N. 01581/2025REG.PROV.COLL.

N. 03360/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3360 del 2024, proposto dai sigg.ri
IO RI, NA GE e IN FR, rappresentati e difesi dall’avv. Roberto Colagrande e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, viale Liegi, n. 35b;

contro

Comune di Pescasseroli (AQ), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Di Pietro e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

nei confronti

sigg.ri EL RA, NC CI, RA CR, EN CO, GE CO, ON CO, MA CO e CO CO, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, L’Aquila, Sezione Prima, n. n. 469/2023 del 12 ottobre 2023, resa sul ricorso R.G. n. 259/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pescasseroli (AQ);

Visti la memoria e i documenti depositati dal Comune;

Viste la memoria finale dell’appellante e la replica del Comune;

Vista l’istanza delle parti di passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e viste le conclusioni delle parti costituite, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe i sigg.ri IO RI, NA GE e IN FR hanno proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, n. 469/2023 del 12 ottobre 2023, chiedendone la riforma.

1.1. La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dagli odierni appellanti unitamente ad altri soggetti (svolgenti, al pari degli stessi appellanti, l’attività di allevatori) avverso: a) la deliberazione del Consiglio Comunale di Pescasseroli (AQ) n. 14 del 28 aprile 2021, recante l’approvazione del regolamento per l’esercizio del pascolo sui terreni appartenenti al patrimonio comunale e su quelli gravati dal vincolo di demanio civico, nonché il medesimo regolamento; b) la deliberazione della Giunta Comunale di Pescasseroli n. 49 del 5 maggio 2021, recante accoglimento delle istanze degli allevatori del Comune di Pescasseroli volte alla regolarizzazione delle concessioni di terreni demaniali di pascoli montani del Comune individuabili negli elenchi uniti alla medesima deliberazione; c) le determinazioni comunali tramite le quali il Comune di Pescasseroli ha assegnato in concessione a ciascun ricorrente le terre di uso civico per l’attività di pascolo, sulla scorta del nuovo regolamento approvato e del contratto sottoscritto.

1.2. La declaratoria di inammissibilità del ricorso è motivata dalla sentenza appellata con la mancata notificazione dello stesso ad almeno uno dei controinteressati, ossia degli altri soggetti, distinti dai ricorrenti, che come questi sono risultati assegnatari dei terreni per il pascolo, sebbene si trattasse di soggetti elencati nominativamente, al pari dei ricorrenti, nella già ricordata deliberazione della Giunta Comunale di Pescasseroli n. 49 del 5 maggio 2021 (mediante cui il Comune ha approvato l’elenco degli assegnatari dei pascoli).

1.3. Sottolinea al riguardo il primo giudice, aderendo alle difese del Comune di Pescasseroli, che tali soggetti hanno interesse al mantenimento dei provvedimenti impugnati, sulla base dei quali hanno ricevuto i terreni per il pascolo, in quanto l’annullamento della deliberazione consiliare n. 14/2021 (di approvazione del nuovo regolamento per l’esercizio del pascolo) e della deliberazione di Giunta n. 49/2021 (che li ha ricompresi tra gli assegnatari dei terreni) avrebbe l’effetto di travolgere i contratti da essi sottoscritti con l’Ente locale per la concessione dei terreni.

2. Nel gravame gli appellanti hanno innanzitutto contestato l’ iter argomentativo e le statuizioni della sentenza appellata, deducendo con il motivo I) la doglianza di “ erroneità della sentenza nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il ricorso per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati ai sensi dell’art. 41 c.p.a. ”.

2.1. In sintesi, gli appellanti sostengono di essersi limitati ad impugnare, per quanto di interesse, i provvedimenti comunali che hanno provveduto sulle loro richieste di (rinnovo di) assegnazione in esclusiva dei terreni demaniali ad uso pascolativo, nonché il presupposto regolamento del 2021 e la delibera di Giunta n. 49/2021, richiamati nei predetti provvedimenti, senza articolare alcuna censura avverso le determinazioni adottate dal Comune sulle richieste di rinnovo delle assegnazioni avanzate da altri allevatori, anch’essi indicati nell’elenco allegato alla delibera n. 49 cit., che perciò sarebbero estranee al perimetro della controversia.

2.2. Di seguito gli appellanti hanno riproposto ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. i motivi di ricorso non esaminati dal T.A.R. in ragione della pronuncia di mero rito. Pertanto, essi hanno in particolare articolato i motivi di: II) illegittimità della deliberazione del Consiglio Comunale n. 14 del 28 aprile 2021 e del regolamento con la stessa approvato; III) illegittimità in parte qua della deliberazione della Giunta Comunale n. 49 del 5 maggio 2021; IV) illegittimità delle determinazioni di assegnazione dei terreni e del relativo contratto di concessione.

