Pubblicato il 01/09/2025

N. 07166/2025REG.PROV.COLL.

N. 04344/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4344 del 2024, proposto da Società Elettrica in Morbegno s.c.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bucello, Bruno Tonoletti e Simona Emanuela Anna Viola, con domicilio digitale presso quest’ultima come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

RE dei servizi energetici – SE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Antonio Pugliese, Paolo Roberto Molea, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale Liegi, n. 32;

nei confronti

RE dei mercati energetici – GME s.p.a., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III-ter, 9 novembre 2023, n. 16643/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del RE dei servizi energetici – SE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 luglio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Bruno Tonoletti e Paolo Roberto Molea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro il provvedimento di rideterminazione dei certificati verdi a essa spettanti (pur accogliendo i motivi aggiunti contro il diniego di “riesame” ai sensi dell’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020).

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. L’appellante è titolare di un impianto di cogenerazione abbinato a una rete di teleriscaldamento entrata in esercizio nel 2006, che ha conseguito la qualifica di impianto alimentato da fonti rinnovabili (IAFR) nel 2008 e che, con provvedimento prot. n. SE/P20080027581 del 6 agosto 2008, è stato ammesso all’incentivazione mediante certificati verdi sino al 2015, in applicazione dell’art. 1, comma 71, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (disposizione che è stata abrogata dall’art. 1, comma 1120, lettera g), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ma la cui ultrattività è stata fatta salva dall’art. 14 del d.lgs. 8 febbraio 2007, n. 20, per gli impianti entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2008, data poi prorogata di un anno, dunque sino al 31 dicembre 2009, dall’art. 30, comma 12, della legge 23 luglio 2009, n. 99).

2.2. Con nota prot. SE/P20150000866 del 22 novembre 2015, il SE ha avviato un controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, sull’impianto dell’appellante.

2.3. Dopo aver svolto il sopralluogo nei giorni 28 e 29 ottobre 2015, con nota prot. SE/P20160056968 del 1 giugno 2016 il SE ha sospeso il procedimento e chiesto integrazioni e osservazioni alla società, che ha fornito un riscontro con comunicazione del 30 giugno 2016.

2.4. Con nota prot. SE/P20160082349 del 17 ottobre 2016, il RE ha comunicato l’esito del sopralluogo, affermando che sarebbero stati emessi 7.704 certificati verdi in eccesso (che l’impresa sarebbe stata tenuta a restituire con modalità da definirsi), in ragione del fatto che « dall’analisi della planimetria, acquisita in sede di sopralluogo, è emerso che il Produttore in data successiva al 31 dicembre 2009 ha esteso la rete di teleriscaldamento e ha incrementato il numero delle utenze termiche ad essa connesse; ogni intervento di prolungamento della tubazione primaria delle rete di teleriscaldamento, come definita dall’art. 2, comma 3, lettera i) del DM 24 ottobre 2005, ad esclusione della realizzazione di tratti di tubazione in grado di servire una sola utenza, costituisce un’estensione della stessa rete di teleriscaldamento; le utenze termiche connesse alle estensioni della rete di teleriscaldamento realizzate in data successiva al 31 dicembre 2009, vale a dire il termine entro il quale l’impianto, a seguito del completamento della sezione cogenerativa e della stessa rete di teleriscaldamento, deve entrare in esercizio, non concorrono alla determinazione della quota di energia termica per la quale il Produttore ha diritto a richiedere l’emissione di certificati verdi ».

2.5. La società ha impugnato il provvedimento dinanzi al T.a.r. per il Lazio.

2.6. A seguito dell’entrata in vigore dell’art. 56, comma 7, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, con un primo atto di motivi aggiunti l’impresa ha introdotto nuove ragioni a sostegno dell’originaria domanda di annullamento, invocando l’applicazione della normativa sopravvenuta.

2.7. In parallelo, la società ha presentato istanza di “riesame” ai sensi del comma 8 dell’art. 56.

2.8. Dopo aver presentato ricorso contro l’inerzia del RE, a seguito dell’emissione del provvedimento prot. SE/P20210006229 dell’11 marzo 2021 di rigetto dell’istanza, ha presentato un secondo atto di motivi aggiunti, chiedendone l’annullamento.

3. Con sentenza 9 novembre 2023, n. 16643, il T.a.r. ha respinto il ricorso introduttivo e il primo atto di motivi aggiunti (relativi al provvedimento di rideterminazione dei certificati verdi), ha accolto il secondo atto di motivi aggiunti (relativo al diniego di “riesame” ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020) e ha compensato tra le parti le spese di lite.

In particolare, il Tribunale ha condiviso l’interpretazione posta alla base del provvedimento del SE, sostenendo che « costituisce un’estensione della rete di teleriscaldamento ogni intervento di prolungamento della tubazione primaria, come definita dall’art. 2, comma 3, lettera i) del D.M. citato, ad esclusione della realizzazione di tratti di tubazione in grado di servire una sola utenza. La derivazione deve riguardare una sola utenza poiché, in caso contrario, non assolverebbe più alla funzione di collegamento dell’utenza alla rete primaria ma diventerebbe essa stessa un potenziamento della rete primaria ».

4. La società ha proposto appello contro la decisione, precisando di avere ancora interesse all’annullamento del provvedimento del 2016 in ragione del fatto che il RE, rideterminandosi dopo la sentenza del T.a.r., lo ha comunque confermato anche a seguito del “riesame” svolto ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020 (circostanza confermata dall’appellato), e nel merito deducendo il seguente motivo: « Erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto le censure formulate con il primo, il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 1, d.lgs. 20/2007 nonché degli artt. 1, 2, e 4, D.M. 24/10/2005. Violazione del principio di legalità e tassatività. Violazione del favor legislativo per il sostegno pubblico alla produzione di teleriscaldamento e alle reti di teleriscaldamento (Direttiva 2012/27/UE). violazione del principio di precauzione in materia ambientale e dei canoni di efficienza, efficacia e buon andamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, ingiustizia grave e manifesta. Difetto di motivazione. Violazione del principio di legittimo affidamento ».

4.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il SE, chiedendo il rigetto del gravame.

4.2. Nel corso del processo il RE ha depositato memoria il 30 maggio 2025, cui la società ha replicato il 10 giugno 2025.

4.3. All’udienza pubblica del 1 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare, occorre osservare che la società non ha appellato la sentenza del Tribunale nella parte in cui ha respinto il primo atto di motivi aggiunti, relativo all’applicabilità dell’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76 del 2020 al caso di specie, mentre il SE non ha appellato la statuizione di accoglimento del secondo atto di motivi aggiunti, con annullamento del provvedimento prot. SE/P20210006229 in data 11 marzo 2021.

Su tali parti si è dunque formato il giudicato.

6. Oggetto dell’appello è la reiezione della domanda di annullamento del provvedimento di rideterminazione dei certificati verdi, proposta con il ricorso introduttivo.

Nel gravame la società sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r. (secondo cui « la rete serve più utenze, la derivazione ne serve una sola »), nell’ambito delle derivazioni d’utenza, che non vengono considerate estensione della rete di teleriscaldamento e sono quindi ammesse agli incentivi anche se realizzate dopo il 31 dicembre 2009, dovrebbero essere compresi anche gli allacciamenti plurimi, in quanto questi, per le loro caratteristiche tecniche (diametro, lunghezza, linearità), si distinguono dalle tubature della rete di trasporto; una diversa interpretazione sarebbe irragionevole, ingiusta e lesiva del legittimo affidamento.

7. L’appello è infondato.

7.1. Le direttive per la regolamentazione della emissione dei certificati verdi alla produzione, tra l’altro, di energia elettrica da impianti di cogenerazione abbinati al teleriscaldamento sono stabilite dal decreto del Ministro delle attività produttive 24 ottobre 2005.

Secondo le definizioni contenute nell’art. 3 del decreto, per “impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento” s’intende « un sistema integrato, costituito dalle sezioni di un impianto di produzione combinata di energia elettrica e calore […] e da una rete di teleriscaldamento per la distribuzione del calore, cogenerato dall’impianto di cogenerazione medesimo, a una pluralità di edifici o ambienti » (lettera a), la quale aggiunge che la rete di teleriscaldamento deve soddisfare contestualmente una serie di condizioni, tra cui « essere un sistema aperto ovvero, nei limiti di capacità del sistema, consentire l’allacciamento alla rete di ogni potenziale cliente secondo principi di non discriminazione »). Inoltre, la “tubazione primaria della rete di teleriscaldamento” è « la rete di trasporto del calore esercita a temperatura e pressione controllate a bocca di centrale, ad esclusione delle derivazioni di utenza ». Infine, il “potenziamento dell’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento” consiste nell’« intervento impiantistico-tecnologico che prevede l’estensione della tubazione primaria della rete di teleriscaldamento, come definita alla lettera i), e che comporta una producibilità aggiuntiva, come definita alla lettera h) con riferimento al valore atteso sulla base dei dati di progetto, almeno pari al 15% » (dunque, un aumento della quota di energia termica effettivamente utilizzata per il teleriscaldamento rispetto alla media aritmetica degli ultimi tre anni solari).

7.2. Il riferimento, da una parte, alla funzione di “trasporto del calore” – che viene poi diretto alle singole utenze – e l’uso del singolare “utenza”, dall’altra, inducono a ritenere che, come condivisibilmente argomentato dal SE, solo i rami della rete singoli, diretti a collegare una singola utenza, e non quelli a loro volta articolati in ulteriori sotto-rami, possono essere considerati dei meri elementi di fisiologica connessione dell’utenza alla rete esistente, in ossequio al principio secondo cui questa deve essere “un sistema aperto” e non delle estensioni della tubazione primaria.

Sul piano logico, poi, se si considera che tutta la rete ha la funzione di portare il calore dall’impianto di cogenerazione all’utenza, il criterio più sicuro per distinguere da essa le singole “derivazioni” è quello che le identifica con i singoli tratti che collegano l’infrastruttura al singolo utente (non essendovi, diversamente da quanto sostiene l’appellante, differenti criteri “tecnici”, ripresi o comunque richiamati dal decreto, in base ai quali tracciare un diverso confine tra le due nozioni).

Tale interpretazione è del resto più rispettosa dell’esigenza di limitare l’incentivazione agli interventi realizzati entro il termine del 31 dicembre 2009, evitando di ricomprendervi i lavori di potenziamento della rete – appunto mediante realizzazione di un’infrastruttura che consenta l’allacciamento cumulativo di più utenti – a esso successivi.

7.3. Non conduce a una diversa conclusione il richiamo dell’appellante alla definizione di “potenziamento dell’impianto di cogenerazione abbinato al teleriscaldamento”, nella parte in cui esige « una producibilità aggiuntiva » almeno pari al 15%, in quanto essa, se opportunamente letta nel contesto di un corpo normativo che persegue lo scopo di regolare l’emissione dei certificati verdi, non è volta a dare una definizione generale, quanto piuttosto a circoscrivere il novero degli interventi di estensione della rete in relazione ai quali il titolare dell’impianto ha diritto ai certificati verdi (che, ai sensi dell’art. 4 del d.m. 24 ottobre 2005, sono limitati agli impianti entrati in esercizio dopo il 28 settembre 2004 a seguito di nuova costruzione, potenziamento, rifacimento totale o parziale) escludendo quelli che non abbiano incrementato sensibilmente la produzione annua netta rispetto alla media degli ultimi cinque anni solari.

Pertanto, la realizzazione di tratti della rete di trasmissione del calore che a loro volta si dipanano in ulteriori sotto-rami diretti alle singole utenze rimane un’estensione della tubazione primaria anche quando, non comportando una producibilità aggiuntiva almeno pari al 15%, non rientra nella definizione di “potenziamento” incentivabile.

7.4. La tesi esposta dal SE e dal T.a.r., e condivisa dal collegio, non risulta né irragionevole o ingiusta – rientrando nella discrezionalità del legislatore la scelta di ammettere a incentivo soltanto gli interventi realizzati entro un dato limite temporale – né lesiva del legittimo affidamento, discendendo da una piana interpretazione delle disposizioni, tenendo conto del loro tenore letterale e della logica del corpo normativo.

8. L’appello deve quindi essere rigettato.

9. La novità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese tra le parti del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO