Pubblicato il 22/04/2025

N. 03459/2025REG.PROV.COLL.

N. 01142/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1142 del 2023, proposto dal sig.
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Mario Faramondi, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, via Pompeo Trogo, n. 21

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura Capitolina, in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Seconda Bis , n. -OMISSIS-del 17 giugno 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Vista la memoria difensiva di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° aprile 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e udito per il Comune di Roma l’avv. Umberto Garofoli;

Considerato:

- che con l’appello in epigrafe il sig. -OMISSIS- impugna la sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II- bis , n. -OMISSIS-del 17 giugno 2022, chiedendone la riforma;

- che la sentenza di prime cure ha respinto il ricorso proposto dal medesimo sig. -OMISSIS- avverso le determinazioni di Roma Capitale n.-OMISSIS- e n. -OMISSIS- recanti rigetto delle istanze di condono edilizio presentate dal suo dante causa sig. -OMISSIS- in relazione alle opere abusive realizzate nell’immobile ubicato in via -OMISSIS- (immobile che il ricorrente ha acquistato dal sig. -OMISSIS-in data 13 gennaio 2005);

- che le opere abusive consistono: 1) nella realizzazione di un manufatto di mq. 69,00 di s.u.r. e mq. 6,00 di s.n.r. (determinazione n. -OMISSIS-); 2) nell’ampliamento di un manufatto avente destinazione commerciale di mq. 56,00 (determinazione n. -OMISSIS-);

- che in relazione alle opere di cui al punto 1) il diniego di condono è motivato con la circostanza che l’area su cui insiste l’abuso è gravata da vincolo paesaggistico: la stessa ricade infatti all’interno della perimetrazione del Parco di Decima Malafede. Orbene, l’art. 3, comma 1, lett. b) della l. Reg. Lazio 8 novembre 2004, n. 12 (di attuazione nella Regione Lazio del condono di cui al d.l. n. 269/2003) esclude dalla sanatoria le opere indicati al precedente art. 2, comma 1 (e cioè le opere elencate come sanabili) se realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti, tra l’altro, a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali;

- che per quanto riguarda poi le opere di cui al punto 2) la motivazione del diniego è duplice, perché oltre all’insistenza del manufatto abusivo in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico (all’interno della perimetrazione del Parco di Decima Malafede), vi è la circostanza della mancata ultimazione delle opere abusive entro la data del 31 marzo 2003, che si desume – afferma la determinazione n. -OMISSIS- – dalla documentazione fotografica satellitare “ Google Earth ” del 24 agosto 2004, da cui si evince che alla data del “ 03.2000 ” le opere abusive non erano state realizzate;

- che il T.A.R. ha respinto il ricorso ricordando che per pacifica giurisprudenza il condono introdotto dal d.l. n. 269/2003 (conv. con l. n. 326/2003) si applica, relativamente alle opere realizzate in zona vincolata, ai soli interventi di restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria effettuati su immobili già esistenti, se e in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici: di qui la non condonabilità degli abusi nel caso di specie, consistendo gli stessi in un aumento di superficie e di volumetria ed avendo per tali abusi la normativa nazionale di cui all’art. 32 del d.l. n. 269/2003 escluso la possibilità di sanatoria;

- che la sentenza appellata ha aggiunto che nel caso di specie la data di realizzazione del manufatto non è provata e che, comunque, l’art. 3, comma 1, lett. b) , della l.r. n. 12/2004 (riconosciuto legittimo dalla Corte costituzionale con sentenza n. 181/2021) esclude il condono per gli immobili ricadenti in zone vincolate anche qualora il vincolo sia stato apposto successivamente, in coerenza con il principio “ tempus regit actum ”, in base al quale il provvedimento deve applicare la disciplina vigente al tempo della conclusione del procedimento, laddove modificatasi rispetto a quella in essere alla presentazione della domanda;

- che, ancora, il T.A.R. ha evidenziato l’irrilevanza (rispetto alla questione della determinazione del tempo dell’abuso) della produzione documentale inerente alle comunicazioni del domicilio fiscale all’Agenzia delle Entrate, non essendo contestato che il ricorrente abbia trasferito in loco la residenza ed essendo questo un dato del tutto neutro rispetto sia al contenuto, sia ai presupposti motivazionali dei dinieghi impugnati;

- che da ultimo il primo giudice ha affermato l’insufficienza delle doglianze di tipo formale formulate dal ricorrente, da un lato perché il rigetto è atto vincolato, dall’altro perché le disposizioni relative al parere di legittimità del Segretario Comunale e alla copertura finanziaria, nonché agli ulteriori profili formali dedotti, non si applicano alle determinazioni oggetto di impugnativa;

Considerato, inoltre:

- che nel gravame l’appellante contesta l’ iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:

