Pubblicato il 02/01/2026

N. 00008/2026REG.PROV.COLL.

N. 07353/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7353 del 2023, proposto dal Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio LU Leone in Roma, via Appennini 46;

contro

Cpl Concordia Soc. Coop, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

SI S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Città Metropolitana di Napoli, Regione Campania, Comune di Sant'Egidio del Monte Albino (Sa), Comune di Pompei, Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro, Provincia di Salerno, Corte dei Conti Napoli – Servizio Amministrativo Unico per la Regione Campania, Provincia di Caserta, Comune di S. Giuseppe Vesuviano, Comune di Terzigno, Assistal – Associazione Nazionale Costruttori di Impianti, Corte dei Conti, Conservatorio di Musica San Pietro A Majella di Napoli, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 12902/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di Cpl Concordia Soc. Coop. e di SI S.p.A.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. UC OV e uditi per le parti gli avvocati Laurenti in delega di Accattatis Chalons D'Oranges, Boldi in delega di Zoppini, Vercillo e dello Stato Di Giorgio;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. CPL Concordia Soc. Coop., in proprio e in qualità di mandataria del RTI con Consorzio Integra Soc. coop., ha impugnato innanzi al TAR Lazio – Roma l’allegato D alla “ Convezione SI per l'affidamento del Servizio Integrato Energia per le pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'art. 26 della L. 23 dicembre 1999 n. 4888 e dell'art. 58 della L. 23 dicembre 2000 n. 388 –ID 1178 - Lotto 7 (CIG 4227650F21) e Lotto 9 (CIG 4227702A0C) ”, nella parte in cui dispone la revisione dei corrispettivi e delle tariffe per il Servizio Integrato Energia per il Lotto 9, per la componente energetica “E”, in relazione al IV trimestre 2021 e ai trimestri I, II e III del 2022, prendendo a riferimento i prezzi unitari del gas naturale, definiti dall'ARERA per le utenze con consumi inferiori a 1.400 m3/anno, con l'applicazione la riduzione dell'iva al 5% disposta dall'art. 2 del D.L. n. 130/2021.

2. Il TAR, con sentenza n. 12902 del 31 luglio 2023, ha accolto le domande di annullamento formulate con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, annullando i provvedimenti di revisione dei prezzi e ha dichiarato inammissibili le domande di accertamento del diritto ad ottenere la revisione.

3. Di tale sentenza, il Comune di Napoli ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure: “ 1) Error in iudicando – inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di notifica – nullità della notifica eseguita nei confronti del Comune di Napoli – violazione degli artt. 16, comma 12, e 16-ter del D.L. 179/2012 – violazione del principio del contraddittorio; 2) error in iudicando – illogicità - violazione dell’art.1, comma 511, della legge 208/2015 – errata e falsa applicazione dell’art.115 del D. Lgs.163/2006; 3) error in iudicando – illogicità – contraddittorietà - violazione degli artt.1372 e seg. c.c. - violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – violazione del paragrafo 12.7.2 del Capitolato Tecnico – violazione degli artt.1362 e seg. c.c. – violazione dell’art.1418 c.c. - violazione e falsa applicazione dell’art.115 del D. Lgs. 163/2006 - violazione dell’art.1467 c.c.”.

4. SI S.p.A. ha proposto appello incidentale volto all’annullamento della sentenza impugnata, affidato alle seguenti censure: “ 1) Error in iudicando - violazione del paragrafo 12.7.2 del Capitolato Tecnico - violazione e falsa applicazione dell’art. 115 del D. Lgs. 163/2006 – Omessa e comunque errata, inadeguata ed incongrua considerazione delle ragioni allegate da SI – Contraddittorietà, erroneità ed illogicità della decisione appellata – errata valutazione in ordine alla dimostrazione della riduzione della redditività e dell’alterazione dell’equilibrio contrattuale; 2) Error in iudicando - violazione degli artt. 1372 e seg. c.c. – mancata considerazione della vincolatività tra le Parti della clausola contrattuale di revisione. Violazione della par condicio tra concorrenti; 3) In via subordinata. Error in iudicando. Erroneità della sentenza per aver reso una interpretazione integrativa della clausola revisionale. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362 ss. c.c.

4. Ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto, CPL Concordia Soc. Coop.

5. Alla udienza pubblica del 29 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

6. Vengono all’esame del Collegio gli appelli principale e incidentale, rispettivamente proposti dal Comune di Napoli e da SI S.p.a., avverso la sentenza del TAR Lazio n. 12902/2023.

7. Il Comune di Napoli, in sintesi, contesta le conclusioni cui è giunto il primo Giudice sulla scorta dei seguenti argomenti:

a) il Capitolato Tecnico al paragrafo 12.7.2 contiene una clausola di revisione la quale è collegata alla “ media pesata dei prezzi unitari del gas naturale (incluse le imposte), definiti dall’AEEG per le utenze con consumi inferiori a 1.400 m3/anno ”;

a.1.) il TAR ha basato la propria decisione sulla esigenza di fronteggiare l’alterazione dell’equilibrio contrattuale registratasi a partire dall’ultimo trimestre 2021; avrebbe però omesso la disamina dell’art.1, comma 511, della legge 208/2015 incorrendo in violazione di legge;

b) la clausola di revisione dei prezzi, in attuazione della quale sono stati adottati i provvedimenti impugnati, presenta natura contrattuale; essa è contenuta nel Capitolato Tecnico al paragrafo 12.7.2.; la clausola di revisione di cui al paragrafo 12.7.2 è assoggettata alla disciplina di cui all’art. 1372 c.c., a mente del quale “ Il contratto ha forza di legge tra le parti. Non può essere sciolto che per mutuo consenso o per cause ammesse dalla legge ”; trattandosi di clausola contrattuale, può essere disattesa dal Giudice solo nel caso in cui ne sia accertata e dichiarata la nullità;

b.1.) la predetta clausola, non offre margini di discrezionalità, essendo basata su dati istruttori puntuali forniti da ARERA e su di una formula matematica all’interno della quale i valori rilevati vanno riportati, per espressa previsione contrattuale, “ incluse le imposte ”; l’interpretazione sostenuta dal TAR si concreta nella riscrittura della previsione contrattuale,

8. SI S.p.A. in sintesi, contesta le conclusioni cui è giunto il primo Giudice sulla scorta dei seguenti argomenti:

a) il TAR non si sarebbe avveduto della circostanza che l’indice è stato parametrato sui prezzi unitari del gas pubblicati trimestralmente da ARERA; l’aver ancorato tale indice sui prezzi unitari ARERA ha consentito di operare una revisione automatica idonea a intercettare tutte le dinamiche del mercato del gas naturale dato che il prezzo unitario ARERA è un parametro oggettivo, indicato dall’Autorità di settore e in grado di rappresentare l’andamento generale dei prezzi del gas sul mercato, a prescindere dall’inclusione dell’IVA e degli oneri di sistema in detto parametro;

a.1.) sarebbe dunque perfettamente conforme alla disposizione di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, a differenza di quanto affermato dal TAR, una clausola di revisione dei prezzi, quale quella di cui all’art. 12.7.2 del Capitolato speciale d’appalto, che per la determinazione dei prezzi unitari della componente energetica E utilizzi un parametro, quale quello del prezzo relativo al c.d. mercato tutelato, altrettanto oggettivo e altrettanto rappresentativo dell’andamento generale dei prezzi nel mercato del gas naturale, non escluso il mercato all’ingrosso, in quanto “ la determinazione delle condizioni economiche del servizio di tutela viene effettuata in modo tale da trasferire ai clienti domestici il segnale di prezzo relativo ai diversi segmenti della filiera (approvvigionamento, trasporto, ecc.), che riflette i costi sostenuti da un venditore al dettaglio efficiente per il servizio ” (da ultimo deliberazione ARERA, 29 luglio 2022, 374/2022/R/gas);

a.2.) SI ha adottato i provvedimenti applicativi della clausola revisionale prevista dall’art. 12.7.2 del Capitolato speciale d’appalto e non vi sarebbe alcuna dimostrazione – né da parte dell’appellata e, conseguentemente, da parte del giudice di prime cure – che il parametro previsto dalla clausola e utilizzato da SI non sia stato idoneo a intercettare gli incrementi di prezzo correlati alla variazione in aumento delle quotazioni delle materie prime, posto che – come detto - la determinazione del prezzo relativo al c.d. mercato tutelato viene effettuata da ARERA in modo tale da trasferire ai clienti il segnale di prezzo relativo ai diversi segmenti della filiera, ivi compreso quello dell’approvvigionamento;

a.3.) l’analisi svolta dal TAR, limitata alla mera riduzione della redditività della Convenzione, è stata effettuata esclusivamente per la componente energetica “EA” che non rappresenta l’unica componente del canone fatturata dal Fornitore nei trimestri in questione (IV 2021, I, II, III 2022); trimestri che tra l’altro rappresentano un anno contrattuale sul totale dei sei anni complessivamente previsti;

a.4.) la ragionevolezza e legittimità della modalità di revisione contrattualizzata emergerebbero con evidenza se si tiene conto della natura e delle caratteristiche del c.d. Energy Performance Contract (EPC), in cui la remunerazione del Fornitore avviene non a “consumo”, bensì, ai sensi dell’art. 4 comma 1 lett. b) dell’Allegato 2 al D.Lgs. n.115/2008, attraverso parametri oggettivi, indipendenti dal consumo corrente di combustibile; tanto ciò è vero che per la Convenzione SI di cui si discute, la remunerazione per il Fornitore avviene mediante un canone forfettario annuo “C” dato dalla somma dei seguenti addendi:

- componente energetica “E” che remunera la fornitura del gas naturale (in una misura assunta convenzionalmente pari all’80%) e i servizi di Energy Management inclusi gli interventi di riqualificazione energetica realizzati, calcolata mediante il prodotto di un Prezzo Unitario del gas naturale con un consumo energetico del sistema edificio/impianto. Il consumo energetico utilizzato per il predetto calcolo non è quindi costituito dai mc di gas naturale realmente consumati, ma viene calcolato attraverso una stima dei mc in funzione delle norme tecniche di riferimento;

- componente manutentiva “M” che remunera la gestione, conduzione e manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti di Climatizzazione invernale e degli impianti Termici integrati per la produzione di fluidi caldi (impianti di produzione Acqua Calda Sanitaria, Acqua Surriscaldata e Vapore e impianto Idrico-Sanitario);

b) il TAR non avrebbe valorizzato la circostanza che la clausola contrattuale contenente le prescrizioni sulle modalità di revisione del prezzo relativo alla componente energetica “E” (puntualmente e analiticamente individuata dalla lex di gara) è stata espressamente accettata dalle parti in sede di stipula della Convenzione e successivamente pedissequamente applicata; come tale, la stessa è vincolante tra le parti senza che l’appellata possa fondatamente muovere contestazioni e quindi pretendere dall’appellante una rinegoziazione;

c) il TAR – omettendo del tutto di considerare la vincolatività della clausola per tutte le parti – ha preteso di offrirne una diversa interpretazione, di fatto integrando il contenuto della stessa, di chiara intellegibilità, enucleando significati impliciti o inespressi.

9. Le censure, come sopra sintetizzate, in quanto attinenti a profili connessi, possono essere esaminate congiuntamente. L’esame comprende il motivo riproposto da CPL ai punti da 64 a 66 della memoria depositata il 7 novembre 2023.

10. Va premesso che l’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, applicabile ratione temporis , ha natura di norma imperativa e pertanto inderogabile. La disposizione prevede che sia l’Amministrazione responsabile dell’acquisizione di beni e servizi a dover condurre le attività anche istruttorie dirette a determinare la revisione prezzi nei rapporti con gli operatori economici contraenti.

11. Questo Collegio condivide le conclusioni cui è giunta la III^ Sezione del Consiglio di Stato con le sentenze n. 1013 e n. 1014 del 2025, che hanno accertato la conformità all’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006 della clausola revisionale contenuta nella convenzione MIES della Regione Lazio. Quella clausola revisionale è sovrapponibile, per contenuto e struttura, a quella oggetto del presente giudizio, in quanto anche essa contenente una formula funzione dei prezzi unitari pubblicati da ARERA per il mercato tutelato.

12. La disciplina normativa applicabile (art. 115 e art. 7 d.lgs. n. 163 del 2006) è la stessa, oltre al fatto che con riferimento ai giudizi oggetto delle sentenze n. 1013 e n. 1014 cit. i fornitori hanno lamentato, come nella specie, l’asserita invalidità della clausola revisionale per contrasto con l’art. 115 cit.

13. Anche gli esiti argomentativi del Collegio di prima istanza illustrati nelle richiamate pronunce sono analoghi, avendo il TAR ritenuto la clausola revisionale, per come interpretata SI, in contrasto con l’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006, proponendo una interpretazione secondo buona fede e correttezza e, per l’effetto, come nella sentenza impugnata, suggerendo lo svolgimento di una istruttoria.

14. Stante la sovrapponibilità delle vicende processuali, si ritiene che i principi enunciati dal Consiglio di Stato nelle sentenze n. 1013 e n. 1014 del 2025 possano trovare applicazione nel caso in esame. Ritiene il Collegio che non vi siano i presupposti per una rimessione all’Adunanza Plenaria perché, in realtà, non sussiste alcun contrasto giurisprudenziale per le ragioni di seguito esposte (domanda contenuta al punto 23 della memoria depositata da CPL Concordia in data 8 maggio 2025).

15. Nelle sentenze sopra richiamate si afferma che l’interpretazione accolta dal TAR finisce per conferire alla clausola una portata e un contenuto diversi da quelli risultanti dal suo chiaro tenore letterale, con la conseguenza di introdurre un effetto di sostanziale rinegoziazione del regolamento contrattuale che confligge con molteplici regole di diritto, non trovando supporto nelle regole di interpretazione del contratto, poiché l’esegesi in bonam partem operata dal TAR presupporrebbe un testo di contenuto dubbio, mentre il tenore letterale della clausola non lascia spazio ad alcun dubbio (cfr. art. 1370) in merito alla ricostruzione della volontà delle parti, finendo il primo Giudice per prospettare una interpretazione in contrasto con la volontà delle parti.

16. La tesi sostenuta dal TAR nella sentenza impugnata si scontra con il contenuto dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, che è una disposizione che non contempla alcuna rigida predeterminazione dell’elemento contenutistico, limitandosi a imporre l’inserimento in contratto di una clausola di revisione prezzi (e solo entro tali limiti potrebbe in astratto operare il meccanismo di sostituzione automatica e giudicarsi della nullità di una pattuizione negoziale che escludesse la revisione), senza specificare alcuna precisa modalità esecutiva, con la conseguenza che i contenuti applicativi non integrano tale disposizione imperativa.

17. Come precisato da questo Consiglio di Stato, “ l’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 e l’art. 7 del predetto d.lgs. n. 163/2006, espressamente richiamato dall’art. 115, stabiliscono: i) un obbligo per l’Amministrazione di inserire nel contratto una clausola che regoli la revisione dei prezzi; ii) un procedimento amministrativo per l’applicazione della revisione prezzi, affidato ai dirigenti responsabili della acquisizione dei beni e servizi; iii) un’istruttoria basata sui dati forniti dall’Osservatorio o dall’Istat ” (Cons. Stato, n. 1013 del 2025).

18. Ne consegue che la clausola revisionale oggetto del presente giudizio, perfettamente sovrapponibile a quella oggetto di accertamento delle sentenze sopra evocate, è conforme all’art. 115 cit. in quanto prevede espressamente la disciplina della revisione dei prezzi, contempla la periodicità annuale, stabilisce la necessità dell’espletamento di una istruttoria, e prevede che l’istruttoria si svolga su base dei dati ufficiali o forniti dall’Istat.

19. Il ricorso deve quindi essere accolto, in quanto qualsiasi rimedio manutentivo del contratto, inteso alla rimodulazione del suo contenuto in funzione del ripristino di un supposto e sopravvenuto disequilibrio sinallagmatico, dovrebbe confrontarsi:

a) sia con il principio dell’autonomia negoziale legittimamente esercitabile ed esercitata dalle parti in una materia entro certi limiti disponibile e, quindi, aperta a determinazioni espressive di libertà contrattuale;

b) sia con l’ulteriore canone metodologico per cui, sempre nella prospettiva di una rivalutazione in chiave correttiva delle pattuizioni concordate, la singola disposizione va letta e inquadrata nel contesto della logica funzionale e causale dell’intero contratto, posto che la patologia contrattuale può essere desunta dalla trama complessiva del regolamento convenzionale.

20. Il TAR non ha fatto buon governo dei suddetti principi, in sostanza annullando il rischio contrattuale che le parti volontariamente hanno accettato, senza una valutazione della convenzione, e soprattutto senza che sia stata adeguatamente dimostrata (dalla ricorrente) e verificata (in giudizio) una condizione di concreta, intollerabile, imprevista ed imprevedibile alterazione degli elementi di distribuzione dell’alea originariamente pattuita (Cons. Stato, n. 1013 del 2025).

21. La valutazione della imprevedibilità e intollerabilità dell’aumento dei costi avrebbe dovuto essere condotta in concreto, tenendo conto, sul lato interno, delle finalità espresse del negozio e della sua capacità di generare profitti pur in quadro di fattori di costo aumentati, ciò in quanto il settore dell’energia è caratterizzato da costanti e ordinarie oscillazioni di prezzo, con la conseguenza che non è sufficiente la mera affermazione del dato dell’innalzamento dei prezzi.

22. In definitiva, condividendo gli approdi argomentativi illustrati nelle suddette pronunce, si deve concludere che:

a) la clausola revisionale contenente un indice funzione dei prezzi unitari pubblicati da ARERA, per il mercato tutelato non può essere interpretata in bonam partem nel senso di ritenere necessaria un’istruttoria finalizzata ad esaminare ogni elemento rilevante al fine di garantire il mantenimento del medesimo equilibrio economico, a pena di introdurre un effetto di sostanziale rinegoziazione contrattuale;

b) l’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006 non contempla alcuna rigida predeterminazione del contenuto della clausola revisionale, limitandosi a imporre, con disposizione avente natura inderogabile, soltanto l’inserimento della clausola medesima nei contratti di una clausola di revisione prezzi;

c) sotto il profilo procedurale, l’art. 115 cit. richiede un procedimento amministrativo per l’applicazione della revisione prezzi mediante un’istruttoria basata su dati ufficiali o forniti dall’ISTAT;

d) qualsiasi rimedio manutentivo del contratto deve confrontarsi comunque con il principio dell’autonomia negoziale e con previsioni contrattuali che pongono a carico del fornitore il rischio della determinazione dei corrispettivi contrattuali offerti, che si intendono fissi e invariabili, nonché con il contesto della logica funzionale e causale dell’intero contratto;

e) nessuna concreta ed esatta dimostrazione dell’effettivo aumento dei costi dei fattori produttivi è stata fornita dagli assuntori, che si sono limitati ad affermare l’innalzamento significativo del costo del gas naturale.

23. In definitiva, dai rilievi espressi, emerge la correttezza dell’operato di SI S.p.A. che ha semplicemente applicato la formula matematica contenuta nella clausola revisionale, i cui contenuti non avrebbero potuto essere interpretati diversamente. Tenuto conto della comune intenzione delle parti e del loro comportamento complessivo anche dopo la conclusione del contratto (articolo 1362 c.c.) e dell'interpretazione ed esecuzione dell'accordo secondo buona fede (articoli 1366 e 1375 c.c.), si deve concludere che l'applicazione della clausola revisionale non abbia comportato effetti distorsivi dell’equilibrio sinallagmatico.

24. In definitiva, gli appelli principale e incidentale vanno accolti e ogni altra questione dedotta dalle parti deve ritenersi assorbita, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso introduttivo proposto da CPL Concordia Soc. Coop.

Le spese, vista la novità della questione e l’esistenza di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale controversa, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l’appello principale e l’appello incidentale e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 12902/2023, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

EG BA, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

UC OV, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC OV	EG BA

IL SEGRETARIO