Pubblicato il 10/07/2025

N. 06016/2025REG.PROV.COLL.

N. 01341/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1341 del 2023, proposto da CI RA e NC RA, rappresentati e difesi dall’Avvocato Enrico Iossa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Somma Vesuviana, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza n. 4561 del 7 luglio 2022 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di LI, sez. III, resa tra le parti

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli, mentre nessuno è comparso per la parte appellante.

viste le conclusioni della parte appellante come da verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Agli odierni appellanti, CI RA e NC RA, mediante l’ordinanza dirigenziale n. 34 del 27 aprile 2018 del Comune di Somma Vesuviana, recante l’ingiunzione di demolizione di vari manufatti realizzati presso la struttura commerciale “ RA ”, sita nel territorio comunale alla Via Cimitero, è stata contestata – unitamente ad altri soggetti, ricorrenti in prime cure – la realizzazione, in assenza di permesso di costruire e in area soggetta a vincoli paesaggistici ed ambientali, di vari manufatti – quali un locale deposito, alcune tettoie, un muro di recinzione ed un’opera di pavimentazione in asfalto – afferenti ad una struttura commerciale di loro proprietà, denominata “ RA ” e sita in Somma Vesuviana alla Via Cimitero.

1.1. Di qui l’irrogazione della sanzione demolitoria finalizzata alla rimozione delle costruzioni abusive, resa, appunto, con la citata ordinanza dirigenziale del Comune di Somma Vesuviana n. 34 del 27 aprile 2018, che è stata estesa nei confronti di un ulteriore fabbricato, facente parte della stessa struttura commerciale, del quale si è accertata l’edificazione in totale difformità da precedente concessione edilizia del 2003 (n. 60/02 del 9 gennaio 2003).

1.2. Gli odierni appellanti hanno impugnato detto provvedimento avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di LI (di qui in avanti il Tribunale), chiedendone l’annullamento.

1.3. Le censure formulate nell’originario ricorso avanti al primo giudice possono essere così riassunte:

a) l’ordinanza di demolizione sarebbe inficiata da difetto di istruttoria e di motivazione, non avendo l’amministrazione comunale « specificato le ragioni poste a base della determinazione assunta, limitandosi ad un mero richiamo alle disposizioni normative vigenti in materia »;

b) la gravata ordinanza sarebbe affetta da difetto di motivazione anche in ordine alla prevalenza dell’interesse pubblico sul contrapposto interesse privato, tenuto conto dell’entità e della tipologia degli interventi edilizi posti in essere, alcuni consistenti in strutture di minimo impatto urbanistico agevolmente rimuovibili, come le tettoie e inoltre, nel caso specifico, sarebbe comunque dovuta intervenire una motivazione rafforzata in termini di interesse pubblico prevalente, atteso il lungo lasso di tempo trascorso dall’ultimazione delle opere (oltre 15 anni), che ha consolidato nella parte ricorrente una posizione di affidamento sulla conformità urbanistico-edilizia dei manufatti colpiti dalla demolizione, anche alla luce della circostanza che la struttura commerciale in questione comprenderebbe altri immobili già oggetto di regolari concessioni edilizie ed altri, ancora, interessati da procedura di condono in corso;

c) l’ordine demolitorio non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, in violazione delle prerogative partecipative garantite dagli artt. 7 e 8 della l. n. 241 del 1990;

d) l’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, essendo stata prodotta dopo l’emanazione dell’ordine di demolizione, rende priva di efficacia la misura sanzionatoria, essendo quest’ultima destinata ad essere superata dalle nuove determinazioni che l’amministrazione è tenuta ad adottare a seguito della richiesta di sanatoria;

e) l’amministrazione « non ha considerato la possibilità di applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione » in ossequio all’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, atteso il « sicuro pregiudizio che inesorabilmente verrebbe a subire la struttura commerciale »;

f) l’ordinanza demolitoria è priva della precisa individuazione dell’area di sedime da acquisire al patrimonio comunale in caso di sua inottemperanza, in violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

1.4. Nel primo grado del giudizio non si è costituito il Comune appellato.

1.5. Il Tribunale, con la sentenza n. 4561 del 7 luglio 2022, ha respinto il ricorso in tutte le censure proposte, senza provvedere sulle spese del giudizio in quanto il Comune non era costituito in primo grado.

2. Avverso tale sentenza hanno proposto appello i soli CI RA e NC RA (a differenza di altri ricorrenti in primo grado), lamentandone l’erroneità per le ragioni esposte nei cinque motivi che qui di seguito saranno esaminati, e ne hanno chiesto la riforma, con il conseguente annullamento dell’ordinanza comunale.