I) rimessione alla Corte costituzionale, rilevanza e non manifesta infondatezza della questione, violazione del principio dell’irretroattività delle norme di legge civile sancito dall’art. 11 delle c.d. preleggi, quale principio vincolante per il legislatore regionale, errata valutazione della normativa di cui alla l.r. n. 12/2004 con conseguente errata applicazione nei confronti del ricorrente dei benefici connessi alle istanze di condono;

II) omessa e/o carente motivazione relativa all’atto della P.A. adottato in violazione di legge, nonché eccesso di potere sotto il profilo dell’erronea, ovvero omessa valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà, illogicità, carenza di istruttoria;

- che in sintesi con il primo motivo l’appellante invoca la rimessione alla Corte costituzionale della questione relativa alla pretesa illegittimità dell’art. 3, comma 1, lett. b) , della l.r. n. 12/2004, che dà rilevanza al vincolo paesaggistico istituito successivamente, com’è nel caso di specie, in cui il Parco di Decima Malafede è stato istituito nel 2007, dunque tre anni dopo la presentazione delle istanze di condono da parte del dante causa dell’appellante. Sarebbe così violato il principio di irretroattività ex art. 11 delle preleggi, derogabile dal legislatore ordinario, ma vincolante per il legislatore regionale, che è tenuto al rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, tra i quali rientrerebbe senza dubbio anche il principio in discorso;

- che con il secondo motivo l’appellante lamenta che il T.A.R. non avrebbe considerato che il vincolo per cui è causa nel corso degli anni è stato modificato, tanto che da ultimo, con delibera del Consiglio Regionale n. 5 del 21 aprile 2021, pubblicata nel B.U.R.L. n. 56 del 10 giugno 2021, l’area in esame non rientrerebbe più nella zona soggetta al vincolo stesso. Inoltre, né Roma Capitale, né il giudice di prime cure avrebbero considerato che le opere accessorie realizzate sono strutturalmente legate alla porzione principale, cosicché la loro demolizione pregiudicherebbe la stabilità dell’intero complesso edilizio;

Considerato, infine:

- che si è costituita in giudizio Roma Capitale, depositando di seguito una memoria riproduttiva delle difese già spiegate in primo grado e concludendo per la reiezione del gravame;

- che all’udienza pubblica del 1° aprile 2025, in cui è comparso il difensore del Comune di Roma, il Collegio, dopo aver dato avviso a verbale, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., circa i dubbi in ordine all’ammissibilità dell’appello, attesa la novità delle censure con esso dedotte rispetto ai motivi del ricorso di primo grado, ha trattenuto la causa in decisione;

Ritenuto che l’appello sia inammissibile, poiché, come rilevato ex officio e indicato a verbale in sede di udienza pubblica ai sensi e per gli effetti dell’art. 73, comma 3, c.p.a., le censure con esso dedotte sono nuove rispetto ai motivi del ricorso di primo grado, in violazione del divieto di nova in appello sancito dall’art. 104 c.p.a.;

Considerato, infatti:

- che nel ricorso innanzi al T.A.R. parte ricorrente ha dedotto le censure di:

A) violazione di legge ed insufficiente istruttoria, poiché il vincolo istitutivo del Parco risale al 2007 mentre le opere sarebbero state ultimate nel 2003. Inoltre le foto utilizzate dalla P.A. risalirebbero a prima dell’anno 2000, mentre non sarebbe dubitabile che al 2003 l’immobile fosse terminato e che il ricorrente vi abitasse con la propria famiglia. Le opere ricadrebbero, comunque, non sotto la lett. b) dell’art. 2, comma 1, della l.r. n. 12/2004, ma sotto la successiva lett. c) e di conseguenza sarebbero sanabili;

B) violazione di legge perché le determinazioni impugnate sarebbero state prive del dovuto parere di legittimità del Segretario Comunale, nonché della sottoscrizione di quest’ultimo, sprovviste della copertura finanziaria e senza l’attestazione di esecutività;

C) violazione dell’art. 1 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 e del principio di autotutela ex art. 823 c.c., in relazione agli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per illogicità e indeterminatezza, poiché le determinazioni impugnate indicherebbero che le opere restano assoggettate al Capo I della l. n. 47/1985 senza precisare in che cosa consista detta normativa e quali siano le conseguenze della sua applicazione. Esse, inoltre, ometterebbero di valutare tutti gli aspetti che caratterizzano la vicenda e quindi sarebbero viziate da difetto di motivazione e carenza di istruttoria;

- che, pertanto, è palese la novità dei motivi dell’appello rispetto a quelli del ricorso di primo grado, non essendo giammai state formulate nel predetto ricorso le doglianze di violazione del principio di irretroattività della legge ex art. 11 delle preleggi (con conseguente pretesa incostituzionalità dell’art. 3, comma 1, lett. b) , della l.r. n. 12/2004), di sopravvenuta cessazione del vincolo per modifica delle aree assoggettate alla disciplina vincolistica, e di accessorietà delle opere abusive realizzate rispetto alla porzione principale dell’immobile;

- che per giurisprudenza costante, nel processo amministrativo il perimetro del giudizio di appello è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, sicché non possono trovare ingresso le domande, le deduzioni e le prove documentali nuove proposte dell’appellante per la prima volta in questa sede in violazione del divieto di nova sancito dall’art. 104 c.p.a. (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 19 novembre 2024, n. 9260; Sez. IV, 1° marzo 2024, n. 2015; id., 1° febbraio 2024, n. 1042; id. 7 novembre 2022, n. 9729; id., 4 agosto 2022, n. 6904): ciò, dal momento che il divieto dei nova in appello “ è preordinato ad evitare che nel giudizio di appello possa realizzarsi l’ampliamento del thema decidendum cristallizzatosi nel precedente grado del giudizio, perché tale evenienza finirebbe per frustrare il principio del doppio grado del giudizio, costituirebbe un vulnus del diritto di difesa della parte che subisse tale ampliamento e determinerebbe altresì una minore celerità dei processi, in quanto si dovrebbero affrontare nel giudizio successivo questioni “nuove”, che non sono state sottoposte al contraddittorio delle parti e allo scrutinio del Giudice nel precedente grado del giudizio ” (così C.d.S., Sez. IV, n. 2015/2024, cit.). Pertanto, nell’ambito del giudizio amministrativo di appello la parte processuale non può introdurre nuove domande processuali, caratterizzate da un nuovo o mutato petitum , o da una nuova o mutata causa petendi che determinino una nuova o mutata richiesta giudiziale ovvero nuovi o mutati fatti costitutivi della pretesa azionata (C.d.S., Sez. VI, 29 gennaio 2020, n. 714);

Ritenuto che in ogni caso le censure dedotte dall’appellante siano prive di fondamento;

Considerato, infatti:

- che è anzitutto infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lett. b) , della l.r. n. 12/2004, nella parte in cui non consente il condono delle opere abusive realizzate anche prima dell’apposizione di un vincolo paesaggistico, trattandosi di questione che è già stata sottoposta alla Corte costituzionale, che l’ha ritenuta infondata con sentenza n. 181 del 30 luglio 2021;

- che è altrettanto infondata la doglianza inerente alla modifica del vincolo nel corso del tempo (da ultimo con delibera del Consiglio Regionale n. 5 del 2021, che avrebbe determinato la fuoriuscita dell’area su cui insiste l’abuso dalla zona soggetta a vincolo), poiché per costante giurisprudenza i provvedimenti amministrativi sono disciplinati sotto il profilo temporale dal principio “ tempus regit actum ”, in base al quale la legittimità del provvedimento va valutata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, con conseguente irrilevanza delle circostanze successive, che non possono incidere ex post su precedenti atti amministrativi (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 5 novembre 2024, n. 8830; id., 22 maggio 2024, n. 4559; Sez. III, 9 maggio 2024, n. 4168; id., 25 marzo 2024, n. 2840; Sez. II, 13 marzo 2024, n. 2482; id., 21 giugno 2021, n. 4759; Sez. VI, 17 maggio 2023, n. 4918; id., 30 gennaio 2023, n. 1024; Sez. V, 6 maggio 2023, n. 3572; id., 26 ottobre 2022, n. 9139; Sez. IV, 19 luglio 2021, n. 5385);

- che da ultimo è infondata la censura di accessorietà delle opere abusive rispetto a quella principale, con il corollario dell’impossibilità della sua demolizione senza pregiudizio della stabilità dell’intero complesso edilizio, poiché oggetto del presente contenzioso è il diniego di condono e non l’ordine di demolizione (sede in cui potrebbe semmai rilevare l’impossibilità di rimuovere le opere abusive senza pregiudicare quelle regolari) e perché comunque il pregiudizio per le opere regolari è allegato ma non è in alcun modo dimostrato;

Ritenuto, in conclusione, di dover dichiarare l’appello inammissibile e comunque infondato, dovendo la sentenza appellata essere confermata;

Ritenuto, da ultimo, di dover liquidare le spese del giudizio di appello secondo soccombenza, a carico dell’appellante e in favore di Roma Capitale, nella misura di cui al dispositivo;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e comunque lo respinge, in quanto integralmente infondato.

Condanna l’appellante a rifondere a Roma Capitale le spese del giudizio di appello, che liquida in via forfettaria in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (ed agli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti e della dignità degli interessati, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a consentire l’identificazione delle persone fisiche menzionate in sentenza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1° aprile 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.