi comuni dell’accordo del 3 dicembre 2009 si erano consorziati tra loro per la realizzazione e la gestione di impianti per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed industriali, affidando poi in concessione la manutenzione delle discariche ad una apposita società (Consorzio Impianti di Smaltimento s.p.a.).

Al fine di dare continuità a tale gestione, essendo state poste in liquidazione sia quest’ultima società che il consorzio intercomunale, i sei Comuni in questione hanno provveduto a sottoscrivere un nuovo accordo, prevedendo, tra l’altro, dei criteri di riparto degli oneri tra i vari enti (in base al numero della popolazione residente) diverso da quello utilizzato in precedenza (in base all’entità dei conferimenti e della popolazione), che peraltro è all’origine della contestazione del pagamento da parte del Comune di Santa Maria a Monte che ha ritenuto che tali nuovi criteri fossero illegittimi.

7.2. – Da quanto esposto, ne consegue che l’accordo del 3 dicembre 2009 deve essere qualificato come contratto plurilaterale con comunione di scopo, con la conseguenza per cui la tesi di parte appellante secondo cui si tratterebbe di un contratto bilaterale con parti soggettivamente complesse deve ritenersi infondata.

Da ciò deriva, quindi, che ciascuna parte contrattuale è titolare della facoltà di recedere dal contratto come espressamente previsto dall’art. 11, secondo cui “ La validità del presente accordo è di un anno a far data dalla sua sottoscrizione e sarà prorogata annualmente, salvo disdetta di una delle parti da comunicare con lettere A.R. 60 (sessanta giorni prima della scadenza ”.

8. – Per completezza, inoltre, va anche disattesa la tesi di parte appellante secondo cui i Comuni in questione, nell’individuare il Comune di Montopoli in Val d’Arno quale ente capofila (art. 4 dell’accordo), gli avrebbero contestualmente conferito uno specifico mandato ad agire per conto della complessa ed unitaria parte pubblica, per cui l’eventuale disdetta di tale accordo potrebbe avvenire solo per il tramite del soggetto mandatario.

8.1. – L’assunto è infondato.

Innanzitutto, non risulta in nessun punto del medesimo accordo che il mandato abbia ad oggetto anche il diritto di recesso di cui all’art. 11.

Invero, l’accordo del 3 dicembre 2009 si limita ad individuare il suddetto Comune quale ente preposto alla riscossione delle relative quote di contribuzione (art. 3.2 e art. 6), prevedendo altresì un impegno dell’ente capofila a “ presentare agli altri Comuni, all’Associazione Conciatori ed al consorzio conciatori, firmatari del presente atto, specifica relazione annuale con dettaglio degli oneri sostenuti e sull’attività manutentiva svolta ” (art. 4), senza alcuna menzione in ordine all’esercizio del diritto di recesso di cui all’art. 11 del medesimo accordo, avuto riguardo al disposto dell’art. 1708, comma 2, c.c., secondo cui il “ mandato generale non comprende gli atti che eccedono l’ordinaria amministrazione, se non sono indicati espressamente ”.

8.2. – Né può ritenersi che l’esistenza di un mandato collettivo da parte dei vari Comuni sia di ostacolo all’esercizio del diritto di recesso da parte del singolo ente.

Infatti, se da un lato è vero che nel caso in cui il mandato sia conferito “ da più persone con un unico atto ” e per “ un affare d’interesse comune ”, la relativa revoca “ non ha effetto qualora non sia fatta da tutti i mandanti ” (art. 1726 c.c.), dall’altro lato è anche vero che nella specie deve trovare applicazione la specifica disciplina derogatoria dettata in tema di consorzio, in base alla quale il “ mandato conferito dai consorziati per l’attuazione degli scopi del consorzio, ancorché dato con un unico atto, cessa nei confronti del consorziato receduto ” (cfr. art. 2609, comma 2, c.c.).

Il motivo di appello, pertanto, deve essere respinto.

9. – Infine, deve respingersi anche l’ulteriore censura contenuta in appello, secondo cui la sentenza sarebbe contraddittoria, avendo dapprima escluso che l’asserita illegittimità dei criteri di riparto fosse idonea ad escludere l’obbligo di pagamento previsto dall’accordo, avendo forza di legge tra le parti, per poi ritenere invece legittimo l’esercizio del diritto di recesso che sarebbe però fondato sulle stesse ragioni ritenute poco prima prive di fondamento, ossia l’asserita illegittimità dei criteri di riparto (cfr. pag. 15-17 dell’appello).

9.1. – La censura è infondata.

A tal riguardo, infatti, deve escludersi la sussistenza della prospettata contraddittorietà dal momento che se da un lato è vero che la mera contestazione dei criteri di riparto è inidonea ad escludere l’obbligo di pagamento previsto dall’accordo, avendo forza di legge tra le parti ex art. 1372 c.c., dall’altro lato è anche vero che ai fini del legittimo esercizio del diritto di recesso, l’art. 11 dell’accordo non richiede nessun tipo di giustificazione causale, con la conseguenza di dover ritenere del tutto irrilevanti i motivi (e quindi anche la loro fondatezza o meno) che il Comune ha ritenuto di porre a fondamento del proprio atto di recesso.

10. – In conclusione, quindi, l’appello principale deve essere rigettato.

11. – Al rigetto dell’appello principale, consegue l’improcedibilità dell’appello incidentale tardivo improprio per difetto di interesse, stante il carattere di accessorietà rispetto all’appello principale (Cons. Stato, Sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6111; Cons. Stato, Sez. IV, 9 luglio 2020, n. 4400; Cons. Stato, Sez. IV, 16 marzo 2022, n. 1852).

12. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta e, per l’effetto, dichiara l’improcedibilità dell’appello incidentale.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite che si liquidano in € 4.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO