Pubblicato il 17/02/2026

N. 03042/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07136/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7136 del 2023, proposto da
LO EL, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Aureli e Pierfrancesco Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Marinella, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giorgio Bernardi, con domicilio eletto presso il suo studio in Montalto Di Castro, Via Carbonari, n. 17;

nei confronti

Associazione “Misericordia di Santa Marinella - Fratellanza del Soccorso”, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- dell’ordinanza contingibile e urgente adottata per motivi sanitari, n. 8 del 27 febbraio 2023, con cui il Sindaco del Comune di Santa Marinella ha disposto l’assegnazione temporanea dei locali comunali di Via Rucellai, n. 1, a favore dell’Associazione “Misericordia di Santa Marinella - Fratellanza del Soccorso” (affidataria del servizio di emergenza 118, giusta Delibera della Regione Lazio n. 745 del 30 settembre 2020, oltre a quello di assistenza e trasporto delle persone diversamente abili), al fine di non interrompere l’erogazione del medesimo servizio, per 6 mesi: “ e comunque fino alla ricognizione degli immobili comunali in disuso e della loro assegnazione per via ordinaria ”;

- di ogni altro atto e/o provvedimento a questa presupposto, collegato, connesso, antecedente o successivo, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune Santa Marinella;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa VI AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto di gravame notificato al Comune di Santa Marinella in data 2/05/2023 e alla parte controinteressata in data 3/05/2023 e depositato in giudizio in data 8/05/2023, la ricorrente - proprietaria di un immobile sito nel Comune di Santa Marinella, Via Rucellai n. 20/22, di fronte ai locali occupati dalla controinteressata: “ unitamente ad un ristretto spazio di parcheggio (di circa 5/6 metri) per uno o due automezzi di soccorso ” – ha impugnato l’ordinanza contingibile e urgente meglio specificata in epigrafe, avverso la quale ha dedotto le seguenti censure.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50 del D. Lgs. n. 267/2000. Violazione e falsa applicazione dell’art. 54 del D. Lgs. n. 267/2000. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, sviamento.

3. Ex actis emerge che il Comune di Santa Marinella aveva concesso in comodato d’uso gratuito all’Associazione controinteressata l’immobile comunale, con annessa area esterna di mq 206 circa, sito in Via Rucellai nn. 1 e 3/c, per una durata di 10 anni, decorrenti dal 19/04/2012, giusta la delibera di Giunta Comunale n. 49 del 17/04/2012 e il contratto di comodato d’uso gratuito stipulato a valle di quest’ultima in data 19/04/2012.

3.1 Prima della scadenza naturale del predetto contratto, in data 14/04/2022, il Comune intimato ha adottato specifica delibera di Giunta n. 62 per il trasferimento del Centro Operativo Comunale (COC), dell’Associazione Misericordia e delle altre Associazioni operanti nel Terzo Settore in altro immobile, sito in Via delle Colonne e denominato “Il Cantinone”, consentendo, nelle more della definizione delle intese con la Regione Lazio e della riqualificazione funzionale dell’immobile stesso, la loro permanenza nei locali ad oggi rispettivamente in uso. Pertanto, in esecuzione di tale delibera, le parti (il Comune e l’Associazione Misericordia), il 14/04/2022, hanno stipulato l’esibita convenzione con cui l’Ente locale ha concesso in comodato d’uso gratuito all’Associazione controparte il predetto immobile (con annessa corte esterna) sito in Via Ruccellai nn. 1 e 3/c, fino al 28 febbraio 2023: “ data presumibile di definizione della procedura per la ristrutturazione dell’immobile sito in Via delle Colonie n. 44 denominato “Cantinone” ”.

3.2 Successivamente, tuttavia, in data 27/02/2023, è stata emanata la gravata ordinanza sindacale contingibile e urgente, che la ricorrente ritiene illegittima in quanto radicalmente carente dei presupposti richiesti dalle pertinenti norme del T.U.E.L. (così come interpretati dalla consolidata giurisprudenza amministrativa), oltre che priva di un termine finale di durata degli effetti.

3.3 Con ordinanza n. 14096/2025 del 17/07/2025, pronunciata in esito all’udienza pubblica del 2/07/2025, questo Tribunale ritenuto necessario, ai fini del decidere, disporre incombenti istruttori, ha ordinato: “ al Comune di Santa Marinella, in persona del Sindaco pro tempore, di depositare in giudizio, entro il termine di 40 (quaranta) giorni dalla notifica o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza istruttoria, una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, avendo cura di prendere posizione sui fatti affermati e sulle doglianze formulate nel ricorso, evidenziando, altresì, gli esiti sia della riqualificazione dell’immobile denominato “Cantinone” – destinato dalla predetta delibera giuntale n. 62/2022 all’Associazione controinteressata – sia della preannunciata, più generale, ricognizione degli immobili comunali in disuso da assegnare in via ordinaria alle Associazioni de quibus, e, in particolare, alla prefata Associazione, anche in considerazione del considerevole lasso di tempo decorso dalla predetta delibera n. 62/2022 (19/4/2022) e dalla successiva ordinanza n. 8 oggetto d’impugnazione (27/2/2023). ”

3.4 Conseguentemente, in data 22/01/2026, si è costituito in giudizio il Comune di Santa Marinella mediante il deposito di una memoria di costituzione e difesa con la quale ha conclusivamente richiesto di: “ rigettare il ricorso in quanto infondato e, per converso, dichiarare pienamente legittima la Delibera impugnata; in ogni caso rinviare il procedimento a data successiva al 31.12.2026 al fine di verificare l’avvenuto, o meno, trasferimento della Misericordia nei locali di via Marconi 101 Santa Marinella. ”

4. All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026, all’esito della discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare, rileva il Collegio che l’istanza di rinvio non può essere accolta per le seguenti autonome ragioni:

a) la natura eccezionale delle circostanze di fatto che, in base all’art. 73, comma 1 bis, c.p.a., consentono il differimento della trattazione della causa (da ultimo Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 4 del 2024; Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 5872 del 2022 e n. 2108 del 2022), circostanze straordinarie - supportate da gravi ragioni che possano influenzare l’esercizio del diritto di difesa - non ricorrenti nel caso di specie (in termini: “ Ai sensi dell'art. 73 comma 1-bis c.p.a. la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo compete al giudice, che è tenuto a rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti; in tale prospettiva le parti hanno la facoltà di illustrare e dimostrare le ragioni che potrebbero giustificare un eventuale differimento dell'udienza, cioè i motivi che consentono di qualificare la situazione come eccezionale; tali situazioni eccezionali possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite. ”, cfr. Consiglio di Stato Sezione V, 21/11/2023, n. 9964);

b) l’obbligo delle parti (sancito dall’art. 2, comma 2, c.p.a.) di cooperare per la ragionevole durata del processo amministrativo, il quale, anche se regolato dal principio dispositivo, non riguarda solo interessi privati, ma comprende anche interessi pubblici che devono essere considerati e soddisfatti;

c) la circostanza per la quale la richiesta di rinvio non individua un orizzonte temporale definito e prossimo, ma al contrario tende a ottenere un differimento dell’odierna udienza a una: “ data successiva al 31/12/2026 al fine di verificare l’avvenuto, o meno, trasferimento della Misericordia nei locali di via Marconi 101 Santa Marinella ”, cioè a un evento futuro incertus an et quando .

6. Tanto premesso, il provvedimento impugnato è illegittimo, difettando dei presupposti necessari per l’esercizio del potere sindacale di ordinanza previsto dagli artt. 50 e 54 del T.U.E.L., costituiti dalla urgente necessità di fronteggiare una situazione di pericolo incombente per l’integrità dei beni tutelati (tra cui, come nella specie, la sanità pubblica), con conseguente impossibilità di farvi fronte con gli ordinari mezzi offerti dall’ordinamento giuridico, e dalla precisa indicazione del limite temporale di efficacia della misura adottata nell’immediatezza, in quanto solo in via temporanea può essere consentito l’uso di strumenti extra ordinem , che permettono la compressione di diritti e di interessi privati con mezzi diversi da quelli tipici indicati dalla legge.

6.1 Laddove, invece, nella fattispecie di cui è causa, la necessità di assegnare un’ubicazione adeguata all’Associazione controinteressata non presenta certo i caratteri della contingibilità e della straordinarietà, essendo, al contrario, da tempo nota, tanto che già nell’aprile del 2022 il Comune resistente si era preoccupato di individuare una sede diversa (il c.d. Cantinone) da quella attualmente concessa, impegnandosi ad acquisirne la proprietà e a reperire il necessario finanziamento regionale per provvedere alla relativa ristrutturazione e messa in sicurezza, entro l’anno successivo (febbraio 2023).

La circostanza, tuttavia, che il predetto periodo di tempo sia trascorso senza che neppure alla data odierna una nuova sede sia stata approntata e assegnata non può evidentemente costituire legittimo presupposto per l’adozione di un’ordinanza come quella oggetto di impugnazione, non ravvisandosi nella specie quei caratteri della contingibilità e della straordinarietà della situazione da fronteggiare che solamente avrebbero potuto, ove sussistenti, giustificare l’esercizio di un potere extra ordinem e, come tale, residuale ed eccezionale, qual è il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente.

6.2 Giova rammentare che, ai sensi del quinto comma dell’art. 50, del D. Lgs. n. 267 del 2000: “ In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.... ”.

6.3 Per pacifica giurisprudenza, la possibilità di ricorrere allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50 e 54 T.U.E.L. è condizionata dalla sussistenza di un pericolo concreto, che imponga di provvedere in via d’urgenza, con strumenti extra ordinem , per fronteggiare emergenze sanitarie o porre rimedio a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, non fronteggiabili con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento (cfr., ex plurimis , T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 luglio 2019, n. 603; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sez. I, 5 novembre 2018, n. 339; T.A.R. Piemonte, sez. II, 26 luglio 2018, n. 903).

In particolare, il legittimo esercizio del potere sindacale di emanare ordinanze di necessità, finalizzate alla salvaguardia di rilevanti interessi pubblici, quali quelli legati alla tutela della salute pubblica, è subordinato ai seguenti presupposti: a) straordinarietà (intesa come impossibilità di far luogo ad atti tipici e nominati preordinati alla gestione degli interessi coinvolti); b) urgenza (intesa come impossibilità di differire, senza pericolo di compromissione di quegli interessi, l’azione amministrativa, con il ricorso alle tempistiche ordinarie); c) imprevedibilità delle situazioni di pericolo; d) contingibilità (intesa come emergenza provvisoria ed improvvisa) sicché l’esercizio del potere presuppone l’esistenza, oltre che la sua puntuale indicazione nel provvedimento impugnato, di una situazione di pericolo, da intendersi quale ragionevole probabilità che accada un evento dannoso nel caso in cui l’Amministrazione non intervenga prontamente (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sezione V, 22 marzo 2016, n. 1189; Idem , III, 29 maggio 2015, n. 2697; Idem , V, 23 settembre 2015, n. 4466; Idem , 2 marzo 2015, n. 988; T.A.R. Umbria, 4 maggio 2022 n. 262).

Ne deriva che: “ non è, quindi, legittimo adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità ”; tale potere di ordinanza, quindi, “ presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale ” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 21 febbraio 2017, n. 774; Idem , 24 febbraio 2023, n. 1942).

6.4 Ne consegue che, come correttamente dedotto dalla ricorrente: “ Dunque, la P.A. essendo già da tempo a conoscenza che alla data del 28 febbraio 2023 sarebbe scaduta la convenzione relativa al comodato d’uso gratuito dell’immobile sito in Via Rucellai n. 3/ con l’Associazione “Misericordia di Santa Marinella - Fratellanza del Soccorso”, si sarebbe dovuta per tempo attivare per la predisposizione e/o riqualificazione di un locale idoneo (quale il “Il Cantinone” così come individuato dalla stessa P.A. con la delibera n. 62/2022) ad ospitare quest’ultima al fine di evitare che, alla prevista scadenza, si verificasse una possibile interruzione del servizio svolto dall’Associazione.

Così non è stato; è evidente, quindi, che la situazione di pericolo asseritamente addotta a sostegno dell’ordinanza gravata costituisce la diretta responsabilità dell’inerzia e della negligenza dell’Amministrazione. ”

7. Del pari fondata è la seconda censura attorea a tenore della quale l’ordinanza gravata deve reputarsi illegittima in quanto adottata in assenza di un termine finale di durata dei relativi effetti.