2.1. Non si è costituito il Comune appellato.

2.2. Infine, nella pubblica udienza del 27 maggio 2025, il Collegio, sulle conclusioni come in atti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è infondato.

4. Con il primo motivo (pp. 5-14 del ricorso), anzitutto, gli odierni appellanti lamentano che il primo giudice non avrebbe considerato la copiosa documentazione, depositata in primo grado, e lo stesso contenuto del ricorso introduttivo, laddove in modo chiaro ed inequivoco si richiamavano i titoli ampliativi e l’istanza di condono legittimanti le opere contestate dall’amministrazione comunale come abusive.

4.1. Apparirebbe lampante che, a differenza di quanto sostenuto dal Tribunale, gli odierni appellanti, con la memoria difensiva depositata in primo grado, non hanno mosso alcuna nuova doglianza rispetto al ricorso, limitandosi solo a specificare le censure già chiaramente articolate nell'atto introduttivo del giudizio.

4.2. Ne conseguirebbe la inconferenza del richiamo giurisprudenziale effettuato dal Tribunale partenopeo nella sentenza impugnata.

4.3. In realtà, dichiarando la inammissibilità delle doglianze, così come specificate con la memoria difensiva, il primo giudice avrebbe omesso di valutare un punto decisivo della controversia, costituito dalla esistenza dei titoli ampliativi e dell’istanza di condono (peraltro, tutti documenti depositati agli atti del giudizio di primo grado) legittimanti le opere colpite dall’ordinanza di demolizione.

4.4. Nella vicenda de qua , insomma, l’amministrazione comunale:

a) non si sarebbe avveduta della esistenza di titoli legittimanti le opere sanzionate sub punto c) dell’ordinanza;

b) non avrebbe considerato che le opere sub punto a) dell’ordinanza erano oggetto di condono;

c) non avrebbe valutato che le opere di cui ai restanti punti dell’ordinanza non erano sottoposte a preventivo rilascio di permesso di costruire, attesa la natura e l’entità delle stesse.

4.5. Nel caso di specie, pertanto, l’amministrazione avrebbe dovuto valutare, sotto un profilo quantitativo e qualitativo, l’entità del presunto abuso, determinandosi ad ingiungere la demolizione del manufatto solo nel caso di sussistenza di un insanabile contrasto con la normativa urbanistica vigente.

4.6. Tanto, a maggior ragione, ove si consideri che i presunti abusi risalgono ai primi anni del 2000 e l’ordinanza di demolizione risulta datata 27 aprile 2018, ossia a distanza, per lo meno, di oltre 15 anni.

4.7. Le censure dell’appellante sono destituite di fondamento.

4.7.1. Invero, il primo giudice ha correttamente dichiarato inammissibili quelle censure, proposte solo con la memoria difensiva depositata in primo grado e non notificata al Comune, con cui irritualmente i ricorrenti hanno dedotto vizi – in particolare, la presunta illegittimità dell’ordinanza di demolizione per la pendenza di una risalente istanza di condono – mai fatti valere prima, mediante la proposizione di specifica doglianza, nell’atto introduttivo del giudizio, quanto alle opere di cui al punto a) dell’ordinanza.

4.7.2. In ordine, poi, alle opere di cui al punto c) dell’ordinanza stessa, appare evidente la genericità della doglianza, qui proposta dagli appellanti, i quali non si sono premurati si specificare in modo chiaro se e in quale misura gli invocati e non meglio precisati titoli legittimerebbero, a dir loro, le opere sanzionate.

4.7.3. Analogamente, del tutto generica è la censura con cui si deduce che le opere di cui ai restanti punti dell’ordinanza non erano sottoposte a preventivo rilascio del permesso di costruire, attesa – sempre a dire degli appellanti – la natura, non meglio precisata, e l’entità di queste.

4.7.4. Quanto alle tettoie, più in particolare, si deve rilevare che le opere, come le tettoie e i depositi, richiedono il titolo edilizio come nuovi manufatti, anche se civilisticamente dovessero essere qualificabili come pertinenze (Cons. St., sez. VI, 5 marzo 2018, n. 1391) sicché, in mancanza di ulteriori specificazioni da parte degli appellanti (il cui ricorso, anche su questo punto, sconta una notevole carenza di allegazione) sulla questione delle tettoie e sulle ragioni per le quali, nel caso di specie, non richiederebbero titolo autorizzatorio, la censura va respinta.

4.8. Parimenti infondate le censure con cui si deduce la mancanza di una motivazione a conforto della misura demolitoria, in presenza dei riscontrati abusi, anche a distanza di molti anni, se è vero che il primo giudice, con motivazione immune da menda, ha ben rilevato, in conformità alla consolidata giurisprudenza, la sua correttezza sia perché il mero decorso del tempo non può affatto legittimare – in assenza di specifica causa di giustificazione normativamente individuata, a fronte, peraltro, del carattere permanente della condotta antigiuridica posta in essere – l’edificazione avvenuta senza titolo ed il correlativo arretramento del potere di contrasto del fenomeno dell’abusivismo edilizio sia, per altro verso, perché non può riconnettersi alcun affidamento tutelabile al perdurante mantenimento di una situazione di fatto abusiva e, pertanto, contra legem (orientamento consolidato: cfr. Cons. St., Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

4.9. Del resto, è ben noto che l’ordinanza di demolizione non richieda, anche a distanza di tempo, specifica motivazione in ordine all’interesse pubblico, che deve ritenersi in re ipsa, se è vero che in materia di abusi edilizi, in merito al lamentato difetto di motivazione dell’ordinanza, l’ordine di demolizione di opera edilizia abusiva è sufficientemente motivato con l’affermazione della accertata abusività dell’opera, non potendosi ravvisare alcuna valutazione di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione in ragione del tempo trascorso dalla realizzazione delle opere abusive, posto che l’interesse pubblico alla repressione di un abuso è in re ipsa sicché, di fronte ad abusi edilizi risalenti nel tempo, non possono assumere rilievo differenti valutazioni, quali ad esempio quelle relative all’eventuale affidamento generato nel privato (Cons. St., sez. II, 17 ottobre 2024, n. 8310).

5. Con il secondo motivo (pp. 14-17 del ricorso), ancora, gli appellanti tornano a dedurre anche in questa sede, come hanno fatto in prime cure, la violazione delle garanzie procedimentali.

5.1. Ma anche al riguardo, come ha correttamente rilevato la sentenza qui gravata, occorre ribadire che la comunicazione di avvio del procedimento deve ritenersi superflua ai fini dell’adozione degli atti di repressione degli illeciti edilizi perché tali procedimenti, essendo tipizzati, in quanto compiutamente disciplinati da legge speciale e caratterizzati dal compimento di meri accertamenti tecnici sulla consistenza e sul carattere abusivo delle opere realizzate, non richiedono l’apporto partecipativo del destinatario, e ciò anche a prescindere dall’applicabilità dell’art. 21- octies della l. n. 241 del 1990 (orientamento consolidato: cfr. Cons. St., sez. VI, 11 ottobre 2021 n. 6823).

5.2. La natura vincolata e doverosa, in presenza dei presupposti di legge, dell’ordinanza di demolizione di un’opera abusiva rende superflua finanche la comunicazione di avvio del procedimento, stante che nessun apporto partecipativo del privato può modificarne il contenuto (Cons. St., sez. II, 2 aprile 2025, n. 2816).

5.3. La censura, dunque, va respinta.

6. Con il terzo motivo (pp. 17-20 del ricorso) gli appellanti deducono che il primo giudice, con motivazione non esente da vizi, ha respinto anche il terzo motivo di ricorso, omettendo di considerare che lo stesso era diretto a censurare l’ordinanza di demolizione nella parte in cui l’amministrazione comunale minacciava l’acquisizione al patrimonio comunale delle opere ritenute abusive e l’applicazione della sanzione pecuniaria di € 20.000,00, senza rilevare la pendenza dell’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, mai esitata dalla medesima amministrazione.

6.1. E, invero, la pendenza dell’istanza de qua ha effetto inibitorio nei confronti del Comune a procedere oltre nella sequela sanzionatoria, con particolare riferimento all’adozione del provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

6.2. In altri termini, nella specie, la presentazione della richiesta di sanatoria priva di efficacia l’ordine di demolizione, con conseguente illegittimità e dell’accertamento di inottemperanza e della successiva acquisizione nonché dell’applicazione della sanzione.

6.3. Anche questo motivo, tuttavia, è destituito di fondamento perché, come sempre ha correttamente rilevato la qui impugnata sentenza, l’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 – della cui avvenuta presentazione, peraltro, i ricorrenti non hanno fornito alcuna prova, come ha sempre rilevato il primo giudice – non incide sulla legittimità della previa ordinanza di demolizione pregiudicandone definitivamente l’efficacia, ma ne sospende soltanto gli effetti fino alla definizione, espressa o tacita, dell’istanza, con il risultato che non dovrà essere riesercitato il potere sanzionatorio e che la demolizione potrà (e dovrà) essere portata ad esecuzione dall’onerato una volta rigettata l’istanza, decorrendo il relativo termine di adempimento dalla conoscenza del diniego (orientamento consolidato: cfr. per tutte Cons. St., sez. VI, 2 febbraio 2015, n. 466).