2.3. In sintesi, gli appellanti hanno censurato la delibera di approvazione del regolamento, in quanto priva di motivazione e non corredata dei pareri dei responsabili dei servizi interessati. Inoltre sarebbe illegittima l’autodichiarazione della stessa di essere immediatamente eseguibile. Ancora, la delibera recherebbe un enorme aumento dei terreni con vocazione al pascolo (desumibile dagli artt. 6 e 18 del nuovo regolamento approvato), sicché sarebbe incomprensibile la scelta del Comune di non procedere all’assegnazione di tutti tali terreni.

2.3.1. La delibera della Giunta n. 49/2021, dal canto suo, è censurata, anzitutto, per essersi dichiarata anch’essa immediatamente eseguibile e per aver provveduto sulle istanze “ di regolarizzazione ” dei ricorrenti, i quali invece, avrebbero presentato istanze “ di rinnovo ” delle assegnazioni, peraltro nel febbraio 2021 e dunque nel vigore del regolamento del 2016. Sarebbe illegittima, perciò, la scelta del Comune di svolgere l’istruttoria, valutare le istanze e formare la graduatoria sulla scorta della nuova disciplina regolamentare del 2021, in quanto il Comune avrebbe provveduto in ritardo sulle istanze, violando l’affidamento dei ricorrenti ed esponendoli alle sopravvenienze normative. La P.A. avrebbe operato, inoltre, una disparità di trattamento tra la c.d. fida pascolo (assegnazione annuale) e la c.d. assegnazione esclusiva (normalmente di durata quinquennale) nella determinazione del canone annuo applicabile.

2.3.2. Per il canone annuo applicabile alle assegnazioni esclusive sarebbero ravvisabili ulteriori vizi nella determinazione del V.A.M. (valore agricolo medio), poiché il Comune avrebbe considerato il valore del “ pascolo nudo o pulito ”, mentre non tutti i terreni da assegnare sarebbero tali, essendovi anche i pascoli cespugliati, i pascoli arborati e gli ex coltivi: a questi non si potrebbe applicare un valore uniforme ai fini del calcolo del canone, tenuto conto anche della disciplina della l.r. n. 68/1999. Per di più, il Comune non avrebbe neppure applicato la riduzione fino al 50% prevista dall’art. 2, comma 4, della stessa l.r. n. 68/1999 in favore dei naturali, dei coltivatori diretti e degli imprenditori agricoli a titolo principale. Infine, gli appellanti si dolgono dell’operato del Comune di Pescasseroli sotto i profili della riduzione delle assegnazioni, dello spostamento delle stesse e dell’assegnazione di “ pascoli sporchi ”, senza motivazione e tali da impedire il raggiungimento degli scopi di continuità aziendale tramite cui realizzare l’uso civico del pascolo. Sarebbe in specie illegittimo lo spostamento delle assegnazioni, sia per il disagio arrecato agli allevatori, sia per la violazione dei principi ispiratori dell’attività di assegnazione, ossia quelli di preservare gli habitat da fenomeni di frammentazione, di degrado o retrogradazione. Non sarebbero stati considerati i requisiti e le priorità per l’assegnazione esclusiva, pur indicati dagli artt. 19 e 20 del regolamento del 2021, consistenti nella disponibilità di adeguati ricoveri e stalle per gli animali, nella permanenza su aree già affidate allo stesso allevatore nell’anno precedente, nella contiguità con altri terreni affidati all’allevatore o da lui posseduti e nella distanza dall’area dal centro aziendale dell’allevatore. Il Comune avrebbe omesso di acquisire il c.d. parere tutorio dell’Amministrazione regionale in violazione dell’art. 11, comma 1, n. 7, della l.r. 3 marzo 1988, n. 25 e non avrebbe espletato le procedure di cui agli artt. 4, 7, 12 e 13 della medesima l.r. n. 25/1988.

2.4. Da ultimo, i singoli provvedimenti di assegnazione dei terreni ed i relativi contratti di concessione sono censurati sotto i profili sia dell’illegittimità derivata, per i vizi degli atti presupposti, sia dei vizi propri da cui sarebbero affetti, sub specie di violazione e falsa applicazione di legge, eccesso di potere, contraddittorietà tra più atti, travisamento o erronea valutazione e prospettazione dei fatti, illogicità o contraddittorietà della motivazione.

