Pubblicato il 02/04/2026

N. 00199/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00224/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 224 del 2021, proposto da
A.S.C.A. Soc. Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in L'Aquila, via V. Veneto 11;

contro

Comune di Anversa degli Abruzzi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Di Massa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

in relazione

alla sentenza del Tribunale civile di L'Aquila, n. 89/2021 del 17.01.2021, pubblicata il 3.02.2021, notificata il 10.02.2021, dichiarativa del difetto di giurisdizione del Giudice Ordinario in favore della giurisdizione del Giudice Amministrativo sulla domanda risarcitoria proposta da ASCA Soc. Coop. a r.l. contro il Comune di Anversa degli Abruzzi in ragione dei danni subiti per effetto della ordinanza sindacale n. 39 del 19.11.2010 che le aveva imposto la “immediata interruzione dell'attività di pesca sportiva gestita nel territorio della Riserva Naturale Regionale Gole del Sagittario”, poi annullata siccome illegittima con D.P.R. del 5 maggio 2015, in accoglimento del ricorso straordinario proposto dalla stessa ASCA;

e, quindi, per la condanna ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a.

del Comune di Anversa degli Abruzzi al risarcimento dei danni subiti dalla società ricorrente per la suindicata causale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Anversa degli Abruzzi;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 13 marzo 2026 il dott. RE PP ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso in riassunzione notificato in data 11 giugno 2021 e pervenuto in Segreteria in data 25 giugno 2021, la società A.S.C.A. Soc. Coop. a r.l. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sede de L’Aquila, in esecuzione della sentenza n. 89 del 17 gennaio 2021, con la quale il Tribunale civile di L'Aquila aveva declinato la propria giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo con riguardo alla domanda risarcitoria meglio indicata in oggetto.

Più nel dettaglio, la vicenda traeva origine dall'ordinanza sindacale n. 39 del 19 novembre 2010, con cui il Comune di Anversa degli Abruzzi aveva imposto alla ricorrente l'immediata interruzione dell'attività di pesca sportiva gestita all'interno della Riserva Naturale Regionale Gole del Sagittario, nonché la rimozione della cartellonistica stradale.

Tale provvedimento era stato successivamente annullato con decreto del Presidente della Repubblica del 5 maggio 2015, emesso in accoglimento del ricorso straordinario proposto dalla stessa A.S.C.A., il quale era fondato sul parere del Consiglio di Stato, Sezione II, n. 4181 del 22 dicembre 2014.

Nel ricorso si premetteva che A.S.C.A. svolgeva da decenni attività agricola ed agrituristica nel Comune e che, in particolare, era titolare di un bioagriturismo denominato "La Porta dei Parchi" e proprietaria di terreni in località Cannavine, ove insistevano due invasi artificiali realizzati sin dal 1992 in virtù di una concessione edilizia comunale per l'allevamento della trota fario finalizzato al ripopolamento e alla cattura sotto forma di pesca sportiva.

Già nel 1993 la società aveva ottenuto l'autorizzazione allo svolgimento di attività agrituristiche, tra le quali veniva espressamente indicata la pesca, autorizzazione poi rinnovata nel 2001; nel 1999 la Regione Abruzzo le aveva altresì rilasciato un certificato provvisorio di idoneità all'attività agrituristica che menzionava espressamente la presenza di un impianto di pesca sportiva.

Con l'istituzione della Riserva Regionale Gole del Sagittario avvenuta nel 1997, l'area dei laghetti era stata ricompresa nel perimetro della riserva; il Piano di Assetto Naturalistico consequenzialmente emanato non vietava la detta attività, ma ne disciplinava lo svolgimento imponendo specifiche prescrizioni tecniche e considerando i laghetti come elemento caratterizzante la vocazione ricreativa dell'area protetta.

Nel 2009, al fine di promuovere l'attività di pesca sportiva, A.S.C.A. comunicava al Comune l'intenzione di affidare la gestione dell'area dei laghetti all'associazione "Pesca club laghi del Sagittario" e chiedeva, con nota del 27 maggio 2009, di essere informata su eventuali prescrizioni per l'avvio della nuova gestione.

Il Comune, per il tramite della direttrice dell'Ufficio Riserva, rispondeva interpretando tale comunicazione come richiesta di autorizzazione per un nuovo intervento e attivava una procedura di Valutazione di Incidenza, richiedendo alla ricorrente la produzione di uno studio di incidenza ambientale.

A.S.C.A., sebbene ritenesse tale procedura non dovuta, si dimostrava collaborativa e trasmetteva lo studio richiesto, ma l'Ufficio Riserva esprimeva parere negativo sul progetto.

Nonostante i successivi interventi della società volti a chiarire la preesistenza e la legittimità dell'attività, il Comitato VIA della Regione Abruzzo esprimeva dapprima, nel settembre 2009, un parere non favorevole per il rischio di inquinamento genetico della SA macrostigma, e poi, nel settembre 2010, un ulteriore parere negativo.

Sulla scorta di quest'ultimo parere, il Comune, dopo aver contestualmente proposto ad A.S.C.A. di affidargli i laghetti in gestione, emanava l'ordinanza sindacale di immediata interruzione dell'attività.

Il Consiglio di Stato, nel parere reso in sede di ricorso straordinario, aveva rilevato come l'attività di pesca sportiva fosse nota al Comune e da tempo esercitata, come non esistesse alcuna iniziativa di A.S.C.A. volta ad ottenere una nuova autorizzazione, e come l'amministrazione avesse travisato i presupposti di fatto e di diritto, attivando un procedimento incongruo.

Nel ricorso in riassunzione si sosteneva, quindi, la piena sussistenza dei presupposti per la responsabilità aquiliana del Comune ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile.

Si qualificava la posizione di A.S.C.A. come interesse legittimo oppositivo, leso dall'ordinanza illegittima che aveva privato la società del bene della vita costituito dalla possibilità di proseguire l'attività regolarmente autorizzata.

Quanto all'elemento soggettivo, si evidenziava come l'illegittimità del provvedimento costituisse indice presuntivo della colpa, escludendosi ogni ipotesi di errore scusabile alla luce della piena conoscenza che il Comune aveva della situazione e del travisamento strumentale operato dall'amministrazione, che aveva addirittura proposto alla società di cedergli la gestione dei laghetti.

Quanto all'ingiustizia del danno, si richiamavano i numerosi atti autorizzativi rilasciati sia dal Comune che dalla Regione, che menzionavano espressamente l'attività di pesca sportiva, nonché le stesse risultanze del Piano di Assetto e le considerazioni del Consiglio di Stato.

Quanto al nesso eziologico, si affermava che l'ordinanza sindacale era stata la causa diretta ed immediata della cessazione dell'attività.

La quantificazione del danno veniva articolata in diverse voci: il mancato guadagno per il canone mensile di 1.000 euro che l'associazione sportiva avrebbe dovuto corrispondere ad A.S.C.A. per la gestione coordinata, per un totale di 60.000 euro per i cinque anni di vigenza dell'ordinanza; il mancato guadagno per i ricavi indotti sull'agriturismo, stimati in 800 euro mensili per un totale di 48.000 euro; le spese per i canoni di derivazione d'acqua versati alla Regione Abruzzo per gli anni dal 2010 al 2015, pari a 2.352,89 euro; il danno da perdita di avviamento, quantificato in 30.000 euro secondo il metodo basato sugli ultimi tre esercizi; e infine il danno all'immagine e alla reputazione, stimato in 20.000 euro.

Complessivamente la domanda risarcitoria ammontava a 160.352,89 euro, oltre interessi e rivalutazione, con richiesta subordinata di liquidazione equitativa.

Il Comune di Anversa degli Abruzzi si costituiva in giudizio con una prima memoria di costituzione in data 6 settembre 2021, con la quale chiedeva che il ricorso venisse dichiarato irricevibile e infondato, riservando di meglio precisare le proprie difese con successive memorie.

Successivamente, in prossimità dell'udienza del 13 marzo 2026, il Comune depositava un'ampia memoria difensiva, nella quale ricostruiva dettagliatamente l'intera vicenda fattuale e procedimentale.

In via preliminare, veniva riproposta l'eccezione di decadenza dall'azione risarcitoria, già sollevata dinanzi al giudice ordinario.

Sempre in via preliminare, il Comune rinnovava la richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero delle Politiche Agricole (poi MASAF), del Ministero della Difesa e del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, al fine di essere manlevato e garantito da tali amministrazioni, cui sarebbero stati riconducibili i fatti che avevano imposto l'adozione dell'ordinanza.

Nel merito, la difesa comunale contestava radicalmente la sussistenza di tutti gli elementi della responsabilità aquiliana.

In via subordinata, il Comune contestava la quantificazione del danno operata da A.S.C.A., ritenendola del tutto sfornita di prova.

In via di ulteriore subordine, chiedeva l'applicazione dell'articolo 1227 del codice civile per il concorso del fatto colposo del creditore, avendo A.S.C.A. con la propria condotta dato causa all'evento.

In replica alla memoria del Comune, A.S.C.A. depositava una memoria in data 20 febbraio 2026 con la quale confutava le avverse deduzioni.

All’udienza straordinaria del 13 marzo 2026 la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, sul piano argomentativo e motivazionale, le plurime questioni preliminari di rito sollevate dal Comune di Anversa degli Abruzzi possono essere decise unitamente al merito.

Nel merito il ricorso è infondato e, pertanto, non può essere accolto.

La pretesa risarcitoria, sebbene articolata sulla base di un accertamento di illegittimità del provvedimento inibitorio, non può trovare accoglimento in quanto difetta della dimostrazione di quegli elementi costitutivi della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione – segnatamente, l’ingiustizia del danno, il nesso di causalità e l’elemento soggettivo della colpa – che la consolidata giurisprudenza amministrativa richiede a fondamento di una domanda risarcitoria per lesione di interessi legittimi.

In primo luogo, la ricostruzione del quadro fattuale offerta dal Comune di Anversa degli Abruzzi nella memoria di costituzione e nella successiva documentazione dimostra che l’attività di pesca sportiva, la cui interruzione costituisce il presupposto della domanda risarcitoria, non era assistita da un titolo abilitativo completo e legittimante, né tantomeno poteva considerarsi pacificamente autorizzata secondo le normative di settore.

L’autorizzazione agrituristica rilasciata nel 1993 e rinnovata negli anni successivi, così come i certificati di idoneità regionale, menzionavano la pesca sportiva in termini meramente descrittivi nell’ambito di un elenco di attività potenzialmente esercitabili, ma non costituivano di per sé la licenza prescritta dall’articolo 86 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza per la gestione di un impianto di pesca sportiva, né tantomeno autorizzavano l’introduzione di specie ittiche alloctone, operazione vietata dalle linee guida ministeriali e dalle prescrizioni del Piano di Assetto Naturalistico della Riserva.

Il certificato provvisorio di idoneità rilasciato dalla Regione Abruzzo in data 6 luglio 1999 e quello successivo del 14 giugno 2005, pur facendo riferimento a “n. 1 pesca sportiva”, rappresentavano atti di natura ricognitiva riferiti alla figura soggettiva del legale rappresentante e non potevano sostituire i titoli autorizzatori specifici richiesti dall’ordinamento per l’esercizio di tale attività in un’area protetta.

La circostanza che il Piano di Assetto Naturalistico della Riserva menzionasse i laghetti artificiali e dettasse prescrizioni per la gestione dell’ittiofauna, lungi dal costituire una implicita validazione dell’attività, rappresentava piuttosto la presa d’atto dell’esistenza di strutture preesistenti, accompagnata dall’imposizione di rigorose condizioni tecniche e sanitarie che la società ricorrente non aveva mai compiutamente soddisfatto, come dimostrato dalle ripetute contestazioni del Corpo Forestale dello Stato, della Provincia dell’Aquila e del WWF in ordine all’assenza di grate metalliche a maglia fine idonee a impedire la fuga di specie alloctone e alla mancata documentazione delle autorizzazioni per la derivazione di acqua dal fiume Sagittario.

Il Consiglio di Stato, nel parere reso nell’ambito del ricorso straordinario, si è limitato a rilevare la conoscenza da parte dell’amministrazione della preesistenza dell’attività, senza tuttavia pronunciarsi in termini definitivi sulla completezza e legittimità del titolo abilitativo di cui ASCA riteneva di essere titolare, né tanto meno sulla compatibilità della stessa con le prescrizioni ambientali, tanto che la stessa società aveva in precedenza attivato un procedimento per ottenere la concessione di derivazione d’acqua e aveva presentato uno studio di incidenza ambientale, dimostrando così di riconoscere la necessità di un’istruttoria di natura sostanziale.

Con riguardo al nesso causale tra l’ordinanza sindacale e il danno lamentato, le risultanze processuali offrono elementi di segno contrario alla tesi della ricorrente.

Dalla documentazione depositata emerge in modo inequivocabile che la Cooperativa ASCA, in data 7 dicembre 2010, nel corso di un incontro verbalizzato presso la sede della Provincia dell’Aquila, dichiarò espressamente attraverso la propria rappresentante di aver sospeso spontaneamente l’attività di pesca sportiva già nel mese di settembre 2010, quindi anteriormente all’adozione dell’ordinanza sindacale del 19 novembre 2010, e di averlo fatto in esecuzione del parere negativo definitivo rilasciato dal Comitato Regionale VIA con giudizio n. 1557 del 7 settembre 2010.

Questa circostanza fattuale, mai contestata dalla ricorrente nel corso del giudizio ordinario e nel presente giudizio amministrativo, assume rilievo decisivo poiché evidenzia come l’interruzione dell’attività fosse già avvenuta per effetto di una scelta autonoma della società, motivata dalla ricezione di un parere regionale vincolante e non impugnato, e non dalla successiva ordinanza sindacale, la quale venne pertanto a cristallizzare una situazione di fatto già consolidatasi indipendentemente dalla volontà dell’amministrazione comunale.

La temporanea sospensione cautelativa addotta dalla ricorrente come spiegazione alternativa non trova riscontro nella chiara verbalizzazione della dichiarazione resa in sede provinciale, ove si parla di attività “esercitata fino a Settembre 2010” e “interrotta a seguito del parere non favorevole espresso dal Comitato VIA”, con ciò escludendo che si trattasse di una pausa collaborativa in attesa della definizione di un procedimento.

Inoltre, la condotta della stessa ASCA contribuisce a delineare un quadro di partecipazione attiva e consapevole al procedimento amministrativo che si concluse con l’adozione dell’ordinanza, con conseguente rilevanza sotto il profilo del concorso di colpa ai sensi dell’articolo 1227 del codice civile.

La società, con nota del 27 maggio 2009, aveva richiesto all’ufficio Riserva di essere informata sulle prescrizioni da osservare nell’avvio della gestione dei laghetti, dichiarando contestualmente l’intenzione di immettere pesci acquistati sul mercato, sollecitando così l’attivazione della procedura di valutazione di incidenza ambientale da parte degli enti preposti alla tutela della Riserva.

Successivamente, la stessa ASCA predispose e trasmise lo Studio di Incidenza Ambientale, partecipò all’istruttoria con note chiarificatrici, commissionò uno studio per dimostrare l’assenza di rischi genetici e suggerì al Comune di interpellare un ittologo del Corpo Forestale, dimostrando una piena e informata partecipazione al procedimento amministrativo che, attraverso i pareri della Regione e del Corpo Forestale, pervenne all’esito negativo rappresentato dai pareri VIA. L’eventuale carenza formale della comunicazione di avvio del procedimento, rilevata dal Consiglio di Stato, non può essere posta a fondamento di una pretesa risarcitoria in presenza di una partecipazione sostanziale così ampia e articolata, che rese la società edotta delle finalità perseguite dalle amministrazioni coinvolte e delle ragioni tecniche alla base delle valutazioni di incongruità ambientale dell’attività di pesca sportiva con la conservazione della SA macrostigma, specie autoctona a forte rischio di estinzione.

Quanto all’elemento soggettivo della colpa, non può essere automaticamente desunto dalla mera illegittimità formale del provvedimento annullato in sede di ricorso straordinario, in quanto l’ordinanza sindacale n. 39 del 2010 fu adottata in un contesto caratterizzato da una pluralità di interventi provvedimentali e pareri provenienti da autorità dotate di competenze tecniche e istituzionali specifiche, che imposero al Sindaco un agire amministrativo sostanzialmente vincolato.

Il Comune ricevè il parere negativo del Direttore della Riserva in data 17 luglio 2009, il primo parere non favorevole del Comitato VIA regionale il 7 ottobre 2009, la nota del Comando Provinciale del Corpo Forestale dello Stato dell’8 ottobre 2009 che segnalava il rischio di introduzione accidentale di specie alloctone nei corpi idrici circostanti, la richiesta di intervento urgente del WWF del 23 agosto 2010 a seguito del ritrovamento di specie esotiche a monte e a valle dei laghetti, il secondo e definitivo parere negativo del Comitato VIA del 7 settembre 2010, e infine la disposizione del Corpo Forestale dello Stato del 14 settembre 2010 con cui si ordinava al Comune di provvedere alla immediata interruzione delle attività di pesca sportiva all’interno della Riserva.

In presenza di un quadro istruttorio così compatto e univoco, proveniente da enti dotati di competenze primarie in materia ambientale e di vigilanza, il Sindaco non disponeva di alcun margine di discrezionalità e si trovava nell’alternativa tra l’adempimento delle prescrizioni ricevute, pena l’esposizione a responsabilità per omissione di atti d’ufficio e per danno ambientale, e l’eventuale omissione, che avrebbe determinato conseguenze di segno opposto ma parimenti gravi.

La circostanza che i pareri del Comitato VIA regionale non fossero stati impugnati dalla Cooperativa e che avessero quindi acquisito carattere di definitività e cogenza, unitamente al fatto che il Ministero dell’Ambiente e l’ISPRA avessero espresso valutazioni negative concordanti, esclude che la condotta del Comune possa essere qualificata in termini di colpa grave o di dolo, configurandosi piuttosto come l’esecuzione di un insieme di atti doverosi e necessitati, la cui eventuale illegittimità formale – circoscritta al profilo procedimentale – non è sufficiente a integrare gli estremi della responsabilità aquiliana secondo il costante orientamento giurisprudenziale che richiede, per il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, un quid pluris rispetto al mero annullamento, consistente nella dimostrazione che l’amministrazione abbia agito con negligenza inescusabile o con consapevole violazione delle norme, circostanza non ricorrente nella fattispecie concreta.

Sotto il profilo dell’ingiustizia del danno, la posizione soggettiva della ricorrente non può essere qualificata come meritevole di tutela risarcitoria in quanto l’attività di pesca sportiva, per come concretamente esercitata, presentava profili di contrarietà all’ordinamento che ne inficiavano la stessa legittimità sostanziale.

Le autorizzazioni richiamate dalla società non coprivano l’introduzione di specie ittiche alloctone, attività espressamente vietata dalle linee guida del Ministero dell’Ambiente e dal Piano di Assetto Naturalistico, né risultano rilasciate le licenze previste dal TULPS per la gestione di impianti di pesca sportiva.

La cessazione di un’attività priva del necessario titolo autorizzatorio, ovvero esercitata in violazione di prescrizioni essenziali per la salvaguardia di un ambiente protetto, non integra la lesione di un interesse legittimo oppositivo meritevole di ristoro, in quanto la posizione giuridica vantata dalla società non era qualificabile come un bene della vita già acquisito al proprio patrimonio giuridico in modo pieno e incondizionato.

Il parere del Consiglio di Stato, nell’annullare l’ordinanza per vizi procedimentali, non ha operato una valutazione positiva sulla sussistenza e sulla completezza del titolo abilitativo in capo ad ASCA, né ha accertato l’effettiva conformità dell’attività di pesca sportiva alla normativa ambientale e urbanistica, limitandosi a rilevare l’erronea qualificazione della comunicazione del 13 marzo 2009 come richiesta di nuova autorizzazione e la carenza di una comunicazione di avvio del procedimento adeguatamente motivata.

Sul piano della quantificazione del danno, infine, la domanda risarcitoria si fonda su parametri di calcolo non supportati da idonea prova documentale, in quanto i contratti di gestione stipulati con l’Associazione Pesca Club Laghi del Sagittario avevano durata limitata a sei mesi e non risultano rinnovati per i periodi successivi, le fatture prodotte si riferiscono a importi non correlati con certezza ai canoni mensili e, in ogni caso, non comprovano la stabilità e la continuità degli introiti dedotti in giudizio.

Le dichiarazioni rese dalla stessa Cooperativa in sede di definizione di tributi comunali, nelle quali si attestava che le presenze erano limitate a pochissimi giorni all’anno e che gli introiti erano ridotti, contrastano con la pretesa di un lucro cessante calcolato su base mensile costante.

La voce di danno per perdita di avviamento, parametrata al triplo del presunto canone annuo, risulta parimenti sfornita di fondamento probatorio, in assenza di dimostrazione della redditività dell’attività per gli esercizi precedenti alla sospensione.

Per tutti i motivi esposti, la domanda risarcitoria proposta da A.S.C.A. soc. coop. a r.l. deve essere integralmente respinta, non ricorrendo gli elementi costitutivi della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione e difettando la prova del nesso di causalità tra l’atto annullato e i pregiudizi economici lamentati, ferma restando l’insussistenza dei presupposti per la liquidazione equitativa del danno in difetto dell’accertamento dell’ an debeatur .

Da ultimo, in considerazione della oggettiva peculiarità procedimentale e processuale della vicenda in esame, le spese di lite possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sede de L’Aquila, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA NZ, Presidente

RE PP ET, Consigliere, Estensore

Gianluca Amenta, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE PP ET	NA NZ

IL SEGRETARIO