6.4. Secondo l’orientamento dominante, l’intervenuta presentazione della domanda di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 non determina alcuna inefficacia sopravvenuta, o invalidità, dell’ingiunzione di demolizione, comportando che l’esecuzione della sanzione sia da considerarsi solo temporaneamente sospesa, non restando, comunque, preclusa all’ente l’adozione di ulteriori determinazioni sanzionatorie in esito alla definizione del procedimento originato dalla presentazione di detta istanza (Cons. St., sez. VI, 2 luglio 2024, n. 5815).

6.5. La censura pertanto va respinta.

7. Con il quarto motivo (pp. 20-22 del ricorso) gli appellanti deducono che il provvedimento gravato in prime cure risulterebbe del tutto privo dell’indicazione dell’area di sedime da acquisire al patrimonio comunale, in spregio a quanto previsto dall’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

7.1. Quanto sopra apparirebbe ancor più grave, ove si tenga conto, come gli appellanti hanno dedotto nei precedenti motivi, che parte della struttura commerciale risulterebbe sicuramente provvista di regolari concessioni edilizie e di una pratica di condono edilizio in corso.

7.2. Anche questo motivo, tuttavia, va disatteso perché, come pure ha puntualmente osservato il primo giudice in ordine all’interpretazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, nella motivazione dell’ordine di demolizione deve essere ricompresa l’analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente, mentre non è necessaria la precisa individuazione, per il tramite dei confini, degli estremi catastali o di altri indicatori tratti dalla conservatoria dei registri immobiliari, dei beni e dell’estensione di superficie destinati ad essere gratuitamente acquisiti al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, perché tale elemento afferisce all’eventuale successivo provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale (cfr., ex multis , Cons. St., sez. V, 7 luglio 2014, n. 3438).

7.3. Per costante giurisprudenza di questo Consiglio, l’indicazione dell’area di sedime destinata ad essere acquisita per legge al patrimonio comunale, in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione, non ha attitudine ad invalidare il provvedimento repressivo (Cons. St., sez. VII, 29 gennaio 2025, n. 686, Cons. St., sez. VI, 12 dicembre 2022, n. 10856).

7.4. Nell’ambito dell’indirizzo ora richiamato si è quindi precisato che è nella successiva fase di verifica dell’inottemperanza che va precisata l’area da acquisire (Cons. St., sez. VII, 3 gennaio 2023, n. 111).

7.5. Anche questa censura va respinta.

8. Infine, con il quinto motivo (pp. 22-23 del ricorso), gli appellanti deducono che erroneamente il primo giudice non avrebbe ammesso l’istanza di verificazione o di consulenza tecnica d’ufficio, richiesta dagli stessi.

8.1. Il vizio di mancata disamina della richiesta istruttoria sarebbe ex se assorbente, colorando di palese carenza di istruttoria e motivazione la decisione appellata.

8.2. Infatti, la richiesta istruttoria sarebbe, a dire degli appellanti, assolutamente necessaria per la piena cognizione dei fatti di causa e delle ragioni a base dell’appello e al tempo stesso si appaleserebbe inevitabile per colmare il difetto sul punto della sentenza appellata, al fine di dimostrare l’errore di fondo della ordinanza di demolizione adottata dal Comune di Somma Vesuviana, oggetto di acritica accettazione da parte del Tribunale.

8.3. Anche questa censura, tuttavia, è priva di fondamento perché il primo giudice, lungi dal recepire acriticamente le motivazioni dell’ordinanza comunale, ha esaminato le censure dell’appellante, ritenendole in parte infondate e, in parte, addirittura inammissibili per la loro irrituale proposizione nel corso del giudizio, in memoria nemmeno notificata al Comune resistente.

8.4. Del resto, anche nell’atto di appello le censure sono state solo genericamente riproposte, senza contrastare in modo efficace la valutazione di abusività delle opere, effettuata dal Comune e confermata dal primo giudice, sicché l’istanza di verificazione o di consulenza tecnica d’ufficio avrebbe carattere meramente esplorativo, sopperendo inammissibilmente alle carenze non solo di prova, ma persino di allegazione da parte degli appellanti, sicuramente nel presente grado di appello, in violazione dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

8.5. Anche questo motivo, pertanto, va respinto.

9. Conclusivamente, l’appello deve essere respinto, con la conferma della sentenza impugnata.

10. Non vi è luogo a provvedere sulle spese dell’appello, non essendosi costituito il Comune nemmeno nel presente grado del giudizio.

10.1. Rimane definitivamente a carico di CI RA e NC RA il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da CI RA e da NC RA, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Nulla sulle spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di CI RA e di NC RA il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO