Pubblicato il 30/12/2025

N. 10467/2025REG.PROV.COLL.

N. 00903/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 903 del 2024, proposto dal Comune di Bussolengo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Zumerle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Supermercati AR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Fratta Pasini, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, viale Principessa Clotilde n. 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 826/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Supermercati AR s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il consigliere AO TT e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, il Comune di Bussolengo ha chiesto al T.a.r. per il Veneto:

a) in primo luogo, l’accertamento dell’intervenuta acquisizione da parte del Comune di Bussolengo della piena proprietà dei terreni censiti catastalmente al N.C.T. al foglio n. 15, mappali n. 175, n. 323 (ex mappale n. 38 parte a) e n. 322 (ex mappale n. 38 parte b), originariamente appartenenti alla società Supermercati AR s.r.l., per effetto delle pattuizioni contenute nella convenzione di lottizzazione stipulata per atto pubblico in data 11 luglio 1990, e della successiva consegna dei terreni stessi da parte della società;

b) in subordine, l’emanazione di una sentenza ai sensi dell’art. 2932 c.c., costitutiva degli effetti della obbligazione di trasferimento della titolarità delle aree sopra indicate.

1.1. Le domande formulate dal Comune di Bussolengo si fondano su una convenzione di lottizzazione dell’11 luglio 1990, con la quale la società Supermercati AR s.r.l. si era impegnata a cedere gratuitamente al predetto Comune alcuni terreni (nello specifico, quelli censiti catastalmente ai mappali n. 38/a, 38/b e 175 del foglio 15 del N.C.T. di Bussolengo, corrispondenti agli odierni mappali n. 175 – 323 – 322), della superficie complessiva di poco superiore ai 7.000 mq, da destinare a strade, marciapiedi e parcheggi per mq 3.444 e verde pubblico per mq 3.858.

Le aree venivano consegnate nei termini previsti all’amministrazione comunale, ma non veniva mai formalizzato un atto di cessione della titolarità delle stesse.

1.2. Con sentenza n. 826/2023, il giudice di primo grado ha respinto entrambe le domande (sia quella formulata in via principale, che quella formulata in via subordinata), disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

2. L’amministrazione comunale appellante ha censurato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

3. Si è costituita in giudizio la società Supermercati AR s.r.l., eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità della domanda di accertamento della intervenuta acquisizione delle aree in questione per dicatio ad patriam , in quanto domanda nuova formulata in appello; ha contestato nel merito le altre deduzioni dell’amministrazione appellante e ha chiesto la conferma della sentenza impugnata.

4. Con memorie e repliche le parti costituite hanno ribadito sostanzialmente le rispettive tesi difensive.

5. All’udienza pubblica del 30 ottobre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Il presente giudizio concerne una convenzione di lottizzazione stipulata in data 11 luglio 1990 tra il Comune di Bussolengo e la società Supermercati AR s.r.l. e precisamente le disposizioni della predetta convenzione (artt. 4 e 14) relative alla cessione gratuita da parte della società lottizzante al Comune di alcuni terreni da destinare a strade, marciapiedi, parcheggi e verde pubblico.

7. Con il primo motivo di gravame, il Comune di Bussolengo deduce error in iudicando : erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione; violazione di legge; violazione e falsa applicazione dell’art. 1376 c.c.

Il giudice di primo grado, dopo aver richiamato gli artt. 4 e 14 della convenzione di lottizzazione, ha respinto la prima domanda, evidenziando il carattere obbligatorio delle pattuizioni contenute nella convenzione di lottizzazione.

A conferma del mancato trasferimento della titolarità delle aree in questione, il giudice di primo grado ha richiamato due atti adottati dallo stesso Comune, dai quali si desumerebbe il permanere della titolarità dell’area in capo alla società: l’inserimento della particella n. 38 tra le aree oggetto di vincolo preordinato all’esproprio nell’atto di avvio del relativo procedimento; l’individuazione da parte del Comune della società Supermercati AR quale soggetto cui indirizzare una richiesta di risarcimento per danni subiti da un privato all’interno delle aree in questione.

Il Comune di Bussolengo contesta le conclusioni del giudice di primo grado.

Sostiene che le aree in questione sono state consegnate al Comune, in esecuzione di quanto previsto dall’art. 14 della convenzione, e sono state gestite e manutenute dal Comune come aree di proprietà pubblica.

Gli atti comunali individuati dal giudice di primo grado e posti alla base della motivazione della sentenza impugnata avrebbero carattere episodico e non risolutivo dell’accertamento della titolarità delle aree in questione.

L’amministrazione appellante invoca inoltre l’applicazione dell’istituto della dicatio ad patriam , in quanto le aree in questione sono state da anni messe a disposizione della collettività.

Il motivo è infondato.

L’art. 4 della convenzione dell’11 luglio 1990 disponeva: “ La Società Supermercati AR s.r.l. si impegna per sé e per eventuali aventi diritto a qualsiasi titolo a cedere e trasferire gratuitamente al Comune le sottoelencate aree di proprietà da destinare a:

- strade, marciapiedi e parcheggi mq 3.444

- verde pubblico “ 3.858

Totale “ 7.302

(metri quadri settemilatrecentodue)

Tutte le aree suddette sono evidenziate nella planimetria di cui sopra con grafia indelebile; e saranno più esattamente quantificate a seguito di frazionamento al momento della effettiva cessione ”.

L’art. 14 della predetta convenzione, rubricato “ Consegna delle aree e delle opere ”, disponeva invece:

“ La Società concessionaria si impegna a trasferire al Comune la proprietà delle aree e delle opere di urbanizzazione secondaria entro 60 (sessanta) giorni dalla data dei collaudi con esito favorevole ”.

Dalla formulazione letterale delle clausole sopra richiamate risulta con chiara evidenza che, con riguardo alla titolarità delle aree in questione, la convenzione non ha effetti reali, ma meramente obbligatori; essa non comporta il trasferimento della titolarità delle aree, ma solo l’assunzione dell’obbligo di trasferire le aree, previo frazionamento catastale delle stesse, entro 60 giorni dal collaudo delle opere di urbanizzazione realizzate su di esse.

In accoglimento della eccezione formulata a riguardo dalla società appellata, la domanda di applicazione dell’istituto della dicatio ad patriam deve essere dichiarata inammissibile, in quanto formulata per la prima volta in grado di appello, in violazione del divieto di nova in appello.

Nel processo amministrativo il perimetro del giudizio di appello è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, sicché non possono trovare ingresso le domande, le deduzioni e le prove documentali nuove proposte dall'appellante per la prima volta in questa sede in violazione del divieto di nova sancito dall'art. 104 c.p.a.: ciò, dal momento che il divieto dei nova in appello è preordinato ad evitare che nel giudizio di appello possa realizzarsi l'ampliamento del thema decidendum cristallizzatosi nel precedente grado del giudizio, perché tale evenienza finirebbe per frustrare il principio del doppio grado del giudizio, costituirebbe un vulnus del diritto di difesa della parte che subisse tale ampliamento e determinerebbe altresì una minore celerità dei processi, in quanto si dovrebbero affrontare nel giudizio successivo questioni “nuove”, che non sono state sottoposte al contraddittorio delle parti e allo scrutinio del giudice nel precedente grado del giudizio (Consiglio di Stato, Sez. VII, 22 aprile 2025 n. 3459, 19 novembre 2024, n. 9260; Sez. IV, 1° marzo 2024, n. 2015, 1° febbraio 2024, n. 1042; 7 novembre 2022, n. 9729; 4 agosto 2022, n. 6904).

In conclusione, il primo motivo di gravame deve essere in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile (per violazione del divieto di nova in appello).

8. Con il secondo motivo di appello, il Comune di Bussolengo deduce error in iudicando : erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione; violazione di legge; violazione e falsa applicazione dell’art. 2946 c.c.; violazione e falsa applicazione dell’art. 2932 c.c.

L’amministrazione comunale appellante contesta il capo di sentenza con il quale è stata respinta anche la domanda formulata in via subordinata nel ricorso introduttivo del giudizio.

In particolare, il giudice di primo grado ha accolto l’eccezione di prescrizione sollevata dalla società Supermercati AR s.r.l., aderendo all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale le obbligazioni derivanti da convenzione urbanistica, si prescrivono con decorrenza del termine decennale dal momento in cui risultano esauriti gli effetti della convenzione stessa.

Nel caso di specie, gli effetti della convenzione si sarebbero estinti allo spirare del sessantesimo giorno successivo al collaudo delle opere (svoltosi in data 2 giugno 1994 e approvato con delibera giuntale del 26 luglio 1994) e quindi, al più tardi, al 26 settembre 1994, termine entro il quale doveva essere stipulato l’atto di cessione; la prima richiesta in tal senso è pervenuta alla società solo in data 29 agosto 2008, quando ormai il termine di prescrizione era ormai decorso.

Il Comune di Bussolengo contesta le conclusioni del giudice di primo grado, richiamando alcune pronunce giurisprudenziali secondo le quali l’istituto della prescrizione non si applica alle pretese dell’amministrazione pubblica relative all’esecuzione di impegni (come la cessione di aree per opere di urbanizzazione e gli obblighi di esecuzione delle opere di urbanizzazione) che il soggetto attuatore ha assunto in seguito alla stipula di una convenzione urbanistica (ricorso in appello, pag. 11).

Anche a voler ritenere applicabile il termine prescrizionale decennale, il dies a quo di decorrenza del termine prescrizionale dovrebbe essere individuato non nel momento della approvazione dell’atto di collaudo delle opere (26 settembre 1994), ma nella scadenza della convenzione di lottizzazione; essendo detta convenzione stata stipulata l’11 luglio 1990, la data di scadenza della convenzione (10 luglio 2000) rappresenterebbe il dies a quo del termine prescrizionale decennale, con la conseguenza che al momento della richiesta formulata dal Comune di esecuzione (degli obblighi convenzionali) del 29 agosto 2008 il termine prescrizionale non era ancora integralmente decorso.

8.1. Il motivo è fondato.

8.2. La convenzione di lottizzazione è un contratto di diritto pubblico, più precisamente un accordo sostitutivo di provvedimento, ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 l. 241/1990, in quanto espressione dell’esercizio consensuale di un potere pianificatorio, che sfocia in un progetto e in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obblighi e oneri; le controversie in tema di esecuzione della convenzione sono dunque riconducibili all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie riguardanti l’adempimento degli obblighi contenuti nelle convenzioni urbanistiche, ricomprese tra le vertenze in tema di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo.

8.3. L’oggetto del presente contenzioso concerne la durata temporale degli obblighi previsti dalle convenzioni di lottizzazione.

Pur non essendo stabilito espressamente dalla legge un termine massimo di durata delle convenzioni di lottizzazione, la sua individuazione è ritenuta necessaria proprio per non attribuire loro l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura. Tale termine è stato dunque mutuato dall’art. 16, comma 5, della l. 17 agosto 1942, n. 1150, concernente i piani particolareggiati.

Il piano di lottizzazione, ai sensi dell’art. 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942, come modificato dall'art. 8 della legge ponte n. 765 del 1967, si configura come uno strumento urbanistico equiordinato al piano particolareggiato e ad esso sostanzialmente alternativo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6955)

Attesa, infatti, la natura sostanzialmente alternativa che nella pianificazione urbanistica assume il piano di lottizzazione rispetto al piano particolareggiato, si ritiene applicabile anche al piano di lottizzazione il termine decennale di efficacia dall’approvazione, di cui al richiamato art. 16 della l. n. 1150 del 1942, tenuto conto che l’art. 28 della medesima legge prevede soltanto che la convenzione di lottizzazione fissi i termini, non superiori a dieci anni, entro i quali deve essere ultimata l’esecuzione delle opere convenzionate (Consiglio di Stato, Sez. II, 8 settembre 2021 n. 6234).

L’inefficacia collegata alla scadenza dei termini dei piani attuativi e degli strumenti urbanistici che ne condividono la natura (quali i piani di lottizzazione e i piani di zona per l’edilizia economica e popolare) è un effetto di legge che si produce automaticamente, con la conseguenza che la convenzione di lottizzazione scaduta e rimasta in parte inattuata non può vincolare i successivi strumenti urbanistici generali ( ex multis , Consiglio Stato, Sez. II, 8 settembre 2021 n. 6234; 2 marzo 2020, n. 1485; Sez. V, 1° febbraio 2019, n.809).

8.4. Secondo un consolidato e risalente orientamento giurisprudenziale, “ La scadenza della convenzione di lottizzazione riguarda l'efficacia del regime urbanistico introdotto dalla convenzione e non anche gli effetti obbligatori che la stessa convenzione va a produrre tra le parti. Tuttavia, ciò non significa che l'Amministrazione resti vincolata sine die alle scelte urbanistiche trasfuse nella convenzione, ma soltanto che le parti possono anche oltre il termine di scadenza suindicato esigere l'adempimento degli obblighi (p.es. di corresponsione di somme a titolo di oneri, di realizzazione di opere di urbanizzazione etc.) che la controparte si è assunta con la convenzione stessa ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 luglio 2021 n. 5358; Sez. II, 4 maggio 2020, n. 2843; cfr. anche Cons. Stato, Sez. IV, 30 novembre 2015, n. 5413; id., 20 dicembre 2013, n. 6160).

La convenzione, per quanto riguarda le obbligazioni ivi previste, resta valida ed efficace e suscettibile di esecuzione anche oltre il decennio, eventualmente mediante l’azione di adempimento - ad esempio in caso di mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione -, oppure mediante l’azione per l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di trasferire al Comune i terreni privati da destinare a standard urbanistici, ex art. 2932 c.c. La scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento, inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 c.c. (Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 settembre 2023 n. 8328); il Comune, una volta consumato il termine di validità della convenzione, ha dunque dieci anni di tempo per poter azionare i diritti ivi previsti (Consiglio di Stato, Sez. II, 20 aprile 2020 n. 2532).

8.5. Il Collegio è ora chiamato ad esaminare la questione giuridica relativa alla applicazione ai diritti derivanti dalle convenzioni di lottizzazione del regime della prescrizione.

L’art. 2934 c.c., rubricato “ Estinzione dei diritti ” dispone:

“ Ogni diritto si estingue per prescrizione, quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge.

Non sono soggetti alla prescrizione i diritti indisponibili e gli altri diritti indicati dalla legge ”.

Questa Sezione, partendo dal presupposto che le convenzioni urbanistiche sono accordi aventi ad oggetto potestà pubblicistiche, con i quali l’amministrazione realizza esclusivamente finalità istituzionali, e che la convenzione urbanistica non ha una specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti, bensì si configura come « accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l’autorizzazione edilizia » (Cass. civ., Sez. I, 17 aprile 2013, n. 9314; cfr., Cons. Stato, Sez. IV, 1 agosto 2018, n. 4743), è pervenuta alla conclusione di ritenere che “ …gli obblighi di cessione recati da una convenzione di lottizzazione ovvero dagli atti a questa assimilabili sono imprescrittibili ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 febbraio 2019 n. 1341; 14 giugno 2018 n. 3672; 26 agosto 2014 n. 4278).

Nell’ambito di questo orientamento giurisprudenziale è stato evidenziato che nel modello delineato dalla c.d. legge urbanistica la cessione delle aree destinate alle opere di urbanizzazione non rappresenta una qualunque controprestazione, ma un elemento strutturale, caratterizzante e imprescindibile, condizione di legittimità della lottizzazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014 n. 4278).

Si è anche sostenuto da questa Sezione che allorché il proprietario abbia formalmente assunto, nei confronti del Comune, ente esponenziale della collettività locale, l’obbligo di cessione gratuita di un proprio fondo, l’intenzione di riservare a sé, in via esclusiva, il godimento dell’area richiede una qualificata interversio possessionis di carattere materiale e di significato univoco; il pregresso impegno lato sensu negoziale assunto con l’ente esponenziale della collettività locale comporta che il proprietario – qualora voglia conservare per sé l’uso esclusivo del cespite destinato all’uso pubblico e di cui sia stata pattuita la cessione gratuita al Comune – abbia l’onere di porre in essere una condotta materiale oggettivamente percepibile, da cui la collettività indistinta possa prima facie desumere in maniera univoca la volontà di venire contra factum proprium . Nel difetto di tale condotta, si verifica un sostanziale riconoscimento della perdurante sussistenza del diritto del Comune a pretendere l’adempimento dell’obbligo di cessione, con conseguente spostamento in avanti, giorno per giorno, dell’inizio del termine prescrizionale, che comincia a decorrere solo allorquando il proprietario palesi chiaramente, con concreti atti materiali, la propria inequivocabile intenzione di non dar seguito a quell’impegno (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 7008/2019).

In altri termini, secondo l’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, le conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano attuativo (ovvero dei piani a questo equiparati) si esauriscono nell’ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014 n. 4278; Cons. Stato, Ad. plen., 20 luglio 2012, n. 28).

8.6. Secondo un altro orientamento giurisprudenziale, le posizioni giuridiche soggettive derivanti dalle convenzioni di lottizzazione non sfuggono alla applicazione del regime della prescrizione.

In particolare, nella sentenza n. 5358/2021, questa Sezione ha evidenziato che la scadenza del termine non superiore ai dieci anni che la convenzione di lottizzazione deve assegnare per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione (ai sensi dell’art. 28 l. 17 agosto 1942, n. 1150) non fa venire meno la relativa obbligazione, la quale, al contrario, diventa esigibile proprio da tale momento, dal quale inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione.

Recentemente, questa Sezione, in relazione al carattere negoziale delle convenzioni urbanistiche, ha prestato adesione all’orientamento giurisprudenziale favorevole alla tesi della prescrittibilità delle obbligazioni derivanti dalle convenzioni di lottizzazione; in particolare, nella sentenza n. 8327/2024 è stato precisato quanto segue:

“ Ritiene, infatti, il Collegio, conformemente al più recente orientamento della Sezione, che, una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o il diverso termine stabilito dalle parti, l'esercizio di ogni azione legale per l'adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni. In questa diversa prospettiva, le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione - in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini - o con l'ultimazione delle opere medesime - se avvenuta prima di detta scadenza - entro e non oltre il successivo termine decennale di prescrizione (Consiglio di Stato sez. IV 14 maggio 2019 n. 3216, Id. sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358; Id. sez. II, 1 dicembre 2021, n. 8006).

Alla stregua di tale più condivisibile impostazione, la scadenza del termine per l'ultimazione dell'esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento inizia a decorrere l'ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell'art. 2946 del codice civile. (Cons. Stato Sez. IV, 14 maggio 2019, n. 3127; n. 3126; Sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358) ”.

8.7. Ritiene il Collegio di dover assumere tra i due contrapposti orientamenti una posizione intermedia, in quanto, ai fini della individuazione della disciplina giuridica applicabile agli obblighi derivanti dalle convenzioni di lottizzazione, non si può non tenere conto della natura e dell’oggetto delle obblighi stabiliti dalle predette convenzioni.

L’art. 28 della l. n. 1150/1942, rubricato “Lottizzazione di aree”, ai commi 5 e ss, dispone quanto segue:

“ 5. L'autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda:

1) la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate dall'art. 4 della legge 29 settembre 1964, n. 847, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo n. 2;

2) l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; la quota è determinata in proporzione all'entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni;

3) i termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata l'esecuzione delle opere di cui al precedente paragrafo;

4) congrue garanzie finanziarie per l'adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione.

6. La convenzione deve essere approvata con deliberazione consiliare nei modi e forme di legge.

7. L'attuazione degli interventi previsti nelle convenzioni di cui al presente articolo ovvero degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, può avvenire per stralci funzionali e per fasi e tempi distinti. In tal caso per ogni stralcio funzionale nella convenzione saranno quantificati gli oneri di urbanizzazione o le opere di urbanizzazione da realizzare e le relative garanzie purché l'attuazione parziale sia coerente con l'intera area oggetto d'intervento.

8. Il rilascio delle licenze edilizie nell'ambito dei singoli lotti è subordinato all'impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi.

9. Sono fatte salve soltanto ai fini del quinto comma le autorizzazioni rilasciate sulla base di deliberazioni del Consiglio comunale, approvate nei modi e forme di legge, aventi data anteriore al 2 dicembre 1966.

10. Il termine per l'esecuzione di opere di urbanizzazione poste a carico del proprietario è stabilito in dieci anni a decorrere dall'entrata in vigore della presente legge, salvo che non sia stato previsto un termine diverso… ”.

La Suprema Corte ha avuto modo di precisare che la convenzione di lottizzazione è un accordo endoprocedimentale di diritto pubblico, volto al conseguimento dell’autorizzazione urbanistica o edilizia, sicché non costituisce un contratto a prestazioni corrispettive, mancando tra le stesse una corrispondenza di natura negoziale, con l’ulteriore conseguenza che è inapplicabile l’istituto della compensazione, mentre può operare la “ datio in solutum ”, atteso che l’obbligazione relativa all'esecuzione delle opere concordate con l’ente territoriale si estingue solo al momento della realizzazione delle medesime (Cassazione civile, Sez. V, 22 giugno 2018 n. 16533).

In particolare, con riguardo al trasferimento delle aree previste nelle convenzioni di lottizzazione è stato sostenuto in giurisprudenza: “ … tali aree, infatti, devono essere necessariamente trasferite, in quanto idonee ad adempiere alla funzione assegnata dalla convenzione, che, si deve ricordare, non è un atto interamente privatistico, ma stipulato in funzione della realizzazione dell’interesse pubblico sottostante all’approvazione del piano di lottizzazione.

Si tratta, infatti, di beni, per i quali il trasferimento in proprietà al Comune è previsto espressamente dall’art. 28 della legge urbanistica, 17 agosto 1942, n. 1150 (a seguito della legge 6 agosto 1967, n. 765), in relazione alla stessa natura delle opere funzionalizzate, alla realizzazione di un interesse pubblico; il trasferimento di proprietà, dunque, costituisce il presupposto e la stessa ragione d’essere della convenzione urbanistica stipulata tra il Comune e il privato.

Le opere in questione e le relative aree di sedime erano, quindi, già naturalmente destinate ad essere trasferite nella proprietà comunale, proprio al fine di assolvere la funzione tipica della stessa convenzione urbanistica (Consiglio di Stato Sezione II, 11 ottobre 2021, n. 6804) ” (Consiglio di Stato, Sez. II, 1° dicembre 2021 n. 8006).

Ritiene il Collegio che il diritto del Comune alla cessione da parte del privato lottizzante delle aree funzionali alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, proprio in relazione alla connotazione pubblicistica di dette opere, non sia qualificabile de plano in termini di diritto soggettivo.

Del resto, proprio la difficile qualificazione delle posizioni giuridiche soggettive che vengono in rilievo con riguardo alle controversie relative alla “ formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni ” ha indotto il legislatore ad attribuire la cognizione delle predette controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.).

Partendo da questa premessa, ritiene il Collegio che per le obbligazioni a contenuto patrimoniale (quali, ad esempio, quelle relative al pagamento degli oneri di urbanizzazione) deve ritenersi operante il regime della prescrizione decennale, con decorrenza dalla scadenza della convenzione; in tali ipotesi, in considerazione della natura meramente patrimoniale della prestazione posta a carico del privato, non vi è ragione per derogare al principio, di ordine pubblico, di cui all’art. 2934, c.c., secondo cui non sono soggetti all'istituto della prescrizione esclusivamente le fattispecie indicate dalla legge.

Per gli obblighi di natura pubblicistica connessi alla pianificazione (cessione di aree a standard , realizzazione e cessione delle opere di urbanizzazione), ritiene il Collegio che non possa operare la prescrizione, in quanto, da un lato, l’adempimento di questi obblighi costituisce il presupposto sulla base del quale è stato emesso il titolo edilizio abilitativo, dall’altro, l’applicazione dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti agli accordi di diritto pubblico opera nella misura in cui detti principi siano “ compatibili ” con la natura dei predetti accordi (art. 11 comma 2, della legge 241/1990).

Orbene, la natura pubblicistica della obbligazione e la finalità di assicurare il perseguimento dell’interesse pubblico inducono, con riguardo a questa specifica ipotesi, a dare continuità all’orientamento giurisprudenziale secondo cui non è ammissibile “ … che un imprenditore privato possa godere dei profitti di una lottizzazione a danno della collettività: il che avverrebbe se egli potesse sottrarsi all’obbligo di fornire gli spazi occorrenti per l’urbanizzazione primaria e secondaria, che nel modello delineato dalla c.d. legge urbanistica non rappresentano una qualunque controprestazione, ma un elemento strutturale, caratterizzante e imprescindibile, condizione di legittimità della lottizzazione ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 4278/2014, cit.).

Recentemente, questa Sezione ha prestato adesione alla tesi della inapplicabilità del regime della prescrizione agli obblighi di cessione delle aree funzionali alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, con il seguente percorso argomentativo:

“ 9.4.3. La previsione dell’art. 28, comma 5, legge n. 1150/1942, che costituisce contenuto imposto dell’accordo ex art. 11 legge n. 241/1990 fra privato ed amministrazione, si raccorda in maniera evidente alla “necessità” che ogni edificazione venga compiuta unitamente alla realizzazione di quelle opere – le opere di urbanizzazione, per l’appunto - “necessarie a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti” (Cons. Stato, Sez. V, 13 settembre 2018 n. 5372, §. 2.3.) e la cui edificazione e la cui cura spettano, di regola, all’amministrazione comunale a cui è attribuito tale “compito”, che si estrinseca nel doverle realizzare, nel doverle manutenere e nel doverle vigilare (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 5372/2018, cit. §. 2.4. e, più di recente, Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio 2024 n. 6503, secondo cui “la realizzazione delle opere di urbanizzazione rientra nelle attribuzioni dell’Amministrazione competente (di regola, quella comunale)”; Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2025 n. 4511, §. 15, secondo cui “Gli oneri di manutenzione delle opere di urbanizzazione ricadono, infatti, interamente sull'ente locale solo una volta acquisite al patrimonio indisponibile dell’ente” e, in precedenza, la già citata Cons. Stato, sez. IV, n. 6503/2024, cit., che afferma che: “Le opere di urbanizzazione sono funzionali alla gestione di servizi pubblici, che sono a carico del Comune territorialmente competente, con la conseguenza che, una volta che siano state regolarmente eseguite dal soggetto lottizzante, le opere di urbanizzazione debbono essere acquisite dal Comune, che deve provvedere alla loro relativa manutenzione e gestione nell’interesse generale della collettività”).

Nel caso in cui l’edificazione avvenga attraverso il piano e la convenzione di lottizzazione, proprio l’art. 28, comma 5, dispone “l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi”.

Questi “oneri” possono poi essere adempiuti mediante il pagamento di una somma di denaro oppure attraverso la realizzazione materiale, c.d. “a scomputo” delle opere in questione (cfr. art. 16 d.P.R. n. 380/2001 e, in giurisprudenza, nuovamente, Cons. Stato, Sez. IV, n. 6503/2024, cit.).

In ambedue i casi, tuttavia, il presupposto per il rilascio del titolo necessario per procedere all’edificazione privata (o all’edificazione dell’opus che interessa al privato e che questi intende realizzare) è il trasferimento all’amministrazione delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione (Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023 n. 6944, che ha affermato che: “…in definitiva, la cessione delle aree in favore del Comune trova la propria giustificazione causale nella perdurante efficacia della convenzione di lottizzazione e si collega al riconoscimento dello ius edificandi in favore del privato lottizzante…”).

Alle convenzioni urbanistiche, infatti, è demandato anche lo “scopo” di garantire che “all'edificazione del territorio” corrisponda tanto “l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche” quanto “il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell'insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall'autorità preposta alla gestione del territorio” (Cons. Stato, Sez. IV, 14 maggio 2019 n. 3127; 6 novembre 2009 n. 6947).…

Conseguentemente, a differenza di quando prospettato dall’appellante, l’istituto della prescrizione non può applicarsi al caso di specie, non configurandosi in capo all’amministrazione alcun diritto soggettivo al trasferimento delle aree e delle opere di urbanizzazione realizzate “a scomputo”, bensì “l’attribuzione” ad essa di “prenderle in carico” per “provvedere alla loro relativa manutenzione e gestione nell’interesse generale della collettività” (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6503/2024, cit., §. 9.2.) ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2025 n. 9538).

8.8. Con riguardo alla fattispecie dedotta in giudizio, le opere di urbanizzazione previste dalla convenzione di lottizzazione (strade, marciapiedi, parcheggi) sono state realizzate dal privato e sono state collaudate con esito positivo dalla amministrazione comunale (su questo non vi è contrasto tra le parti), ma dette opere insistono su aree che sotto il profilo formale rimangono nella titolarità del privato, con la conseguenza che viene in rilievo una commistione (incompatibile con l’interesse pubblico) tra la titolarità (privata) dell’area di sedime e la destinazione pubblicistica delle opere realizzate in esecuzione della convenzione di lottizzazione e una prevedibile confusione anche in relazione alla individuazione del soggetto tenuto alla manutenzione delle opere medesime (come dimostra la documentazione depositata in giudizio dalla società Supermercati AR s.r.l., in relazione ad una richiesta risarcitoria presentata da un privato per un incidente occorso in un’area a parcheggio rimasta nella titolarità della società lottizzante).

9. Per le ragioni sopra richiamate, ritiene il Collegio che il ricorso in appello debba essere accolto in relazione alla domanda formulata in via subordinata dal Comune di Bussolengo e che, in riforma della sentenza di primo grado, vada accolta la domanda formulata ai sensi dell’art. 2932 c.c. (II motivo di appello).

Per pacifica giurisprudenza, qualora il soggetto proprietario di un terreno promesso in vendita ad un Comune, mediante la stipula di una convenzione urbanistica con effetti obbligatori, abbia una condotta ostativa alla realizzazione degli interessi in essa stabiliti, il giudice amministrativo adito dall’amministrazione comunale ai sensi dell’art. 2932 c.c. può disporre, conformemente al senso e alla finalità dell’accordo, lo scambio del bene oggetto del negozio, in ragione della formale promessa in cessione assunta con la convenzione, nonché del dovere di eseguire il contratto secondo buona fede, quale principio che opera anche negli accordi pubblico - privato e, dunque, anche nelle convenzioni urbanistiche (Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 novembre 2020 n. 7072).

Anche recentemente è stato ribadito da questa Sezione che “ … in presenza dell’obbligo del privato delle realizzate opere di urbanizzazione e delle relative aree di sedime, nonché di un dovere di presa in carico delle opere di urbanizzazione e delle relative aree di sedime in capo all’amministrazione, può essere azionata la tecnica rimediale di cui all’art. 2932 c.c., ad opera della parte diligente (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 20 luglio 2012 n. 28) ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2025 n. 9538).

10. Per l’effetto, la presente sentenza, in luogo del contratto definitivo di cessione, dispone il trasferimento, a titolo gratuito, dalla società Supermercati AR s.r.l. al Comune di Bussolengo, della proprietà delle aree identificate nella convenzione di lottizzazione stipulata in forma di atto pubblico in data 11 luglio 1990 (rep. 33.802; fasc. 4823), registrata a Verona in data 24 luglio 1990 al n. 3957 – Atti pubblici (articolo 4) e nei successivi atti di frazionamento [aree censite al N.C.T. del Comune di Bussolengo al foglio n. 15, mappali n. 175, n. 323 (ex mappale n. 38, parte a) e n. 322 (ex mappale n. 38, parte b], con conseguente onere di trascrizione nei registri immobiliari della presente sentenza.

Le parti hanno facoltà, in caso di insorgenza di problematiche ostative alla piena attuazione del decisum , di rivolgersi a questo Consiglio con un distinto ricorso nelle forme del giudizio di ottemperanza, eventualmente anche ai sensi dell'art. 112, comma 5, c.p.a.

11. La complessità delle questioni dedotte in giudizio giustifica l’equa compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio; per effetto di quanto disposto dall’art. 13, comma 6 - bis , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, spetta tuttavia al Comune di Bussolengo il rimborso del contributo unificato versato, da porre a carico della società Supermercati AR s.r.l.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie la domanda formulata dal Comune di Bussolengo ai sensi dell’art. 2932 c.c. nei termini e nei limiti di cui in motivazione.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Condanna la società Supermercati AR s.r.l. a rimborsare al Comune di Bussolengo il contributo unificato versato per il primo e per il secondo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE RI, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

AO TT, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO TT	CE RI

IL SEGRETARIO