Pubblicato il 10/07/2025

N. 06032/2025REG.PROV.COLL.

N. 09953/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9953 del 2023, proposto da
IO ND, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Comandè, Enzo Puccio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;
Roma Capitale – Corpo di Polizia di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 8322/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il Cons. Marco Morgantini;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo proposto in primo grado, la sig.ra IO ND impugnava la determinazione dirigenziale con la quale l’ufficio tecnico del Municipio I di Roma Capitale le intimava di procedere alla rimozione dell’opera realizzata in assenza di titolo sull’immobile, da essa posseduto, in Roma alla via Rasella n. 6 e consistente nella realizzazione di una tettoia con travetti in legno e copertura in policarbonato di mq. 8, posta a metri 3,00 circa dal piano di calpestio del terrazzo a livello dell’appartamento prospiciente il cortile interno.

Successivamente impugnava il provvedimento con cui Roma Capitale aveva respinto la SCIA in sanatoria presentata dalla sig.ra ND sulla scorta di quattro ragioni:

- improcedibilità della richiesta poiché presentata oltre il termine di 30 giorni assegnato per l’ottemperanza all’ordine di rimozione impartito con la determinazione dirigenziale n. 3400/2014;

- contrasto della stessa con l’art. 24, commi 19-21 delle NTA al PRG, non avendo allegato il parere della Soprintendenza statale obbligatorio per gli immobili ricadenti nel tessuto T2, come asseverato dal tecnico nella SCIA stessa;

- contrasto con l’art. 16 delle NTA al PRG, non essendo stato allegato il parere preventivo obbligatorio della Sovrintendenza capitolina, come sarebbe stato necessario per gli immobili inseriti in Carta per la qualità stando a quanto dichiarato nella SCIA dal tecnico di fiducia della ricorrente;

- qualificazione di nuova costruzione/ampliamento dell’intervento edilizio in questione, non consentito nel tessuto T2 a norma dell’art. 27 delle NTA di PRG.

Il Tar ha ribadito l’indirizzo costantemente affermato in giurisprudenza relativamente alle tettoie le quali, allorché presentino dimensioni tali da non poter essere ritenute ‘assorbite’ o accessorie al manufatto principale, modificandone la sagoma, necessiterebbero di un titolo edilizio espresso.

Il Tar ha rilevato come l’art. 22, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, nel testo applicabile all’epoca di emanazione del provvedimento impugnato, prevedeva che “sono realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività gli interventi non riconducibili all'elenco di cui all'articolo 10 e all'articolo 6, che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”, mentre il successivo comma 6 disponeva che “la realizzazione degli interventi di cui ai commi 1, 2 e 3 che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica, paesaggistico-ambientale o dell'assetto idrogeologico, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative”.

In ambito laziale, viene poi in rilievo l’art. 19, comma 3, della L.R. n. 15/2008, secondo cui “qualora gli interventi di cui al comma 2 [restauro e risanamento conservativo di cui all’art. 3, comma 1, lett. c, del d.p.r. n. 380/2001] siano eseguiti su immobili anche non vincolati, compresi nelle zone indicate nella lettera A dell’articolo 2 del d.m. lavori pubblici 2 aprile 1968, il dirigente o il responsabile della struttura comunale competente decide l’applicazione delle sanzioni previste dal comma 2 previa acquisizione del parere di cui all’articolo 37, comma 3, del d.p.r. 380/2001, fermo restando quanto ivi stabilito nell’ipotesi di mancato rilascio dello stesso”.

Ciò premesso, il Tar ha precisato che:

- l’intervento in questione appare annoverabile tra quelli di restauro e risanamento conservativo legittimamente eseguibili tramite SCIA, purché conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente;

- correttamente Roma Capitale, ricadendo l’immobile in questione all’interno della zona omogenea “A” di cui al D.M. n. 1444/1968, ha esercitato il potere sanzionatorio previa acquisizione del parere obbligatorio della Soprintendenza statale, la cui mancata emissione entro il termine di 60 giorni dalla richiesta abilita il dirigente comunale a provvedere autonomamente.

Onde verificare se l’intervento in questione fosse sanabile mediante la presentazione di SCIA in sanatoria ex art. 37, comma 4, d.P.R. n. 380/2001, occorre verificare la sussistenza del requisito della c.d. ‘doppia conformità’ ossia l’assentibilità dello stesso alla stregua delle norme tecniche adottate da Roma Capitale.

Il Tar ha osservato che, incontestata essendo la collocazione dell’edificio su cui insiste l’opera all’interno della c.d. ‘Città Storica’, vengono in rilievo gli artt. 9, comma 6 e 24, comma 19, delle NTA di PRG vigente.

L’art. 9, comma 6, nell’ambito degli interventi di nuova costruzione, include gli ampliamenti di edifici all’esterno della sagoma esistente, estendendo tale sotto-categoria anche agli “interventi pertinenziali, intesi quali interventi su spazi accessori alle unità edilizie e immobiliari, legati a queste da vincolo di pertinenza, che eccedano il 15% del volume costruito (Vc), ovvero che siano realizzati, con qualsiasi dimensione, nella Città storica o su immobili individuati nella Carta per la qualità di cui all’art. 16”.

L’art. 24, comma 19, invece, chiarisce che “nella parte di Città storica interna alle Mura Aureliane dichiarata dall’UNESCO patrimonio dell’umanità -, le competenze consultive assegnate al “Comitato per la qualità urbana e edilizia”, ai sensi dei commi 9, lett. c), e 12, e dell’art. 25, comma 8, sono esercitate dalla Soprintendenza statale per i beni architettonici e per il paesaggio per il Comune di Roma, organo periferico del Ministero per i beni e le attività culturali; in tal caso, il parere consultivo di cui al comma 12 è esteso agli interventi di categoria MS e RC, nonché agli interventi da abilitare tramite DIA, ai sensi del comma 21”.

Il Tar ha pertanto ritenuto che, pur trattandosi di elemento pertinenziale avente dimensioni pari ad 8 mq. ascrivibile alla categoria del restauro e risanamento conservativo, pur non eccedendo il 15 percento del volume dell’unità abitativa alla quale accede, interessi comunque un immobile ricompreso nella Città Storica e pertanto, ai sensi del già citato art. 9, comma 6, delle NTA di PRG vigente, sia da considerarsi alla stregua di un ampliamento integrante nuova costruzione, da sottoporre obbligatoriamente al parere preventivo della Soprintendenza statale, come previsto dal disposto dei commi 12 e 19 dell’art. 24 delle NTA di piano.

Ciò non è contraddetto dalla lettura del Protocollo d’intesa tra il Ministero dei beni e delle attività culturali e Roma Capitale citato ed allegato in atti da parte ricorrente, con il quale le amministrazioni coinvolte hanno convenuto di limitare l’obbligatoria sottoposizione al parere consultivo della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per il comune di Roma dei soli interventi di ristrutturazione edilizia che modifichino l’aspetto esteriore dell’immobile.

Pertanto, secondo il Tar, per quanto abbia carattere pertinenziale e dimensioni non eccessive, la tettoia in esame abbia inciso, modificandolo, sull’aspetto esteriore dell’edificio sito in via Rasella n. 6 e, pertanto, la considerazione del citato Protocollo d’intesa non priva di valore la portata delle norme tecniche sopra riferite le quali, per immobili siti nella parte di Città Storica posta all’interno delle Mura Aureliane, qualificando come ampliamenti tutti gli interventi pertinenziali e di manutenzione straordinaria e restauro e risanamento conservativo, subordinano gli stessi al parere obbligatorio della Soprintendenza statale, atto consultivo che, nella fattispecie, è stato omesso, così giustificando l’emanazione del provvedimento gravato.

Parimenti il Tar ha respinto la diversa qualificazione che parte ricorrente propone di attribuire all’intervento edilizio compiuto, negandone la riconducibilità alla categoria delle nuove costruzioni, sotto-categoria ampliamenti.

Infatti il carattere pertinenziale della tettoia realizzata non vale a privare di significato l’osservazione per cui, essendo l’immobile ricadente nella parte di Città Storica insediata all’interno delle Mura Aureliane, debba trovare applicazione il già citato art. 9, comma 6, delle NTA di PRG, che qualifica tale intervento quale nuova costruzione, sub specie di ampliamento, e ne subordina l’esecuzione al preventivo parere della Soprintendenza statale.

Ugualmente il Tar non ha accolto il motivo di ricorso concernente la dedotta non necessità del parere preventivo della Sovrintendenza comunale, non rientrando l’immobile su cui è stato compiuto l’intervento de qua nell’ambito della Carta per la qualità.

A tal proposito, il Tar ha ritenuto non essere addebitabile all’amministrazione resistente il contestato difetto di istruttoria, giacché l’inserimento dell’immobile nella Carta per la qualità e la conseguente, doverosa, previa acquisizione del parere che l’art. 16 delle NTA affida alla competenza della Sovrintendenza comunale per gli interventi edilizi compiuti su immobili rientranti in tale categoria sono circostanze che discendono da una dichiarazione compiuta, in sede di presentazione della SCIA a sanatoria, dal tecnico della ricorrente, sicché essa non può adesso dolersi – tentando di rovesciarlo su controparte – di un errore commesso da un soggetto rientrante nella propria sfera di controllo.

Il Tar ha poi respinto la censura di difetto di proporzionalità nella misura sanzionatoria irrogata, a fronte di un illecito edilizio di non rilevanti dimensioni, si tratta di una doglianza tardiva in quanto, afferendo al ripristino della conformità edilizio-urbanistica del manufatto abusivo, avrebbe dovuto essere più tempestivamente sollevato nei confronti dell’ordine di demolizione, pure gravato con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

Inoltre la censura, oltre che irricevibile per tardività, è stata ritenuta anche infondata nel merito, osservando tra l’altro che parte ricorrente non ha allegato il pregiudizio alle proprie esigenze abitative primarie in ipotesi derivante dall’esecuzione del provvedimento impugnato.

Infine, quanto alle doglianze mosse nei confronti dell’ordine di demolizione, il Tar le ha respinte tanto con riferimento ai motivi di ricorso attinenti alla legittimità sostanziale dell’intervento edilizio (da escludersi in ragione delle considerazioni già svolte con riguardo ai motivi aggiunti di ricorso avanzati contro il provvedimento contenente la dichiarazione di inefficacia della SCIA in sanatoria), quanto in relazione alle lamentazioni concernenti vizi di carattere procedimentale del provvedimento ripristinatorio, per confutare le quali il Tar ha richiamato la consolidata giurisprudenza affermante il carattere vincolato dell’attività repressiva degli illeciti edilizi posta in essere dalle amministrazioni comunali, nel corso della quale la partecipazione del privato al procedimento non potrebbe comunque determinare alcun esito diverso dall’emanazione della doverosa ordinanza di demolizione.

2. Parte appellante lamenta l’errore di fondo che sarebbe stato commesso dal Tar ossia nel ritenere la tettoia realizzata dalla Sig.ra ND quale “ampliamento” integrante una “nuova costruzione” incidente sull’aspetto esteriore dell’edificio sito in Via Rasella n. 6.

Tale presupposto risulta, secondo parte appellante erroneo poiché in asserito contrasto con le caratteristiche oggettive dell’opera in contestazione. Fa presente sotto tale profilo quanto segue:

a. Trattasi di struttura leggera in legno, realizzata con travetti disposti a pergolato/frangisole e poggiante su pilastrini anch’essi di legno, sormontata da lastra di policarbonato trasparente, avente caratteristiche di precarietà stante che tutti gli elementi che la compongono risultano assemblati tra essi con perni, bulloni e/o piastre e, analogamente, anche il fissaggio alla muratura e alla pavimentazione, pertanto non è presente alcun collegamento stabile con la struttura muraria d’ambito;

b. Non presenta alcuna chiusura verticale e pertanto non costituisce volume;

c. Tale opera è posta a servizio di un terrazzino di prospetto interno, pertanto non prospicente spazi pubblici (strade, piazze, ecc.);

d. Svolge funzioni di arredo e miglioramento del confort abitativo del terrazzino stesso, senza modificarne la destinazione d’uso che permane di superficie non residenziale.

La struttura in esame, al pari dei pergolati si caratterizzerebbe per il suo carattere pertinenziale e meramente accessorio rispetto allo stabile cui afferisce, in quanto non muta il preesistente utilizzo esterno dei luoghi, ma, al contrario, si limita a valorizzarne la fruizione al servizio dello stabile, ponendo un riparo temporaneo dal sole, dalla pioggia, dal vento e dall’umidità.

Non configurerebbe quindi né un aumento del volume e della superficie coperta, né la creazione o modificazione di un organismo edilizio, né l’alterazione del prospetto o della sagoma dell’edificio cui è connessa, in ragione della sua inidoneità a modificare la destinazione d’uso degli spazi esterni interessati, della sua facile e completa rimovibilità e della temporaneità delle sue tamponature orizzontali ed eventualmente verticali.

Ritiene che la tettoia oggetto di contestazione non sarebbe munita di autonomia funzionale e non ha modificato l’aspetto esteriore dell’edificio (inteso come incremento del volume costruttivo) sito in via Rasella n. 6, non essendo pertanto all’uopo necessario il parere della Soprintendenza Statale.

Parte appellante contesta l’affermazione, contenuta nella sentenza appellata, secondo cui non può essere “addebitabile all’amministrazione resistente il contestato difetto di istruttoria, giacché l’inserimento dell’immobile nella Carta per la qualità e la conseguente, doverosa, previa acquisizione del parere che l’art. 16 delle NTA affida alla competenza della Sovrintendenza comunale per gli interventi edilizi compiuti su immobili rientranti in tale categoria sono circostanze che discendono da una dichiarazione compiuta, in sede di presentazione della SCIA a sanatoria, dal tecnico della ricorrente, sicché essa non può adesso dolersi – tentando di rovesciarlo su controparte – di un errore commesso da un soggetto rientrante nella propria sfera di controllo”. Secondo parte appellante esaminando le planimetrie allegate alla Carta per la Qualità emergerebbe come l’immobile di Via Rasella 6, di proprietà dell’odierna appellante, non sia graficamente individuato all’interno del perimetro di applicazione della “Carta per la Qualità” tra quelli di particolare valore urbanistico, architettonico, archeologico, monumentale e culturale.

Ritiene pertanto che non dovesse essere allegato il parere della Soprintendenza.

Parte appellante contesta l’affermazione, contenuta nella sentenza appellata, secondo cui “quanto al contestato difetto di proporzionalità della misura sanzionatoria irrogata, a fronte di un illecito edilizio di non rilevanti dimensioni, si tratta di una doglianza tardiva in quanto, afferendo al ripristino della conformità edilizio-urbanistica del manufatto abusivo, avrebbe dovuto essere più tempestivamente sollevata nei confronti dell’ordine di demolizione, gravato con il ricorso introduttivo”. Richiama altresì l’affermazione del Tar, secondo cui la “censura” sollevata sarebbe comunque “infondata nel merito” poiché mancherebbero i presupposti all’uopo richiesti per configurare un vizio di proporzionalità tra l’abuso commesso e la sanzione applicata.

La sentenza appellata sarebbe errata in quanto mai nessuno specifico motivo di diritto è stato sollevato sulla proporzionalità degli atti adottati da parte ricorrente in primo grado.

Il giudice del primo grado avrebbe quindi errato nel valutare e giudicare quale motivo di ricorso un mero rilievo riportato a chiusura del secondo atto per motivi aggiunti.

Parte appellante lamenta che il provvedimento di demolizione impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado andava, infatti, dichiarato illegittimo poiché non ha tenuto in minima considerazione le osservazioni presentate dalla Sig.ra ND in seguito alla comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio.

3. L’appello è infondato.

Giova premettere che il Consiglio di Stato, con ordinanza n° 3031/2015 ha respinto, per insussistenza del fumus boni iuris, l’appello proposto avverso l’ordinanza del Tar che aveva respinto l’istanza cautelare proposta avverso l’ingiunzione di demolizione.

Parte appellante costruiva una “tettoia con travetti in legno e copertura in policarbonato di mq 8,00 posta a mt. 3 circa dal piano di calpestio del terrazzo a livello dell’appartamento prospicente il cortile all’interno dell’immobile di proprietà sito in Roma, Via Rasella n. 6, int. 7.

L’immobile della ricorrente si trova in una zona “storica” della città, tra via del Tritone e il palazzo del Quirinale all’interno del Municipio I di Roma Capitale.

Con D.D. 3400 del 20.08.2014, prot. 116979 l’Ufficio competente ingiungeva la rimozione e/o demolizione delle opere.

Con successiva nota prot. 93316 del 26.06.2015, veniva comunicata la nullità ed inefficacia della SCIA prot. CA/33656 del 03.03.2015 presentata dall’appellante.

Il collegio osserva che Roma Capitale ha fatto corretta applicazione delle NTA del PRG.

Infatti, essendo la collocazione dell’edificio su cui insiste l’opera all’interno della c.d. ‘Città Storica’, vengono in rilievo gli artt. 9, comma 6 e 24, comma 19, delle NTA del PRG vigente.

L’art. 9, comma 6, nell’ambito degli interventi di nuova costruzione, include gli ampliamenti di edifici all’esterno della sagoma esistente, estendendo tale sotto-categoria anche agli “interventi pertinenziali, intesi quali interventi su spazi accessori alle unità edilizie e immobiliari, legati a queste da vincolo di pertinenza, che eccedano il 15% del Volume costruito (Vc), ovvero che siano realizzati, con qualsiasi dimensione, nella Città storica o su immobili individuati nella Carta per la qualità di cui all’art. 16”.

L’art. 24, comma 19, invece, chiarisce che “nella parte di Città storica interna alle Mura Aureliane - dichiarata dall’UNESCO patrimonio dell’umanità -, le competenze consultive assegnate al “Comitato per la qualità urbana e edilizia”, ai sensi dei commi 9, lett. c), e 12, e dell’art. 25, comma 8, sono esercitate dalla Soprintendenza statale per i beni architettonici e per il paesaggio per il Comune di Roma, organo periferico del Ministero per i beni e le attività culturali; in tal caso, il parere consultivo di cui al comma 12 è esteso agli interventi di categoria MS e RC, nonché agli interventi da abilitare tramite DIA, ai sensi del comma 21”.

Ne consegue che le opere di cui al caso di specie, aventi ad oggetto un elemento pertinenziale avente dimensioni pari ad 8 mq. ascrivibile alla categoria del restauro e risanamento conservativo – pur non eccedendo il 15 percento del volume dell’unità abitativa alla quale accede, interessa comunque un immobile ricompreso nella Città Storica e pertanto, ai sensi del già citato art. 9, comma 6, delle NTA di PRG vigente, devono essere assimilate alla nuova costruzione e che è richiesto il parere preventivo della Soprintendenza statale, come previsto dal disposto dei commi 12 e 19 dell’art. 24 delle NTA di piano.

Né, come ha osservato il Tar, a tale conclusione osta il Protocollo d’intesa tra il Ministero dei beni e delle attività culturali e Roma Capitale citato ed allegato in atti da parte ricorrente, con il quale le amministrazioni coinvolte hanno convenuto di limitare l’obbligatoria sottoposizione al parere consultivo della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per il comune di Roma dei soli interventi di ristrutturazione edilizia che modifichino l’aspetto esteriore dell’immobile.

Pur avendo carattere pertinenziale e dimensioni non eccessive, la tettoia in esame ha inciso, modificandolo, sull’aspetto esteriore dell’edificio sito in via Rasella n. 6 e, pertanto, la considerazione del citato Protocollo d’intesa non priva di valore la portata delle norme tecniche sopra riferite le quali, per immobili siti nella parte di Città Storica posta all’interno delle Mura Aureliane, qualificando come ampliamenti tutti gli interventi pertinenziali e di manutenzione straordinaria e restauro e risanamento conservativo, subordinano gli stessi al parere obbligatorio della Soprintendenza statale, atto consultivo che, nella fattispecie, è stato omesso, così giustificando l’autonoma determinazione di Roma Capitale che ha correttamente inteso reprimere e non sanare opere in contrasto con la normativa urbanistica.

Parte appellante deduce che la sentenza appellata sarebbe errata in quanto mai nessuno specifico motivo di diritto è stato sollevato da parte ricorrente in primo grado sulla proporzionalità degli atti adottati.

Il collegio osserva che tale deduzione, anche se corretta, non determina l’erroneità della sentenza appellata perché ove il Tar non si fosse al riguardo pronunciato, ciò non avrebbe determinato l’accoglimento del ricorso.

Quanto alle censure concernenti vizi di carattere procedimentale del provvedimento ripristinatorio, il collegio ribadisce che dall'abusività dell'opera scaturisce con carattere vincolato l'ordine di demolizione, che in ragione di tale sua natura non esige una specifica motivazione o la comparazione dei contrapposti interessi, né deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento o tenere conto del lasso di tempo intercorso (così Consiglio di Stato VII n° 4319 del 20 maggio 2025).

La sentenza appellata merita conferma anche nella parte in cui ha motivato che non può trovare accoglimento neppure il motivo di ricorso concernente la dedotta non necessità del parere preventivo della Sovrintendenza comunale, non rientrando l’immobile su cui è stato compiuto l’intervento de qua nell’ambito della Carta per la qualità.

Infatti l’invocato difetto d’istruttoria non è addebitabile a Roma Capitale in quanto l’inserimento dell’immobile nella Carta per la qualità e la conseguente, doverosa, previa acquisizione del parere che l’art. 16 delle NTA affida alla competenza della Sovrintendenza comunale per gli interventi edilizi compiuti su immobili rientranti in tale categoria sono circostanze che discendono dalla dichiarazione compiuta, in sede di presentazione della SCIA a sanatoria, dal tecnico della ricorrente.

Inoltre il collegio osserva che anche ove la censura relativa all’inserimento dell’immobile nella Carta di qualità fosse fondata, sarebbe comunque inutile, costituendo il diniego della Scia atto dovuto e vincolato in relazione all’infondatezza delle censure precedentemente analizzate e dunque essendo gli ulteriori motivi posti a fondamento del diniego da soli sufficienti a sorreggere il diniego.

L’appello deve pertanto essere respinto.

Le spese dell’appello possono essere compensate, essendosi Roma Capitale costituita in giudizio solo formalmente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese dell’appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Marco Lipari

IL SEGRETARIO