2.4.1. In sintesi, i provvedimenti non terrebbero conto del già segnalato aumento della dotazione di terre civiche, per come risultante dallo stesso nuovo regolamento approvato dalla delibera consiliare n. 14/2021 e non procederebbero alla loro assegnazione in favore dei titolari del diritto di uso civico di pascolo, “ in quanto compromessi con altro atto in favore del P.N.A.L.M., Ente Parco ”. Inoltre, sarebbe prevista la possibilità della decadenza dalla concessione in caso di inosservanza di quanto approvato con la deliberazione consiliare n. 14/2021, pur non essendo stato possibile aver visione e contezza della stessa. Operando in violazione dei principi da esso stesso dettati, il Comune avrebbe in alcuni casi ridotto l’estensione dei pascoli in assegnazione, in altri casi assegnato terreni diversi da quelli sui quali l’allevatore già esercitava la propria attività. La riduzione delle superfici assegnate, l’assegnazione di “ pascoli sporchi ” e lo spostamento su particelle diverse sarebbero tutte circostanze tali da arrecare un danno “ enorme ed irreparabile ” agli allevatori, all’economia di zona ed allo stesso ambiente.

2.4.2. In conclusione, il Comune avrebbe disatteso le regole che esso stesso si era dato in relazione ai seguenti profili: a) consentire alla popolazione locale di poter esercitare il legittimo diritto di pascolo e valorizzare le risorse pascolive in una logica di preservazione delle condizioni ambientali; b) dare priorità all’allevatore già affidatario dello stesso terreno; c) dare priorità all’allevatore che già aveva in affidamento aree confinanti; d) dare priorità alla professionalità e competenza dell’allevatore; e) favorire lo sviluppo socio-economico della popolazione naturale, consentendo l’esercizio ottimale e razionale del diritto di uso civico di pascolo; f) prevedere la possibilità della riduzione delle aree da assegnare a pascolo solo in caso di indisponibilità o riduzione delle stesse, senza comunque poterle distogliere dalla loro naturale destinazione.

2.5. Gli appellanti hanno concluso chiedendo l’accoglimento del gravame e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, l’accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio, con annullamento degli atti impugnati o almeno, anche ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., la declaratoria dell’illegittimità degli stessi.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Pescasseroli, depositando di seguito documentazione sui fatti di causa e una memoria, con cui: I) ha eccepito l’infondatezza delle censure volte a contestare la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica dello stesso ad almeno un controinteressato; II) ha riproposto le eccezioni, già formulate innanzi al T.A.R. e che questo ha assorbito, di inammissibilità del predetto ricorso per acquiescenza dei ricorrenti (quindi anche degli odierni appellanti) rispetto agli atti impugnati, e di tardività del ricorso stesso, in quanto notificato il 14 luglio 2021 (mentre i ricorrenti avrebbero protocollato in data 3 e 5 maggio 2021 dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà contenenti la dichiarazione, da parte loro, di avere preso visione del regolamento approvato con la delibera n. 14/2021); III) ha poi eccepito l’infondatezza dell’appello nel merito, nonché la sua inammissibilità nella parte in cui è rivolto a censurare le scelte “di merito” compiute dalla P.A., concludendo per la reiezione dello stesso.

3.1. Gli appellanti, dal canto loro, hanno depositato memoria con cui hanno replicato alle eccezioni di rito e di merito sollevate dalla difesa comunale, contestando in specie la tardiva articolazione, da parte del Comune, delle eccezioni di acquiescenza e di tardività del ricorso di primo grado, nonché la loro palese infondatezza. Inoltre, hanno insistito nelle conclusioni già rese.

3.2. Il Comune di Pescasseroli ha depositato memoria di replica, controdeducendo alle obiezioni di controparte e insistendo per la reiezione dell’appello.

3.3. Le parti hanno presentato istanza congiunta di passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi.

3.4. All’udienza pubblica del 14 gennaio 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello è infondato.

4.1. In particolare, va disatteso il primo motivo di appello (la cui infondatezza preclude l’analisi degli altri motivi), dovendosi condividere la pronuncia del T.A.R. di inammissibilità del ricorso per omessa notificazione dello stesso ad almeno uno dei controinteressati individuati negli atti impugnati, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a..

4.2. In proposito, come già accennato, gli appellanti hanno contestato la statuizione della sentenza di prime cure, lamentando con il primo motivo di gravame di essersi limitati ad impugnare le singole determinazioni comunali di assegnazione dei terreni ad uso pascolativo nei loro riguardi, unitamente al regolamento del 2021 e alla delibera della Giunta n. 49/2021, quali atti presupposti richiamati nelle determinazioni stesse. Essi, invece, non avrebbero articolato alcuna impugnazione nei confronti delle determinazioni comunali di assegnazione dei terreni agli altri allevatori: questi ultimi, pertanto, non sarebbero controinteressati rispetto al loro ricorso, poiché l’eventuale sentenza di annullamento degli atti impugnati non travolgerebbe le assegnazioni dei terreni ad essi relative, che resterebbero valide ed efficaci, salvi eventuali atti di autotutela del Comune.

4.3. Soggiungono gli appellanti che la delibera n. 49/2021 cit. sarebbe stata impugnata limitatamente alla parte in cui si riferisce alla posizione dei ricorrenti; per quanto riguarda il regolamento approvato con la delibera consiliare n. 14/2021, viene poi invocato l’orientamento secondo cui non si possono individuare controinteressati rispetto all’impugnazione di un regolamento.

4.4. Da ultimo gli appellanti sottolineano di aver comunque interesse, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., se non all’annullamento, almeno alla declaratoria di illegittimità degli atti impugnati (rispetto alla quale – a quanto è dato capire – secondo gli appellanti sarebbe in via di principio da escludere l’ipotizzabilità di controinteressati al ricorso).

5. Le suesposte contestazioni e doglianze non colgono nel segno.

5.1. Per giurisprudenza consolidata, due sono gli elementi che permettono di identificare la figura del controinteressato nel processo amministrativo, il primo di carattere formale e l’altro sostanziale: il primo collegato all’identificazione diretta nel provvedimento, che sta a base della situazione giuridica dedotta in causa, di un soggetto recante una posizione simmetricamente opposta a quella di colui che agisce davanti al giudice amministrativo; l’altro connesso alla titolarità di una posizione qualificata alla conservazione o, rispettivamente, all’eliminazione di un atto da cui derivi sempre rispettivamente una lesione oppure un vantaggio ad un soggetto che intenda proporre ricorso (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. III, 5 novembre 2024, n. 8832; Sez. VI, 14 dicembre 2023, n. 10789; id., 31 marzo 2023, n. 3350; id., 23 ottobre 2020, n. 6449; Sez. V, 19 dicembre 2012, n. 6554).

5.2. Vero è che la delibera della Giunta Comunale n. 49 del 5 maggio 2021, contenente l’elenco degli assegnatari dei terreni, si configura come atto plurimo, caratterizzato da un’unitarietà solo formale, ma non anche sostanziale, perché scindibile in molteplici atti di diverso contenuto, indipendenti l’uno dall’altro (C.d.S., Sez. II, 28 agosto 2020, n. 5288), con la conseguenza che l’eventuale annullamento della stessa potrebbe riguardare solo coloro che l’hanno impugnata, proprio perché l’atto plurimo può essere scomposto in tanti provvedimenti individuali quanti sono i suoi destinatari (C.d.S., Sez. V, 10 settembre 2016, n. 4587; id., 10 novembre 2010, n. 7992).

5.3. L’ora vista configurazione, tuttavia, non giova ai ricorrenti, perché essi hanno formulato censure – riproposte con i motivi di appello sopra rubricati sub II), III e IV) – che incidono indubbiamente sugli interessi degli altri soggetti assegnatari dei terreni ad uso civico di pascolo, i quali, quindi, hanno assunto la veste di controinteressati formali (giacché elencati nella delibera n. 49/2021) e sostanziali rispetto al ricorso di primo grado: pertanto, la loro pretermissione non può avere altro significato che quello, giustamente rilevato dal T.A.R., dell’inammissibilità del ricorso stesso.

5.3.1. Al riguardo, è sufficiente richiamare le censure con cui i ricorrenti hanno contesto l’operato del Comune di Pescasseroli, dolendosi della riduzione delle superfici assegnate, dell’assegnazione dei “ pascoli sporchi ” e dello spostamento dei terreni assegnati su particelle diverse da quelle già concesse per il pascolo: si richiamano, ad esempio, le censure contenute a pag. 27 del ricorso introduttivo del giudizio (riproposte a pag. 26 dell’atto di appello), dove si fa il caso, per la riduzione dell’estensione dei terreni assegnati e/o l’assegnazione di terreni diversi da quelli su cui l’allevatore svolgeva la sua attività, dei sigg.ri EN e ON CO e della sig.ra EL RA (ricorrenti in primo grado che non si sono associati all’appello dei sigg.ri RI, GE e FR).

5.4. Sul punto il Collegio osserva che è evidente come qualsiasi modifica nell’assegnazione dei terreni coinvolga anche gli altri assegnatari rimasti estranei al contenzioso, i quali hanno invece interesse al mantenimento della situazione attuale e così al mantenimento delle superfici ad essi assegnate nelle loro attuali estensione ed ubicazione. Dunque, non è vero che le posizioni degli altri assegnatari dei terreni non siano incise dalle censure dei ricorrenti, di tal ché, anche a voler considerare la delibera n. 49/2021 quale atto plurimo, i citati assegnatari sono controinteressati in senso sostanziale rispetto al ricorso proposto dagli odierni appellanti unitamente agli altri allevatori insoddisfatti delle decisioni assunte dalla P.A.: infatti, i primi hanno interesse al mantenimento dell’assetto di interessi delineato dalla predetta delibera n. 49/2021 e dai singoli provvedimenti di assegnazione adottati “a valle” di questa, assetto che invece i secondi hanno contestato in sede processuale.

5.4.1. A ciò va aggiunto che non si comprende come le concessioni di questi altri assegnatari rimasti estranei al contenzioso potrebbero restare in vita una volta che, con l’accoglimento del ricorso, fosse annullato il regolamento del 2021, cioè l’impalcatura giuridica su cui le loro concessioni si reggono: come ha evidenziato il T.A.R. accedendo alle difese del Comune, l’annullamento del regolamento in questione travolgerebbe anche i contratti di assegnazione dei terreni da essi stipulati con il Comune, poiché tali contratti non avrebbero più base giuridica. Esso travolgerebbe anche la delibera di Giunta n. 49/2021, nella sua interezza, poiché la decisione di annullamento comporterebbe la necessità, per il Comune, di procedere a una complessiva operazione di riassegnazione dei terreni sulla base della previgente disciplina e dunque del regolamento del 2016, che coinvolgerebbe necessariamente, oltre alle posizioni dei ricorrenti, anche quelle degli allevatori/assegnatari rimasti estranei al contenzioso: ne deriva, pure per tal verso, che questi ultimi risultano controinteressati in senso sostanziale rispetto al ricorso introduttivo del giudizio, in quanto portatori di un interesse qualificato alla conservazione dell’assetto recato dai provvedimenti impugnati (C.d.S., Sez. VI, 4 agosto 2023, n. 7544; Sez. IV, 16 novembre 2020, n. 7045; Sez. V, 22 marzo 2016, n. 1184).

5.4.2. Neppure può dubitarsi, inoltre, che i suddetti altri assegnatari fossero controinteressati in senso formale, poiché tale requisito richiede, come visto, che il soggetto sia stato nominativamente indicato nel provvedimento o sia almeno facilmente individuabile (C.d.S., Sez. IV, n. 7045/2020, cit.; Sez. V, 29 novembre 2019, n. 8173; id., 6 dicembre 2015, n. 4654). Nel caso di specie la delibera n. 49/2021 reca, come detto, l’elenco degli assegnatari dei terreni destinati a pascolo, indicati nominativamente e con specificazione per ciascuno di essi delle particelle assegnate: anche il c.d. requisito formale è, dunque, soddisfatto, poiché i predetti nominativi erano noti ai ricorrenti, i quali, pertanto, avrebbero potuto (e dovuto) notificare il ricorso ad almeno uno di essi.

5.5. Ne discende l’infondatezza del primo motivo di appello, avendo il T.A.R. correttamente rilevato l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica dello stesso ad almeno un controinteressato. Ciò ha comportato in primo grado (e comporta analogamente in appello), da un lato, l’inutilità dell’esame delle altre eccezioni di rito sollevate dal Comune (da ritenere assorbite), dall’altro la preclusione alla delibazione delle censure dedotte dai ricorrenti e, quindi, in questa sede di appello, alla disamina dei motivi ulteriori al primo, a mezzo dei quali gli appellanti hanno riproposto ai sensi dell’art. 101 c.p.a. le menzionate censure.

6. Per le ragioni esposte, pertanto, l’appello deve essere respinto, dovendo la sentenza gravata essere confermata.

6.1. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate in solido a carico degli appellanti e in favore del Comune appellato, nella misura di cui al dispositivo, mentre non si fa luogo a spese nei confronti degli altri soggetti evocati in appello, ma non costituitisi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna in solido gli appellanti a rifondere al Comune di Pescasseroli le spese del grado di appello del giudizio, che liquida in via forfettaria in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Nulla spese nei confronti dei soggetti evocati in appello, ma che non si sono costituiti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO