Pubblicato il 22/05/2025

N. 04432/2025REG.PROV.COLL.

N. 00593/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 593 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG B0C50C53DC da
La UL & CE S.C. a R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto D'Addabbo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Mazzini n. 73 Sc. B Int. 2;

contro

Agenzia Regionale per la Casa e L’Abitazione - A.R.C.A. Capitanata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Valentino Damone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 01327/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia Regionale per la Casa e L’Abitazione - A.R.C.A. Capitanata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Arnaldo Del Vecchio in delega dell'avv. D'Addabbo e Gianni Taddei, in delega dell'avv. Damone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su un appalto per le pulizie degli uffici e degli spazi della sede ARCA Puglia, ente regionale per la gestione del patrimonio immobiliare regionale e la relativa manutenzione. Durata dell’appalto: due anni. Importo a base d’asta: oltre 115 mila euro. Ore stimate di lavoro nel biennio: 5 mila 800.

2. La prima classificata veniva successivamente esclusa dalla procedura in quanto avrebbe formulato una “offerta alternativa”. Più in particolare, mentre il disciplinare ed il capitolato di gara indicavano, come già anticipato, 5 mila 800 ore in due anni per lo svolgimento di tale servizio, “La LI formulava un’offerta basata su 4 mila 810 ore (circa mille ore in meno rispetto alle indicazioni della legge di gara).

3. La suddetta esclusione veniva impugnata dinanzi al TAR Puglia che rigettava tuttavia il ricorso per le seguenti ragioni:

3.1. La legge di gara prevede in modo vincolante il numero di ore (5 mila 800) in base alle quali calcolare l’offerta economica;

3.2. La società ricorrente “La LI ha arbitrariamente abbassato tale monte ore a 4mila 800;

3.3. In sostanza è stata formulata un’offerta alternativa e irregolare, come tale vietata dalla stessa legge di gara (art. 20 disciplinare);

3.4. Tale offerta è inoltre destinata a peggiorare il rapporto tra qualità ed offerta, dunque è stata formulata in aperto dispregio al principio del risultato di cui all’art. 1 del codice dei contratti (decreto legislativo n. 36 del 2023).

4. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per erroneità nella parte in cui:

4.1. La legge di gara è stata interpretata come se il monte orario stimato (5 mila 800 ore) fosse un parametro fisso e inderogabile da parte dei singoli concorrenti. Secondo la difesa di parte appellante, in particolare: “In nessuna parte del disciplinare e del capitolato tecnico è riferito che il monte ore biennale di 5.800,20 costituisce monte ore minimo non ribassabile” (pag. 7 atto di appello). Quella del “monte orario” sarebbe in altre parole voce non inderogabile ma solo “stimata” e dunque derogabile ossia esemplificativa e non prescrittiva. Ciò troverebbe peraltro conferma nei chiarimenti forniti dalla stazione appaltante, ove il monte orario veniva qualificato come “stimato” e non come “obbligatorio”. Il modello dell’offerta economica di cui all’allegato 3, ove le 5 mila 800 ore venivano indicate in modo fisso, sarebbe inoltre un mero “modello esemplificativo e non prescrittivo”;

4.2. Il giudice di primo grado ha annesso rilievo determinante al fatto che la appellante aveva a suo tempo accettato senza riserva tutte le clausole della legge di gara. Una simile accettazione, nella prospettiva di parte appellante, “non può certo comportare che un parametro estimativo si traduca in elemento obbligatorio” (pag. 10 atto di appello);

4.3. Il giudice di primo grado ha ritenuto irregolare, interpretando in modo improprio l’art. 20 del disciplinare, l’offerta formulata dalla odierna appellante;

4.4. Il giudice di primo grado ha ritenuto l’offerta comunque non conforme al principio di risultato di cui all’art. 10 del codice dei contratti in quanto non avrebbe garantito il miglior rapporto qualità/prezzo. In particolare, secondo la difesa di parte appellante “il TAR ha erroneamente ritenuto che la riduzione del monte ore proposta dalla ditta La UL & CE costituisse automaticamente una violazione del principio del risultato, senza considerare se tale riduzione fosse supportata da misure organizzative capaci di mantenere invariata la qualità del servizio” (pag. 13 atto di appello).

5. Si costituiva in giudizio ARCA Puglia per chiedere il rigetto del gravame nonché per sollevare alcune eccezioni di rito (inammissibilità dell’appello per genericità delle censure e riproposizione inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di interesse in quanto non sarebbe stata fornita la prova di potersi aggiudicare la commessa).

6. Alla pubblica udienza dell’8 maggio 2025, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

7. Vanno innanzitutto rigettate per genericità le eccezioni di rito sollevate dalla appellata ARCA Puglia. Nel merito il ricorso risulta peraltro infondato per le ragioni che saranno di seguito evidenziate.

8. Quanto al primo motivo di appello:

8.1. Le modalità di redazione della legge di gara inducono a ritenere non modificabile, dai concorrenti, il numero di ore complessivamente stimate (5 mila 800) per lo svolgimento del servizio di pulizia nell’arco del biennio. Ciò è agevolmente ricavabile da una piana lettura sia dell’art. 16 del disciplinare di gara, nella parte in cui (pag. 39) contempla tra le voci modulabili ad opera dei concorrenti la sola “percentuale di ribasso sul costo orario” e non anche un possibile abbattimento del monte orario (stimato come detto in 5 mila 800 ore ai sensi dell’art. 3 del medesimo disciplinare), sia dell’allegato 3 al disciplinare di gara, dedicato per l’appunto alla formulazione dell’offerta economica, ove trova conferma il fatto che l’unica voce modulabile dai concorrenti è sempre il “costo orario” il cui importo ribassato deve poi essere moltiplicato per un fattore fisso ossia il “numero di ore stimate” (per l’appunto: 5.800,2). In altre parole l’offerta economica, sulla base delle predette disposizioni di gara (artt. 3 e 16 disciplinare nonché allegato 3) si compone di voci/fattori modulabili (costo orario) e di fattori/voci non altrimenti modulabili o meglio fissi , ossia il numero di ore stimate (c.d. monte orario). Ne consegue che la scelta negoziale effettuata dalla parte appellante, quella ossia di abbassare (peraltro di mille ore) la stima operata dalla stazione appaltante, si rivela operazione non altrimenti ammissibile se non proprio arbitraria;

8.2. La difesa di parte appellante ritiene che: “In nessuna parte del disciplinare e del capitolato tecnico è riferito che il monte ore biennale di 5.800,20 costituisce monte ore minimo non ribassabile”. Tale affermazione non può essere condivisa dal momento che, per come è formulata la legge di gara:

8.2.1. In base al principio ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit , le parti dell’offerta che erano modulabili sono state espressamente indicate (costo orario) mentre per le parti ove nulla è stato detto ed anzi è stata espressamente indicata una cifra fissa (monte orario) si deve concludere che la legge di gara ha inteso tali voci come non altrimenti modulabili ossia fisse (e dunque sostanzialmente inderogabili);

8.2.2. In base all’art. 1363 c.c., riguardante l’interpretazione sistematica delle clausole contrattuali, l’insieme delle richiamate disposizioni della stessa legge di gara, ossia gli artt. 3 e 16 del disciplinare nonché l’allegato 3 al disciplinare stesso, al di là di alcune formule utilizzate in termini letterali (ore “stimate”) deve comunque essere interpretato nel senso sopra indicato ossia che l’unica voce modulabile era il “costo orario”, laddove il “monte orario” costituiva voce non altrimenti modulabile e dunque fissa;

8.3. La difesa di parte appellante evidenzia che la propria tesi troverebbe peraltro conferma nei chiarimenti forniti dalla stazione appaltante, ove il monte orario veniva qualificato come “stimato” e non come “obbligatorio”. Rammenta al riguardo il collegio che, per giurisprudenza costante dalla quale il collegio ritiene non doversi discostare (cfr., ex multis : Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2023, n. 9254):

“È … principio pacifico nella giurisprudenza del giudice amministrativo che i chiarimenti resi dalla stazione appaltante nel corso della procedura di gara sono ammissibili purché non modifichino la disciplina dettata per lo svolgimento della gara, cristallizzata nella lex specialis, avendo i medesimi una mera funzione di illustrazione delle regole già formate e predisposte dalla disciplina di gara, senza alcuna incidenza in termini di modificazione o integrazione delle condizioni della procedura selettiva (Cons. St., sez. V, 7 settembre 2022, n. 7793; id., sez. III, 7 gennaio 2022, n. 64; id., sez. VI, 2 marzo 2017, n. 978; id., sez. III, 13 gennaio 2016, n. 74; id. 20 aprile 2015, n. 1993; id., sez. VI, 15 dicembre 2014, n. 6154). I chiarimenti della stazione appaltante possono, infatti, costituire interpretazione autentica con cui l'Amministrazione spiega la propria volontà provvedimentale (Cons. St., sez. III, 7 febbraio 2018, n. 781), meglio delucidando le previsioni della lex specialis (Cons. St., sez. III, 22 gennaio 2014, n. 290; id., sez. IV, 21 gennaio 2013, n. 341): ciò è tuttavia consentito soltanto nelle ipotesi in cui non sia ravvisabile un conflitto tra le chiarificazioni fornite dall'Amministrazione ed il tenore delle clausole chiarite (Cons. St., sez. IV, 14 aprile 2015, n. 1889), in caso di contrasto dovendo darsi prevalenza alle clausole della lex specialis e al significato desumibile dal tenore delle stesse, per quello che oggettivamente prescrivono (Cons. St., sez. V, 5 settembre 2023, n. 8176; id., sez. III, 28 settembre 2020, n. 5708).