7.1 Infatti, proprio la mancata fissazione di un termine finale di efficacia del provvedimento sindacale impugnato dimostra che il potere extra ordinem non è stato esercitato dal Sindaco di Santa Marinella per fronteggiare una eccezionale e imprevedibile situazione di pericolo igienico-sanitario – che avrebbe imposto di confermare la permanenza della Misericordia nel locali di che trattasi al dichiarato fine di prevenire l’interruzione del servizio di emergenza 118 sul territorio comunale -, ma per ovviare a una situazione rimasta negletta per anni e che lo era ancora alla data di adozione del medesimo provvedimento.

Il Comune resistente, invece, avrebbe dovuto preoccuparsi per tempo di individuare una sede adeguata da concedere in uso all’Associazione Misericordia proprio al fine di garantire la continuità del servizio dalla stessa assolto.

7.2 In proposito osserva il Collegio che lo stesso Comune rappresenta che solo: “ In data 21 aprile 2023 ”, cioè ampiamente dopo la data di scadenza – 28/02/2023 - del contratto di comodato d’uso gratuito dei locali in Via Ruccellai n. 1, senza che, contestualmente, fosse andata a buon fine la procedura volta all’acquisizione e alla riqualificazione dello stabile noto come “Il Cantinone”, “ il Comune di Santa Marinella votava una proposta di deliberazione della giunta Comunale ( la n. 81 del 21/04/2023) con ad oggetto “assegnazione sede a Misericordia Santa Marinella” in cui si deliberava il trasferimento dell’associazione Misericordia Santa Marinella presso l’immobile sito in Lungomare Marconi 101, di proprietà del Comune, attualmente destinato a sede degli uffici demografici e tecnici, tali uffici , infatti, “ …verranno presto trasferiti presso la sede di via Cicerone 25 …” ( tale proposta è confluita nell’ atto Amministrativo DGC n. 99/2023 del 26/04/2023).

In data 19 gennaio 2026 il Responsabile Servizio V LL PP – PNRR, Arch. Ermanno Mencarelli, con una relazione indirizzata al Commissario Prefettizio, al Segretario Generale ed al Responsabile del Servizio Contezioso, ha rappresentato che la delocalizzazione della Associazione Misericordia nei locali di lungomare G. Marconi non è ancora avvenuta in quanto l’attuale sede di delocalizzazione del Servizio Anagrafico Comunale, individuata presso la sede comunale di via Cicerone n. 25 , è ancora in fase di ristrutturazione (la fine dei lavori è prevista entro la fine dell’ anno in corso). PERTANTO entro la fine del corrente anno la Misericordia si sposterà nei locali di via Marconi 101. ”

7.3 È evidente, dunque, che l’A.C. avrebbe dovuto attivarsi tempestivamente, sicuramente ben prima del 21 aprile 2023, per trovare una soluzione alternativa a quelle – non più praticabili – di lasciare l’Associazione resistente nei locali attualmente occupati ovvero di disporne il trasferimento in un fabbricato – c.d. Il Cantinone – neppure di proprietà comunale e comunque strutturalmente inidoneo ad ospitarla, come si evince pacificamente dalla memoria difensiva di parte resistente.

In ogni caso, sicuramente quest’ultima non avrebbe potuto adottare un’ordinanza sine die , rinviando la perdita di efficacia dell’assegnazione temporanea con essa disposta a un evento collocato in un futuro indeterminato, come la: “ la ricognizione degli immobili comunali in disuso e la loro assegnazione in via ordinaria ”.

Laddove, invece, è evidente che la predetta ricognizione avrebbe dovuto essere effettuata dal Comune in maniera tempestiva e, comunque, già all’indomani della prima scadenza del contratto di comodato d’uso stipulato con l’Associazione controinteressata (19 aprile 2022).

8. Il ricorso, pertanto, si presenta fondato sotto tutti i dedotti profili di illegittimità e deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza contingibile e urgente epigrafata.

9. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ex art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte resistente e sono liquidate come da dispositivo, mentre possono essere compensate nei confronti dell’Associazione controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza n. 8 del 27 febbraio 2023 gravata, nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Santa Marinella, in persona del Sindaco pro tempore , al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese processuali, da liquidarsi nella misura complessiva di euro 1.500,00 (Millecinquecento/00), oltre agli accessori di legge se dovuti, mentre le compensa nei confronti dell’Associazione controinteressata “Misericordia di Santa Marinela – Fratellanza del Soccorso”.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

MI CA, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario

VI AL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI AL	MI CA

IL SEGRETARIO