Pubblicato il 30/06/2025

N. 05653/2025REG.PROV.COLL.

N. 07690/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7690 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Catia Mosconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Perugia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l''Umbria (Sezione Prima) n.489/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Perugia e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Sebastiano Zafarana viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Il signor -OMISSIS- riferisce di essere entrato regolarmente in Italia con richiesta di asilo il 9 agosto 2015, di aver ottenuto un permesso di soggiorno con scadenza 14 agosto 2019 e di aver lavorato con contratto di lavoro a tempo determinato prestando la propria attività quale bracciante in agricoltura dapprima alle dipendenze de “-OMISSIS- agricola” e successivamente in favore del sig. -OMISSIS- (titolare de “-OMISSIS-” soc. coop. sociale).

In data 12 agosto 2020, il sig. -OMISSIS-presentava “Istanza ai sensi dell’art. 103- comma del Decreto Legge 19 maggio 2020 n. 34, per i settori di attività di cui al comma 3 – lettera a del medesimo articolo (agricoltura, allevamento e zootecnica, pesca e acquacoltura e attività connesse). Modello EM-SUB”, con versamento del contributo di € 500,00 (che parte ricorrente riferisce di aver direttamente fornito e di cui conserva la ricevuta).

Riferisce il ricorrente di essere stato di conseguenza assunto dallo stesso sig. -OMISSIS-alle dipendenze della società cooperativa “-OMISSIS-” con qualifica di bracciante agricolo, con contratto di lavoro a tempo pieno dal 25 agosto 2020 al 31 dicembre 2020. Al termine del contratto di lavoro temporaneo il datore si è reso irreperibile, con conseguente cessazione dell’azienda; evidenzia il ricorrente che le aziende presso le quali aveva prestato attività di bracciante si dicevano disponibili ad assumerlo, tuttavia la pendenza della domanda di emersione con altro datore di lavoro non rendeva possibile la stipula del contratto.

Nelle more, lo Sportello unico per l’immigrazione di Perugia, con provvedimento del 19 maggio 2021 (notificato il 16 luglio 2021), rigettava la richiesta di emersione in oggetto sulla base del parere non favorevole in ordine alla capacità economica del datore di lavoro, espresso dell’Ispettorato territoriale del Lavoro, «in quanto i redditi certificati risultano inferiori rispetto al parametro di legge (ex art. 9, comma 2, decreto interministeriale del 29.05.2020, in attuazione del D.L. 34/2020; cfr. circ. congiunta Min. Interno M.L.P.S. n. prot. n. 1395 del 20.05.2020) previsto per accogliere l’istanza di emersione in oggetto, tenuto anche conto del personale in forza».

1.2. L’odierno appellante proponeva dunque un primo ricorso innanzi al T.A.R. Umbria (n.r.g. 618/2021) per l’annullamento del provvedimento di diniego, articolando contestuale istanza cautelare di sospensione del provvedimento gravato.

A seguito di ordinanza di remand adottata dal T.A.R., l’Amministrazione resistente disponeva l’annullamento del provvedimento gravato e all’esito del riesame della posizione dell’odierno ricorrente, emanava in data 15 aprile 2022 un provvedimento di conferma del diniego all’istanza di emersione a suo tempo presentata, negando, altresì, il rilascio del permesso di soggiorno per attesa di lavoro, sul presupposto dell’asserito difetto del requisito della previa instaurazione del rapporto di lavoro.

1.3. Divenuto improcedibile il ricorso (n.r.g. 618/2021) il signor -OMISSIS- proponeva un secondo ricorso (n.rg. 328/2022) gravando il sopravvenuto provvedimento di diniego con cinque distinti motivi in diritto.

1.4. Con la sentenza n. 489/2024 il T.A.R. dell’Umbria ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante per l’annullamento del provvedimento con il quale è stata rigettata la richiesta di emersione ex art. 103, comma 1, del decreto-legge n. 34/2020.

2.1. Con atto notificato il 26 settembre 2024 il signor -OMISSIS- ha appellato la suddetta sentenza articolando quattro distinti motivi di gravame così rubricati:

1. Error in iudicando per violazione e falsa applicazione art. 103 d.l. 19.5.2020 n. 34 - Omessa o errata pronuncia in ordine alla effettiva instaurazione del rapporto di lavoro - carenza di motivazione della sentenza impugnata

2. Error in iudicando per violazione e falsa applicazione art. 103 d.l. 19.5.2020 n. 34 - Violazione principio del legittimo affidamento - Omessa pronuncia in ordine al mancato riconoscimento di permesso di soggiorno per attesa occupazione

3. Error in iudicando per violazione e falsa applicazione art. 103 d.l. 19.5.2020 n. 34 e art. 22 d.lgs. 25.7.1998 n. 286 - Omessa ed erronea pronuncia sui requisiti per rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione - Carenza di motivazione della sentenza impugnata.

4. Error in iudicando per violazione e falsa applicazione artt. 7, 8, 10 e 10 bis l. 07.08.1990 n. 241, in relazione all’art. 24 costituzione, per omesso invio della comunicazione di avvio del procedimento – Omessa comunicazione preavviso di diniego - Mancata effettiva partecipazione dell'interessato al procedimento - Carenza di motivazione della sentenza impugnata

2.2. Si è costituito in giudizio per resistere il Ministero dell’Interno.

2.3. Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 6 maggio 2025.

3. Con la sentenza appellata il T.A.R. – in merito alla pretesa sostanziale - ha ritenuto che “ 11. Giova preliminarmente richiamare, in ordine alla struttura procedimentale del procedimento di emersione ex art. 103, d.l. n. 34 del 2020, quanto già recentemente precisato da questo Tribunale amministrativo regionale (cfr. T.A.R. Umbria, 27 dicembre 2023, n. 769):- la procedura di emersione si articola in due fasi: nella prima, occorre acquisire i pareri della Questura e dell’IT (quest’ultimo, come esposto, per verificare la capacità reddituale del datore di lavoro) e non è prevista la partecipazione dello straniero cui si riferisce la richiesta. Soltanto qualora entrambi i pareri siano positivi, viene avviata la fase successiva, con la partecipazione dello straniero da regolarizzare, il quale, ai fini della convocazione davanti allo Sportello unico, deve produrre la documentazione di sua competenza (in particolare: copia integrale del passaporto, titolo legittimante l’alloggio, attestazione della propria presenza sul territorio dello Stato ante l’8 marzo 2020), per poter sottoscrivere, dinanzi allo Sportello unico, il contratto di soggiorno ovvero; ove la sottoscrizione non sia possibile, per il venir meno del rapporto di lavoro originario, si valuta la possibilità del rilascio di un permesso di soggiorno “per attesa occupazione”, concedendo un termine per l’eventuale subentro di un diverso datore di lavoro;- la circolare del Ministero dell’Interno del 17 novembre 2020 n. 4623 precisa che «[a]l lavoratore, vista l’interruzione del rapporto di lavoro, potrà essere rilasciato un permesso di soggiorno per attesa occupazione, previa una valutazione da parte degli Sportelli Unici volta ad escludere che la domanda di emersione sia stata inoltrata strumentalmente, proprio per far ottenere al cittadino straniero il permesso di soggiorno», così confermando l’indefettibilità del requisito reddituale ai fini del rilascio anche del permesso per attesa occupazione; e che «il d.l. 34/2020 non ha previsto la possibilità di concedere il permesso di soggiorno per attesa occupazione. Tuttavia, poiché il comma 4 del citato art. 103, in caso di cessazione del rapporto di lavoro, rimanda all’art. 22 – comma 11 del d.lgs. 286/98 (il quale prevede che il cittadino straniero che perda il lavoro non abbia revocato il permesso di soggiorno e possa iscriversi alle liste di collocamento), si ritiene di poter ammettere una valutazione di ciascuna fattispecie», vale a dire una valutazione caso per caso da parte dello Sportello Unico in ordine alla sussistenza dei requisiti per il rilascio di un titolo di soggiorno temporaneo;- tale valutazione si colloca, comunque, nella seconda fase della delineata sequenza procedimentale, al momento della convocazione delle parti davanti allo Sportello unico, fase che, come esposto, si apre solo a seguito del superamento, dei controlli preliminari sul datore di lavoro. Ne discende che, ove a tale seconda fase non si abbia avuto accesso per il mancato superamento dei controlli sul datore di lavoro, non è possibile esprimere una valutazione sul rilascio del titolo per “attesa occupazione”;

- la circolare del Ministero dell’Interno del 11 maggio 2021 n. 3625, invocata dal ricorrente, ha semplicemente esteso la possibilità di subentro nella procedura di un nuovo datore di lavoro anche nel rapporto di lavoro domestico e di assistenza alla persona, in caso di cessazione del rapporto per cause non di forza maggiore, senza modificare la sopra ricordata impostazione del procedimento di emersione, e dunque non giova al ricorrente;- la giurisprudenza si è consolidata nell’affermare che il possibile rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione è correlato all’esistenza di una domanda di emersione valida ed efficace e di un rapporto di lavoro che presenti i requisiti previsti dalla legge (cfr., tra le altre, C.d.S., sez. III, n. 2472/2023, n. 8576/2022 e n. 8006/2022).

11.1. Nel caso che occupa non vi è alcuna contestazione circa l’insussistenza del requisito reddituale in capo al datore di lavoro, non essendo contestata nel ricorso la valutazione effettuata dall’IT, cui era rimessa, in presenza di una richiesta di emersione per più lavoratori, ai sensi dell’art. 9, comma 4, del d.m. 27 maggio 2020, la valutazione della congruità della capacità economica del datore di lavoro rispetto al numero delle richieste presentate all’Ispettorato territoriale.

Il T.A.R. ha infine dato atto anche delle sentenze della Corte Cost n.150 del 18 luglio 2023 e n.209 del 24 novembre 2023 (che sono intervenute sulla materia con riferimento alla questione di legittimità costituzionale sollevata in ordine all’art.103 commi 5 e 6 del decreto legge n° 34 del 2020 convertito in legge n° 77 del 2020 in riferimento all’art. 76 della Costituzione ed all’art. 17 commi 2 e 3 della legge 23 agosto 1988 n° 400) per inferirne che “ Alla luce di tali valutazioni non vi è alcun residuo spazio per l’apprezzamento delle censure e delle pretese del ricorrente basate sull’interpretazione della normativa concernente l’emersione e, in particolare, sulla possibilità del rilascio nel caso che occupa del titolo per attesa occupazione di cui all’art. 22 del TU Immigrazione”.

4. Possono essere esaminati congiuntamente i primi tre motivi di appello.

4.1. Con il primo motivo l’appellante censura la sentenza impugnata laddove il giudice di prime cure ha ritenuto motivato il provvedimento di rigetto della domanda di emersione del lavoro agricolo sul presupposto del “mancato superamento dei controlli sul datore di lavoro” senza considerare la “effettiva” instaurazione del rapporto di lavoro con verificato svolgimento della prestazione lavorativa da parte degli Istituti competenti e richiamati dalla norma.

Inferisce l’appellante che essendo stata accertata dall’Ispettorato del Lavoro e dovendo riconoscersi “l'effettiva prestazione lavorativa dell'odierno ricorrente”, nonché la successiva irreperibilità del datore di lavoro, sarebbe evidente come la sentenza impugnata dovrà essere annullata per valutazione incompleta e travisata delle circostanze di fatto essenziali ai fini del corretto esercizio del potere amministrativo e della corretta disciplina della situazione giuridica specifica oggetto dell'attività amministrativa, per tal via svolta in modo errato ed illegittimo sin dalla individuazione e valutazione dei presupposti stessi della fattispecie concreta.

4.2. Con il secondo motivo l’appellante deduce che la sentenza impugnata andrà senz’altro riformata anche per omessa pronuncia e/o carente esame e/o incompleta motivazione in riferimento ai presupposti di legge per il riconoscimento del “permesso di soggiorno per attesa occupazione”: sostiene che ove la sottoscrizione del contratto di soggiorno non sia possibile per il venir meno del rapporto di lavoro originario, dovrebbe essere sempre valutata dall’Amministrazione la possibilità del rilascio di un permesso di soggiorno “per attesa occupazione”, concedendo un termine per l’eventuale subentro di un diverso datore di lavoro.

4.3. Con il terzo motivo l’appellante deduce che la domanda di emersione era completa di tutti i requisiti per il rilascio, nei confronti del ricorrente, almeno di un permesso di soggiorno per attesa occupazione; mentre la sentenza gravata avrebbe negato la concessione del permesso di soggiorno temporaneo a seguito del “mancato superamento dei controlli sul datore di lavoro”, senza considerare che risulta documentalmente provata l’effettiva instaurazione ed esecuzione del rapporto di lavoro tra il ricorrente e il datore istante, come accertata dal competente Ispettorato del Lavoro.

5. Ritiene il Collegio che i tre motivi di appello relativi alla questione del mancato rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione devono essere respinti, atteso che l’appellante non sviluppa censure in relazione ai due punti nodali della motivazione del TAR, vale a dire:

- da un lato, la circostanza che “Nel caso che occupa non vi è alcuna contestazione circa l’insussistenza del requisito reddituale in capo al datore di lavoro, non essendo contestata nel ricorso la valutazione effettuata dall’IT, cui era rimessa, in presenza di una richiesta di emersione per più lavoratori, ai sensi dell’art. 9, comma 4, del d.m. 27 maggio 2020, la valutazione della congruità della capacità economica del datore di lavoro rispetto al numero delle richieste presentate all’Ispettorato territoriale”; va anzi rilevato che nemmeno in appello l’appellante deduce alcunché in ordine alla insufficienza reddituale del datore di lavoro limitandosi a rivendicare la “effettività” in punto di fatto del rapporto di lavoro instaurato senza considerare detto elemento reddituale come integrativo della fattispecie;

- d’altro lato la conseguente circostanza che “la giurisprudenza si è consolidata nell’affermare che il possibile rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione è correlato all’esistenza di una domanda di emersione valida ed efficace e di un rapporto di lavoro che presenti i requisiti previsti dalla legge (cfr., tra le altre, C.d.S., sez. III, n. 2472/2023, n. 8576/2022 e n. 8006/2022).

Dovendo in definitiva osservarsi come il diniego medesimo sia stato determinato non già dalla sopravvenuta interruzione del rapporto di lavoro (di fatto avviato tra le parti), bensì dal mancato perfezionamento dello stesso per mancanza dei requisiti di legge.

A fronte di ciò, non risultano conducenti gli insistiti richiami di parte appellante alla effettività delle prestazioni lavorative rese in favore del datore di lavoro, alla (supposta) completezza della documentazione inizialmente allegata all’istanza e ad un presunto dovere dell’Amministrazione di convocare le parti, dovere in realtà che presuppone la previa verifica delle condizioni di legge (e, se il datore di lavoro non aveva la richiesta capacità reddituale, la condotta dell’Amministrazione che ne ha tenuto conto non può ritenersi affetta dai denunciati vizi di legittimità).

6. Infine con il quarto motivo l’appellante censura la sentenza impugnata laddove, con riferimento alla lamentata violazione dell’art. 10 bis della legge 241/1990, ha così motivato: “Quanto alla lamentata violazione delle garanzie partecipative, risulta dirimente il carattere vincolato che assume il provvedimento gravato – alla luce delle considerazioni che precedono – stante la carenza del requisito economico in capo al datore di lavoro, con la conseguente applicabilità dell’art. 21 octies, comma 2, primo periodo l. n. 241 del 1990”.

Si duole l’appellante della violazione delle garanzie partecipative in ragione della omessa previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento, rilavando al riguardo che il TAR non avrebbe considerato l’inapplicabilità, alla fattispecie in esame, della previsione dettata dall'art. 21- octies della L. n. 241 del 1990 il quale recita che “la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis” .

6.1. L’orientamento seguito dal T.A.R. (e contestato dall’appellante), secondo cui il predetto preavviso, almeno nei casi in cui le condizioni ostative all’accoglimento dell’istanza afferiscano alla posizione del datore di lavoro, è legittimamente notificato soltanto a quest’ultimo e non anche al lavoratore, non risulta conforme alla più consolidata giurisprudenza di questa Sezione, la quale esige che il preavviso sia sempre notificato anche al lavoratore, siccome titolare di un sicuro interesse partecipativo in quanto potenziale beneficiario del provvedimento di emersione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 10 marzo 2025, n.1933; id.,13 novembre 2024, n. 9131; id., 24 settembre 2024, n. 7757; id., 22 aprile 2024, n. 3643).

Il Collegio condivide tale conclusione, alla quale si riporta.

Va infatti osservato che nonostante il connotato strutturale della fattispecie, la stessa ha una sicura connotazione plurilaterale e dunque plurisoggettiva sul piano degli effetti giuridici: sicché la corretta applicazione dell’istituto in esame, in relazione alla funzione dello stesso come normativamente disegnata, non può che seguire la dinamica indicata dalle decisioni da ultimo richiamate.

In conseguenza, tenuto conto anche dell’impossibilità di applicare al rilevato profilo di illegittimità la disciplina di cui all’articolo 21 -octies , comma 2, della legge n. 241/1990 - in quanto concernente l’omissione del preavviso di rigetto - l’appello deve essere dunque accolto in relazione a tale censura.

7. La riconosciuta fondatezza del cennato motivo assorbe ogni ulteriore profilo di censura sollevato nel presente giudizio, e comporta – in accoglimento del ricorso di primo grado, e in riforma della sentenza gravata – l’annullamento del provvedimento impugnato, con salvezza delle ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

8. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, attesa la peculiarità della fattispecie.

9. Considerato che la Commissione per il patrocinio a spese dello Stato presso questo Consiglio, nella seduta del 6 settembre 2024, accertata la sussistenza del requisito reddituale ha ammesso provvisoriamente il ricorrente al ridetto patrocinio, tale ammissione va confermata in via definitiva in relazione al presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento con esso impugnato.

Ammette definitivamente l’appellante al patrocinio a spese dello Stato.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.