I chiarimenti non sono invece ammissibili allorquando, mediante l'attività interpretativa, si giunga ad attribuire a una disposizione del bando un significato e una portata diversa o maggiore rispetto a quella che risulta dal testo, in quanto in tema di gare d'appalto le uniche fonti della procedura sono costituite dal bando di gara, dal capitolato e dal disciplinare, unitamente agli eventuali allegati: ne consegue che i chiarimenti auto-interpretativi della stazione appaltante non possono né modificarle né integrarle, assumendo le previsioni della legge di gara carattere vincolante per la Commissione giudicatrice (Cons. St., sez. V, 23 settembre 2015, n. 4441); dette fonti devono essere interpretate e applicate per quello che oggettivamente prescrivono, senza che possano acquisire rilevanza atti interpretativi postumi della stazione appaltante.

Con i chiarimenti non sono, dunque, possibili operazioni manipolative, potendo essi solo contribuire, con un'operazione di interpretazione del testo, a renderne chiaro e comprensibile il significato o la ratio, violandosi altrimenti il rigoroso principio formale della lex specialis, posto a garanzia dei principi di cui all'art. 97 Cost. (Cons. St., sez. V, 2 settembre 2019, n. 6026)” .

Alla luce di quanto appena riportato, rileva il collegio che il chiarimento invocato dalla difesa di parte appellante (con cui si sarebbe indicata la natura non obbligatoria del monte orario solamente “stimato”) non poteva che recedere dinanzi alle diverse richiamate (e illustrate) previsioni della legge di gara (disciplinare e allegato dell’offerta economica);

8.4. Ritiene ancora la difesa di parte appellante che il modello dell’offerta economica di cui all’allegato 3 sarebbe comunque un mero “modello esemplificativo e non prescrittivo”. L’affermazione non può essere condivisa dal momento che l’art. 16 del disciplinare di gara espressamente afferma che: “La dichiarazione di offerta economica … dovrà essere predisposta utilizzando il modello di cui all’Allegato n.3 (modello di Offerta Economica)” . Di qui l’obbligatorietà delle forme e dei contenuti presenti nel suddetto modello che, per la formulazione utilizzata dal suddetto art. 16 (il quale ricorre all’utilizzo come visto del verbo servile “dovere” che, in quanto tale, non potrebbe che esprimere imperatività della relativa previsione), è da ritenere alla stregua di parte integrante del disciplinare stesso;

8.5. Alla luce delle predette considerazioni, lo specifico motivo di appello deve dunque essere rigettato.

9. Il secondo motivo di appello è invece infondato in quanto il “monte orario” stimato dalla stazione appaltante è da ritenersi obbligatorio non per via della accettazione delle regole di gara da parte della società appellante ma per via dei criteri interpretativi cui si è fatto ampio cenno al punto che precede. Di qui il rigetto, altresì, della specifica censura.

10. Il terzo motivo di appello, con cui si lamenta che il giudice di primo grado avrebbe erroneamente ritenuto irregolare l’offerta formulata dalla odierna appellante, è anch’esso infondato dal momento che l’art. 20 del disciplinare di gara espressamente prevede che: “L’offerta è esclusa in caso di … presentazione di offerte … alternative oppure irregolari in quanto non rispettano i documenti di gara” : ipotesi nel caso di specie senz’altro rinvenibile in quanto l’offerta, come pure dimostrato ai paragrafi che precedono, è stata formulata in violazione di alcune specifiche disposizioni di gara in tema di elaborazione dell’offerta economica (artt. 3 e 16 del disciplinare nonché allegato 3 allo stesso disciplinare di gara). Di qui, si ripete, il rigetto della specifica censura.

11. Con il quarto motivo di appello si lamenta l’erroneità della gravata sentenza nella parte in cui l’offerta non è stata comunque ritenuta conforme al principio di risultato, di cui all’art. 10 del codice dei contratti, e ciò in quanto la stessa non avrebbe garantito, nella prospettiva della stazione appaltante e dunque del TAR Bari, il miglior rapporto qualità/prezzo. In particolare, secondo la difesa di parte appellante “il TAR ha erroneamente ritenuto che la riduzione del monte ore proposta dalla ditta La UL & CE costituisse automaticamente una violazione del principio del risultato, senza considerare se tale riduzione fosse supportata da misure organizzative capaci di mantenere invariata la qualità del servizio” (pag. 13 atto di appello). Osserva al riguardo il collegio che:

11.1. Quand’anche si volesse considerare il “monte orario” indicato (5 mila 800 ore) alla stregua di indicazione non strettamente vincolante, l’abbattimento unilaterale e considerevole del 18% da parte del concorrente non si rivelerebbe congruo e dunque ammissibile in quanto la tenuta del livello qualitativo del servizio da offrire non ha comunque formato oggetto di più specifica dimostrazione da parte della difesa di parte appellante;

11.2. Ed infatti, la difesa di parte appellante indugia nel ritenere irrazionale l’equazione tra “abbattimento delle ore di lavoro” da un lato e “peggioramento della qualità del servizio” dall’altro lato;

11.3. Ora, anche volendo ammettere per un verso che una simile scelta del concorrente (abbattimento significativo, come nella specie, delle ore di lavoro stimate dalla stazione appaltante) non costituisca “presunzione assoluta” ( iuris et de iure ) di sicuro peggioramento della qualità del servizio da prestare, occorre comunque precisare, per altro verso, che la stessa opzione costituisca quanto meno “presunzione relativa” ( iuris tantum ) nella direzione impressa dalla stazione appaltante ossia di possibile se non probabile cattiva qualità del servizio offerto;

11.4. Una simile presunzione relativa, in quanto tale, potrebbe allora essere superata soltanto mediante rigorosa e circostanziata prova contraria circa il fatto che un sì notevole abbattimento delle ore di lavoro non comporti, nella sostanza, un effettivo peggioramento della qualità del servizio da offrire;

11.5. Con ciò si vuole dire che, se pure da un lato non fosse automatico il peggioramento del servizio di pulizia che deve essere offerto per via di un tale significativo abbattimento delle ore stimate per svolgere il servizio stesso, dall’altro lato andrebbe comunque dimostrato in modo serio e rigoroso, da parte di chi pretende di svolgere il servizio con quelle determinate ore, che il loro abbattimento non arrecherà alcun peggioramento qualitativo;

11.6. Ebbene una simile rigorosa dimostrazione, nel caso di specie, non è stata in ogni caso fornita dalla difesa di parte appellante la quale si è limitata:

11.6.1. A fornire elementi di prova del tutto insufficienti nella parte in cui si afferma che: la “offerta tecnica è stata valutata con il punteggio più elevato tra tutti i concorrenti” (pag. 13 atto di appello), senza tuttavia spiegare in che termini il monte orario alternativamente indicato dalla appellante possa avere in qualche misura contribuito a tale favorevole giudizio. Ed ancora che “il piano di lavoro” sarebbe stato considerato come “il più efficiente ed adeguato” (pag. 13 stesso atto di appello), senza tuttavia specificare anche in questo caso il ruolo causale del medesimo “monte orario” unilateralmente ribassato. Infine che: “la riduzione del monte ore non ha compromesso il raggiungimento degli obiettivi contrattuali, ma ha anzi consentito di ottimizzare le risorse e proporre un’offerta economicamente più vantaggiosa, senza sacrificare la qualità” (pag. 12 memoria in data 25 aprile 2025), il tutto senza in ogni caso dimostrare in che modo la qualità del servizio sarebbe rimasta inalterata pur a fronte di una sì considerevole (e non semplice, come vorrebbe far intendere la difesa di parte appellante) riduzione del monte orario;

11.6.2. In via del tutto generica (ossia senza una più specifica dimostrazione) è stato inoltre affermato che: “La riduzione del monte ore non ha, dunque, compromesso la qualità del servizio; ma è stata, anzi, apprezzata sotto il profilo tecnico” (pag. 14 atto di appello). Ed ancora che: “ottimizzando l’impiego delle risorse lavorative, la ricorrente ha dimostrato di poter garantire lo standard qualitativo previsto nella lex specialis, riducendo al contempo il numero di ore lavorative e potendo offrire un prezzo competitivo” (pag. 14 atto di appello). Infine che: “L’offerta presentata … è frutto di una ponderata scelta gestionale, tecnicamente sostenibile, che ha consentito di formulare una proposta economicamente vantaggiosa senza comprometterne l’efficacia” (pag. 8 memoria in data 25 aprile 2025).

11.7. Per tutte la ragioni sopra evidenziate tale motivo di appello, anche a voler intendere le ore stimate di lavoro come in qualche misura ribassabili, deve dunque essere rigettato attesa la evidente genericità delle dimostrazioni relative al ritenuto mancato peggioramento della qualità del servizio da prestare con un monte orario così largamente inferiore rispetto a quello “stimato” dalla stazione appaltante.

12. Per tutte le ragioni sopra partitamente evidenziate, il ricorso in appello si rivela infondato e deve dunque essere rigettato. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 4.000 (quattromila/00), oltre IVA e CPA ove dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO