Pubblicato il 04/09/2025

N. 07206/2025REG.PROV.COLL.

N. 04911/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4911 del 2022, proposto da EN NI e ER AM, rappresentati e difesi dagli avvocati Rinaldo Sartori, Elisa Spiazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Grezzana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Biondaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Ulss 9 Scaligera, non costituito in giudizio;

nei confronti

Onoranze Funebri AC S.n.c., KA AC, rappresentati e difesi dagli avvocati Sandra Antico, Nicola Cera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 01513/2021.

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Grezzana e di Onoranze Funebri AC S.n.c. e di KA AC;

Visto l’appello incidentale proposto nell’interesse di Onoranze Funebri AC S.n.c. e di KA AC;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di definizione dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Pres. Marco Lipari e uditi per le parti gli avvocati Rinaldo Sartori, Luigi Biondaro e Sandra Antico;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza in epigrafe si è pronunciata su due ricorsi riuniti (n. 50/2021 e n. 158/2021) e sul connesso ricorso per motivi aggiunti (nell’ambito del citato giudizio di cui al ricorso n. 158/2021), proposti dagli attuali appellanti principali, concernenti, rispettivamente:

a) quanto al ricorso n. 50 del 2021,

- la domanda di annullamento dell’autorizzazione del 29.07.2020, rilasciata dal Comune di Grezzana, avente ad oggetto “ autorizzazione per CA FU ”, rilasciata a AC KA, quale legale rappresentante della società Onoranze Funebri AC S.n.c., compreso, in quanto occorra il relativo parere espresso dalla competente ULSS;

b) quanto al ricorso n. 158 del 2021,

la domanda di accertamento dell'obbligo del Comune di Grezzana di provvedere, anche in autotutela, ai sensi dell'art. 19, comma 3 e ss. della legge n. 241/1990, rispetto alle procedure di SCIA - in particolare, SCIA ricevuta dall'ente il 5.02.2020, protocollo n. 0002409 6.02.2020, con i relativi allegati - o rispetto alle altre, anche non conosciute, promosse da AC KA o da Onoranze Funebri AC S.N.C., per interventi riguardanti l'edificio sito in Via Giroli di Lugo n. 1, a Grezzana (VR), per la realizzazione di una CA FU e sala TO o accessori e, una volta rilevate le illegittimità denunziate e accertata l'insussistenza dei presupposti, per l'accertamento dell'obbligo di adottare i provvedimenti conseguenti, disponendosi che vengano adottati tali provvedimenti e, altresì, ogni altro provvedimento di competenza nei loro confronti, con espressa riserva di chiedere, in separato giudizio, tutti i danni subiti e subendi;

c) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da EN NI il 24 maggio 2021:

- disporsi il mutamento del rito ex art. 117, comma 5, CPA, laddove venga accertata la cessazione della materia del contendere e assunto ogni altro provvedimento dal Collegio in relazione al ricorso principale, proposto per l'accertamento dell'obbligo di provvedere del Comune di Grezzana, in relazione al sollecito degli odierni ricorrenti del 22.12.2020;

in via principale

- annullarsi, per tutti i motivi esposti nel presente ricorso, il provvedimento di riscontro del 23.04.2021 del Comune di Grezzana, nonché tutti gli atti e provvedimenti prodromici, consequenziali, connessi, anche non conosciuti;

- e per effetto di quanto sopra, una volta rilevate le illegittimità denunziate e l'insussistenza dei presupposti per le attività edilizie e il cambio di destinazione d'uso e ogni altro intervento di cui alle predette segnalazioni, dichiararsi e accertarsi l'obbligo del Comune di Grezzana di adottare i provvedimenti di sospensione e/o di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli effetti dannosi, nonché ogni altro provvedimento di competenza, per i motivi di cui alle premesse, nei confronti di AC KA e/o Onoranze Funebri AC S.n.c. e in ogni caso nei confronti di chi spetti, ex articolo 19, commi terzo e quattro, L. 241/1990, sulla base dell'effetto conformativo derivante dalle motivazioni di cui al pronunciamento quivi richiesto.

2. Con la sentenza impugnata, Il TAR ha:

I) accolto parzialmente il ricorso, quanto al giudizio nr. 50/2021, disponendo l’annullamento del provvedimento di autorizzazione impugnato, benché nei limiti oggettivi indicati in parte motiva, riferiti all’esercizio della sola attività riconducibile alle funzioni proprie della “ sala del TO ”;

II) dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio nr. 158/2021, concernente l’accertamento del silenzio dell’amministrazione comunale, in considerazione del sopravvenuto provvedimento espresso adottato dal comune, quale risposta alla sollecitazione formulata dai ricorrenti;

III) accolto il ricorso per motivi aggiunti proposto dagli interessati nei confronti di tale atto sopravvenuto in corso di causa, disponendone, per l’effetto, l’annullamento, limitato, peraltro, al diniego di adozione di provvedimenti inibitori dell’attività relativa alla sola gestione della sala del TO .

3. Gli originari ricorrenti appellano la sentenza, contestando i capi ad essi sfavorevoli, mediante l’articolazione di sei motivi di gravame, preceduti da una “ premessa metodologica ” illustrativa, così rubricati:

“ II.1. Breve premessa metodologica.

II.2. Error in iudicando. Mancato annullamento dell’intero atto. Violazione di legge. In via gradata, mancato annullamento consequenziale e mancato riscontro dei vizi di cui ai motivi aggiunti.

A tale riguardo, l appellante sostiene che, “ sulla base dell’art. 16 legge regionale 9 marzo 2010 n. 18 e dell’art. 17 delibera Giunta regionale 17 giugno 2014 n. 982, “non è possibile procedere ai riti di commemorazione nella CA FU se non è prevista una sala del TO con le caratteristiche di legge, in particolare disponendo di locali a tal fine dedicati, di superficie minima in pianta “non inferiore a metri quadri 70,00 e con lato minimo non inferiore a m. 7” (lo dice la DGRV e lo impose l’Unità sanitaria) ”.

II.3. Incompetenza dell’Ufficio Commercio. Competenza riservata al Sindaco. In ogni caso: violazione di legge per mancata partecipazione al procedimento. Erroneità della motivazione, error in iudicando in merito alla violazione di legge. Carente disamina dei motivi.

II.4. Violazioni prodromiche o proprie del procedimento di autorizzazione e ricaduta sul provvedimento finale.

II.5. Error in iudicando per travisamento o per omessa disamina dello stato di fatto - esistenza di opere comuni - e dell’incisione delle stesse con i lavori e con il cambio di destinazione. Violazione ed omessa applicazione delle previsioni in materia di beni condominiali o in comproprietà, nonché dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001.

II.6. Carenza di motivazione ed errata interpretazione dell’art. 35 delle Norme Operative del Piano degli Interventi, Variante n. 4, II Fase. Mancato riscontro del difetto di istruttoria, della violazione di legge, dell’eccesso di potere nel rilascio dell’autorizzazione. Carenza di motivazione alcuna in ordine alla valutazione di compatibilità.

II.7. Violazione delle disposizioni in materia sanitaria (l. R.V. n. 18 del 4.03.2010 e DGRV n. 982 del 17.06.2014). Travisamento dei fatti da parte del primo giudice. Insussistenza e/o carenza del parere sanitario. Difetto di istruttoria, carenza di motivazione, eccesso di potere. Illogicità della motivazione del decisum. Mancato annullamento consequenziale.

4. I controinteressati resistono al gravame e propongono, a loro volta, un appello incidentale, con cui chiedono, in riforma dell’impugnata sentenza di parziale accoglimento, il rigetto integrale dei ricorsi di primo grado e dei motivi aggiunti.

A1) VIOLAZIONE DELLA L.R.V. N. 18 DEL 4.03.2010 E DELLA D.G.R.V. N. 982 DL 17.06.2014. TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO DA PARTE DEL GIUDICE DI PRIMO GRADO.

Al riguardo, gli appellanti incidentali deducono che “ l’istanza presentata in data 11.06.2020 che ha poi portato all’adozione dell’autorizzazione commerciale impugnata ex adverso e parzialmente annullata dal TAR Veneto era tesa ad ottenere il rilascio dell’autorizzazione ai sensi dell’art. 16 L.R.V. n. 18/2010 per la sola “CA FU”, attività da svolgersi nei locali di via Giroli n. 1 a Lugo di Grezzana. ”

Espongono, poi, che “ È del tutto evidente dunque che il Legislatore regionale ha individuato due fattispecie ben distinte: la prima ossia la CA FU consiste in in una struttura dove possono essere svolte alcune funzioni obitoriali compresa l’osservazione del cadavere.

La sala del TO di contro, è quella struttura dove poter esporre la salma del defunto a cassa chiusa per la celebrazione dei riti, religiosi o meno, di commemorazione prima del funerale, assimilata dal legislatore al cimitero ed al crematorio.

Tale assimilazione consente di ricondurre la sala del TO tra le strutture con funzioni pubbliche o di interesse pubblico ed è per tale motivo che il Legislatore regionale ha previsto che siano preindividuate le zone del territorio comunale idonee ad ospitarle. Difatti, solo con riguardo alla sala del TO, quale struttura autonoma e diversa dalla CA FU, la L.R.V. n. 18 del 2010 all’art. 3 comma II prevede che il Comune debba preindividuare, tramite il regolamento di polizia mortuaria, aree specificamente dedicate a tali strutture mortuarie.

Le case funerarie invece rispondono ad esigenze private, tanto che l’attività che in esse si svolge viene di regola ricondotta tra le attività commerciali o più specificamente all’artigianato di servizio, compatibile con la destinazione residenziale e per la quale il Legislatore non ha imposto alcuna altra restrizione se non il rispetto del distacco minimo dalle strutture sanitarie gli ospedali e dai cimiteri. Come detto, la normativa regionale non prevede analoga prescrizione per la CA FU. ”

Da tali premesse, a parere degli appellanti incidentali, deriva la conseguenza secondo cui l’autorizzazione impugnata in primo grado non comprendesse affatto l’esercizio di una sala del TO , sicché l’annullamento disposto dal TAR, relativo a tale attività, sarebbe errato, in quanto privo di concreto oggetto.

Al riguardo, gli appellanti incidentali sostengono quanto segue: “ Appare dunque evidente il fraintendimento in cui è incorso il Giudice di prime cure: la relazione tecnica allegata al progetto si riferisce a detto spazio denominandolo per comodità di identificazione “sala del TO”, spazio che è richiesto, lo si ripete, quale requisito minimo per la CA FU e che risponde anche al requisito strutturale relativo alla superficie che la DGR citata indica in mq. 70 per il locale di commemorazione.

Il fatto che all’interno della CA FU sia necessario ex lege ricavare uno spazio ove i congiunti possano dare l’ultimo saluto al defunto non significa affatto che sia stata realizzata quella che il legislatore regionale chiama “sala del TO” che è autonoma struttura rispondente ad un interesse pubblico.

Il provvedimento autorizzatorio che in parte è stato dal TAR Veneto erroneamente annullato in realtà aveva ad oggetto la sola CA FU così come individuata all’art. 16 della L.R.V. n. 18/2010, comprensiva del separato locale al piano terra destinato alle attività proprie della sala del TO, che deve necessariamente essere presente all’interno della struttura.

Il Giudice di primo grado è dunque incorso in errore ritenendo autorizzata una sala del TO quale struttura distinta e a sé stante rispetto la CA FU.

Per tali motivi la sentenza n. 1513/2021 impugnata deve essere riformata nella parte in cui ha disposto l’annullamento parziale dell’autorizzazione commerciale del 29.07.2020 del Comune di Grezzana avente ad oggetto “autorizzazione per CA FU”.

5. Il comune, costituendosi in giudizio, ha chiesto il rigetto dell’appello principale.

In particolare, con riferimento al primo motivo di appello, il comune sostiene che “ Contrariamente a quanto sostenuto da parte avversa, non emerge alcun significato normativo che consenta di ritenere presupposto indefettibile al mantenimento di una autorizzazione per CA FU l’autorizzato esercizio contestuale o combinato anche dell’attività svolte nella sala del TO.

Da tanto ne deriva che l’annullamento della parte di una autorizzazione che assentiva l’esercizio di una delle succitate attività della CA FU non trasforma l’attività in un qualcosa di diverso e non la priva di un elemento essenziale.

È noto che vi sono innumerevoli case funerarie senza al loro interno sale del TO. ”

6. Per valutare adeguatamente i due appelli contrapposti, insieme alle deduzioni difensive espresse dall’amministrazione comunale, è opportuno riassumere i tratti essenziali della vicenda contenziosa.

Gli attuali appellanti principali espongono di essere titolari di alcune unità immobiliari situate nel territorio comunale di Grezzana.

Sull’area adiacente alla loro proprietà insiste un capannone destinato a laboratorio artigianale per la lavorazione del legno, sul quale nell’anno 2020 veniva avviata un’attività di “ CA FU ”, in forza della autorizzazione comunale rilasciata in data 29.07.2020.

7. Con un primo ricorso al TAR, gli attuali appellanti hanno impugnato detta autorizzazione, deducendo i seguenti motivi:

1) l’incompetenza dell’Ufficio Commercio al rilascio dell’autorizzazione per CA FU , trattandosi di una competenza riservata al Sindaco, ai sensi dell’art. 35 delle norme operative del Piano degli Interventi comunale, che disciplina le deroghe consentite in relazione alla destinazione urbanistica prevista in ciascuna zona comunale;

2) l’asserita abusività edilizia dell’edificio interessato dall’attività in commento avrebbe imposto il diniego di rilascio dell’autorizzazione commerciale;

3) la mancanza del consenso dei comproprietari al rilascio dell’autorizzazione in oggetto: infatti, gli edifici in questione presenterebbero un muro divisorio che, per definizione, sarebbe comune;

4) l’attività autorizzata sarebbe, inoltre, incompatibile con la destinazione di zona di carattere residenziale ai sensi dell’art. 35 delle Norme Operative di intervento del Piano degli Interventi e violerebbe la legge regionale del Veneto n. 18/2010, artt. 3 ss.;

5) quanto al parere sanitario rilasciato in data 5.12.2018, gli interessati deducono che lo stesso è illegittimo in quanto non sostenuto da adeguata istruttoria, privo di motivazione o valutazione specifica idonee a superare le criticità rilevate nel precedente parere; tale parere sarebbe, peraltro, da riferire a un progetto del tutto diverso rispetto a quello autorizzato.

8. Con successivo ricorso al TAR (nr. 158/2021), gli attuali appellanti proponevano un ulteriore giudizio avverso l’inerzia del comune, che aveva omesso di pronunciarsi sull’istanza formulata in data 22.12.2020, volta a sollecitare l’esercizio dei poteri repressivi o in autotutela spettanti all’ente in relazione alla SCIA e alla CILA presentate per la realizzazione dell’intervento in oggetto.

Con il primo motivo di gravame deducevano che sussisterebbe uno stato di condominio tra i beni di proprietà della società segnalante e quelli degli attuali esponenti, vista la presenza di un muro divisorio unico e comune cielo-terra, di muri perimetrali continui, di canali di gronda comuni per lo smaltimento di acque meteoriche: ciò avrebbe imposto l’acquisizione del consenso al progetto da parte degli odierni ricorrenti, in qualità di condomini.

Lamentavano, inoltre, che la destinazione d’uso impressa all’immobile sarebbe incompatibile con la prevalente destinazione abitativa dell’area in cui esso insiste.

Sussisterebbe, peraltro, una violazione dell’art. 3 della legge regionale n. 18/2010, giacché le disposizioni regolamentari del Comune di Grezzana non prevedrebbero alcunché circa l’ubicazione delle case funerarie e delle sale da TO.

Infine, il ricorso asseriva l’inidoneità del parere ASL del 5.12.2018 a legittimare l’intervento, in quanto inapplicabile al progetto di cui alla SCIA in considerazione e, comunque, immotivato.

9. Con ricorso per motivi aggiunti, infine, gli appellanti impugnavano il provvedimento, intervenuto medio tempore, con cui l’Amministrazione aveva ritenuto insussistenti i presupposti per l’esercizio dei poteri inibitori richiesti al comune, deducendo:

1) in primo luogo, diversamente da quanto ritenuto dal Comune, sussisterebbero i presupposti per dare conto della ricorrenza di uno stato di condominio tra le due porzioni del medesimo complesso immobiliare;

2) la destinazione d’uso impressa all’immobile non sarebbe compatibile con la vocazione residenziale del contesto, e determinerebbe una violazione del citato articolo 3 della legge regionale del Veneto n. 18/2010, tenuto conto del fatto che all’interno della CA FU sarebbe stata prevista l’installazione di una sala per il TO; si contesta, peraltro, che l’utilizzo dell’immobile quale CA FU sarebbe riconducibile all’attività di artigianato di servizio e quindi alla destinazione urbanistica “produttiva”, peraltro diversa dalla destinazione di zona che è di carattere residenziale;

3) il parere favorevole ASL del 5.12.2018, dovrebbe considerarsi, oltre che irrilevante, anche del tutto illegittimo, in quanto espresso senza adeguata istruttoria.

10. Con la decisione appellata, il TAR ha accolto parzialmente il primo ricorso, n. 50/2021, respingendo i primi tre motivi di gravame e ritenendo fondato il solo quarto motivo.

Conseguentemente, il TAR ha accolto parzialmente anche i motivi aggiunti proposti nell’ambito del giudizio di cui al secondo ricorso.

Il motivo ritenuto fondato riguarda l’asserita incompatibilità dell’attività posta in essere nell’edificio della società controinteressata rispetto alla zona residenziale in cui l’immobile insiste, per l’asserita violazione dell’art. 35 delle NTO al PI e dell’art. 3 della L.R. n. 18/2010.

11. La pronuncia evidenzia che l’edificio in oggetto insiste in zona residenziale, per la quale l’art. 35 della vigente normativa urbanistica comunale prevede:

“ Tali zone sono destinate alla residenza. Sono ammessi:

· negozi di vicinato;

· magazzini e depositi commerciali, limitatamente ai piani terreni e seminterrati;

· laboratori per artigianato di servizio, i cui impianti non producano rumori odori molesti,

limitatamente ai piani terreni degli edifici;

· autorimesse pubbliche o private;

· alberghi, pensioni, ristoranti, trattorie, bar, caffe;

· banche;

· cinema, teatri e altri luoghi di svago.

· studi professionali, studi commerciali.

Sono esclusi dalle zone residenziali:

· industrie;

· ospedali;

· discoteche, e attività assimilabili;

· macelli;

· stalle e scuderie e fabbricati da adibirsi ad allevamenti di animali domestici;

· tutte quelle attività che a giudizio del Sindaco siano incompatibili con il carattere residenziale della zona.

Sono ammessi i servizi pertinenti agli insediamenti residenziali, in relazione agli standards urbanistici ”.

12. Secondo il TAR, la norma citata, dunque, non prevede alcun espresso divieto di installazione in zona residenziale di un’attività FU. Sul punto, il TAR richiama “ il condivisibile orientamento giurisprudenziale che, in assenza di specifiche disposizioni di divieto, ritiene tale attività compatibile con la destinazione residenziale ” (Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 22/2020: “Ritiene il Collegio che l’attività di onoranze funebri ovvero di servizi funebri (eccezion fatta per le sale di TO di nuova realizzazione per le quali vi è un espresso divieto del pianificatore) non sia incompatibile con la funzione residenziale.”)

13. Ciò posto, secondo il TAR occorre distinguere l’attività della CA FU da quella concernente l’attività della sala da TO . Al riguardo, l’art. 3 della legge regionale n. 18/2010 dispone che: “ In particolare, il regolamento di polizia mortuaria: a) stabilisce l’ubicazione, le condizioni di esercizio e di utilizzo dei cimiteri, delle strutture obitoriali e delle sale del TO ”.

Secondo il TAR, “ Nel caso di specie, è pacifico tra le parti che il regolamento vigente nel Comune di Grezzana nulla prevede in merito alle sale del TO. Deve, dunque, ritenersi che l’autorizzazione gravata sia viziata da illegittimità nella parte in cui consente l’installazione di una sala da TO in mancanza di una previa individuazione di aree a tal fine dedicate, come prescritto dalla disposizione citata.

Non convincono, sul punto, le difese svolte dalla controinteressata, a mente delle quali l’intervento di cui trattasi riguarderebbe il solo “insediamento di una CA FU”, in relazione alla quale non opererebbe il limite posto dall’art. 3, comma 2, lett. a) della legge regionale n. 18/2010: rileva, in senso contrario, la relazione tecnica allegata al progetto per l’insediamento della CA FU, che indica al piano terra dell’edificio una sala da TO di 70,13 mq (cfr. doc. 45 della produzione di parte ricorrente).

Dunque, il provvedimento gravato deve essere annullato, in quanto illegittimo, nella parte in cui, autorizzando il progetto proposto dalla controinteressata, ha autorizzato anche l’installazione di una sala da TO. ”

In sintesi, il TAR ha ritenuto fondato il primo ricorso, ma limitatamente al quarto motivo di impugnazione e in relazione alla sola assentibilità dell’esercizio della sala del TO, senza incidere sullla legittimità dell’autorizzazione dello svolgimento delle atre attività riconducibili alla “sala FU”.

14. Il TAR ha inoltre dichiarato improcedibile il secondo ricorso, proposto dagli attuali appellanti contro l’inerzia comunale sull’istanza di esercizio dei poteri inibitori, in considerazione dell’espresso provvedimento comunale sopravvenuto.

Ha accolto, invece, il ricorso per motivi aggiunti avverso detto provvedimento, ritenuto fondato nei soli limiti in cui è stata accolta la censura svolta con il quarto motivo di impugnazione proposto con il ricorso nr. 50/2021: conseguentemente ha disposto, nei termini precisati, l’annullamento del provvedimento gravato.

15. Gli appellanti principali ripropongono i motivi disattesi dal TAR, lamentando, anzitutto, che, una volta annullata l’autorizzazione per la sala del TO , dovrebbe venire meno, integralmente, anche il titolo per l’esercizio della CA FU .

Sostengono, al riguardo, che la disciplina regionale considera l’esercizio della sala da TO come una componente indefettibile dell’attività della CA FU .

16. Gli appellati resistono al gravame e propongono un appello incidentale, diretto ad accertare l’integrale infondatezza dei ricorsi di primo grado.

Come meglio illustrato infra , gli appellati incidentali ribadiscono la tesi secondo cui l’attività oggetto della richiesta di autorizzazione riguarda, in concreto, soltanto l’esercizio di una “ CA FU ”, senza estensione alla sala del TO . Ne deriverebbe, a loro dire, la sostanziale inutilità ed erroneità della pronuncia di annullamento parziale.

Dal canto suo il comune, nel sostenere la legittimità dei propri atti e l’infondatezza delle censure ribadite dagli appellanti, ha affermato la propria intenzione di attestarsi sulla soluzione indicata dall’impugnata decisione del TAR, con la conseguente legittimità dell’esercizio dell’attività della CA FU , senza, però, alcuna possibilità di estensione del titolo abilitante alle attività riconducibili alla nozione di “ sala di TO ”.

17. Il collegio ritiene opportuno concentrare l’attenzione su quello che risulta il tema principale del contenzioso in oggetto, valutando le contrapposte tesi esposte dalle parti, partendo dall’esame dell’appello incidentale.

In punto di fatto, occorre evidenziare che non convince la prospettazione indicata dagli appellanti incidentali, secondo i quali l’oggetto dell’autorizzazione non comprendeva, sin dall’origine, alcun riferimento all’esercizio delle attività riconducibili alla nozione di “ sala del TO ”.

Al contrario, infatti, i dati documentali acquisiti agli atti dimostrano chiaramente che l’istanza presentata al comune riguardasse anche tale funzione e l’autorizzazione rilasciata dal comune non ha in alcun modo circoscritto la portata oggettiva del titolo abilitante.

D’altro canto, se la posizione espressa in giudizio dagli appellanti incidentali intendesse comunque esprimere la conferma della precisa volontà di non conseguire il titolo abilitativo all’esercizio della “ sala del TO ”, nondimeno resterebbe intatto l’interesse degli originari ricorrenti (ora appellanti principali) ad una pronuncia del giudice amministrativo che confermi l’illegittimità dell’autorizzazione contestata, quanto meno nella parte relativa, appunto, all’esercizio della sala del TO .

18. In questo senso, quindi, si comprende la posizione manifestata dal comune, che non ha impugnato il capo della sentenza di annullamento, esprimendo la sostanziale acquiescenza all’accertata illegittimità (parziale) del provvedimento autorizzatorio, nella sola parte relativa alla possibilità di svolgere le attività correlate alla “ sala del TO ”.

Ciò chiarito, va osservato che gli appellanti incidentali non mettono in discussione il merito della decisione del TAR, con particolare riferimento alla ricostruzione della normativa regionale di riferimento e alla interpretazione seguita dalla pronuncia di primo grado.

19. Al proposito la sentenza appellata ha ritenuto che, in mancanza di una esplicita previsione del singolo comune, che individui, in sede regolamentare, i relativi ambiti territoriali di ubicazione, non è mai assentibile l’esercizio di una sala del TO .

Pertanto, deve ritenersi che questo capo della sentenza di primo grado, in assenza di un motivo di impugnazione ad hoc , è ormai passato in giudicato e non può essere rimesso in discussione in questo grado di giudizio, una volta esclusa la sussistenza del lamentato errore di fatto circa l’esatto oggetto dell’istanza autorizzatoria e del correlato provvedimento comunale abilitativo.

Il motivo di censura proposto con l’appello incidentale, infatti, è destituito di fondamento.

Al proposito, non è condivisibile la tesi sostenuta dagli appellanti incidentali, secondo i quali “ La DGRV n. 982/2014 stabilisce i requisiti minimi che deve possedere la CA FU e, tra questi, è richiesto un locale distinto e separato per la celebrazione del TO (lettera e) che deve rispondere ai requisiti tecnici specifici previsti per la “sala del TO”.

Appare dunque evidente il fraintendimento in cui è incorso il Giudice di prime cure: la relazione tecnica allegata al progetto si riferisce a detto spazio denominandolo per comodità di identificazione “sala del TO”, spazio che è richiesto, lo si ripete, quale requisito minimo per la CA FU e che risponde anche al requisito strutturale relativo alla superficie che la DGR citata indica in mq. 70 per il locale di commemorazione. ”

Risulta palese, infatti, che l’istanza mirasse a conseguire un’autorizzazione comprensiva anche dell’abilitazione all’esercizio della sala del TO .

In sintesi, quindi, l’appello incidentale deve essere respinto.

20. Respinto, in toto, l’appello incidentale, assume rilevo centrale, allora, il motivo formulato con l’appello principale, che può essere sintetizzato in questi termini.

A parere degli appellanti, la normativa regionale veneta ha istituito una precisa correlazione tra l’abilitazione alle attività riguardanti l’esercizio della “ CA FU ” e le funzioni riconducibili alla nozione di “ sala del TO ”.

In tale prospettiva, proseguono gli appellanti, la “ CA FU ” comprende un insieme inscindibile di attività complesse e interconnesse, tra le quali non può mancare – quale requisito oggettivo imprescindibile per ottenere l’autorizzazione comunale - la predisposizione di locali idonei, destinati all’esercizio di una “ sala del TO ”.

Quest’ultima attività, beninteso, potrebbe formare oggetto, senz’altro, anche di un autonomo e separato esercizio, svolto al di fuori delle funzioni della CA FU .

Ma la “ CA FU ”, a sua volta, non potrebbe essere mai priva della sala del TO .

Ne deriverebbe, quindi, che, per effetto dell’indicata connessione inscindibile tra le due attività, nei comuni nei quali manchi una disciplina regolamentare concernente l’ubicazione della sala del TO , non sarebbe mai assentibile nemmeno l’esercizio di una CA FU .

Ciò per l’ovvia ragione per cui la CA FU non potrebbe svolgere uno dei servizi previsti come necessari dalla normativa regionale, ossia la gestione di una sala del TO .

Di conseguenza, nella vicenda contenziosa in oggetto, una volta accertata l’illegittimità dell’autorizzazione, per violazione delle regole afferenti l’ubicazione della sala del TO , andrebbe considerata caducata l’intera autorizzazione per la CA FU , dal momento che essa risulterebbe carente di uno dei presupposti essenziali, come definiti dalla normativa regionale.

21. Questa ricostruzione del quadro normativo di riferimento avrebbe una sua precisa logica, rispondendo alla finalità – prescelta dal legislatore regionale nell’esercizio della sue potestà regolatorie - di prevedere alcuni standard minimi e inderogabili per l’esercizio delle attività proprie della CA FU : in tanto sono assentibili le attività correlate ai molteplici servizi indicati dalla legge regionale, in quanto essi garantiscano la complessiva erogazione di un nucleo minimo di funzioni, tra le quali è indicato proprio l’allestimento di una sala del TO .

In sostanza, nell’ottica del legislatore regionale veneto, la possibilità di svolgere le attività imprenditoriali correlate alle molteplici funzioni della CA FU è legata all’onere di assicurare la contestuale realizzazione di una sala del TO .

In questa prospettiva, tuttavia, l’indicata correlazione tra CA FU e sala del TO implica che la prima può essere autorizzata solo nei limiti in cui è assentibile, al suo interno, la predisposizione di una sala del TO e il relativo esercizio.

22. In definitiva, quindi, a giudizio degli appellanti, anche la sala FU può essere autorizzata solo se i comuni ne disciplinino l’ubicazione mediante i pertinenti atti regolamentari di loro competenza.

Né potrebbe essere di ostacolo a questa conclusione il rilievo secondo cui il legislatore regionale avrebbe dovuto esplicitare in modo più chiaro e lineare che anche l’ubicazione e l’assentibilità delle case funerarie, al pari delle sale del TO, vada subordinata alla determinazione adottata dal singolo comune.

Infatti, anche ipotizzando un difetto di tecnica redazionale normativa, resterebbe intatta la conclusione interpretativa secondo cui:

a) possono essere autorizzate solo case funerarie munite di adeguata sala del TO ;

b) non possono essere autorizzate case funerarie nei comuni veneti che non prevedono l’insediamento di sale del TO nel proprio territorio.

23. Opposta è l’opinione del comune e dei controinteressati, secondo i quali è certamente autorizzabile l’esercizio di una CA FU sprovvista di sala del TO.

24. A giudizio del collegio, tuttavia, per valutare in modo approfondito la tesi degli appellanti e la contrapposta opinione interpretativa esplicitata dagli appellati e dal comune, è necessario un approfondimento istruttorio, con il coinvolgimento delle amministrazioni regionali, secondo i termini di seguito indicati.

Infatti, in linea generale, deve essere considerata con la massima attenzione la disciplina riguardante l’esercizio dei servizi riconducibili all’attività FU, caratterizzata dalla compresenza di competenze normative articolate al livello statale, regionale e comunale e dalla obiettività necessità di ponderare attentamente gli interessi pubblici con quelli delle imprese e dei soggetti residenti, in relazione all’ordinato assetto urbanistico del territorio.

È in tale contesto che si colloca la disciplina regionale veneta, la quale, alla luce della prospettazione degli appellanti, risulterebbe incentrata sui seguenti principi, conforme alla normativa statale rilevante in questo ambito.

A) I comuni non sono obbligati a prevedere, nel loro territorio, l’istituzione di case funerarie o di sale del TO;

B) L’attività delle case funerarie è soggetta ad alcuni standard di servizio imprescindibili, tra cui la previsione di un’adeguata sala del TO ;

C) I comuni possono autorizzare, se ne hanno preventivamente individuato le zone di ubicazione, l’apertura di sale del TO;

D) Nelle stesse zone in cui è assentibile l’esercizio di sale del TO - e solo in tale ambito - è autorizzabile l’apertura di una CA FU.

Come già ricordato, peraltro, la ricostruzione interpretativa degli appellati e dell’amministrazione comunale resistente, è diversa.

Secondo tale lettura della disciplina regionale:

Gli indicati standard oggettivi stabiliti dalla normativa in materia riguardano i distinti ambiti in cui la CA FU è destinata ad operare;

In tale contesto, l’allestimento della sala del TO è consentito, ma non imposto;

Fermo restando che l’esercizio della sala del TO – anche all’interno di una CA FU – è ammesso solo se conforme alla disciplina regolamentare del comune, non vi sono ostacoli per autorizzare case funerarie sprovviste di sale del TO.

25. A giudizio del Collegio, per una completa valutazione della questione proposta, anche tenendo conto della non univocità dei dati normativi di riferimento, è indispensabile acquisire dalla Regione Veneto articolati e documentati chiarimenti scritti, volti ad appurare:

L’esistenza, o meno, di indirizzi interpretativi, a livello regionale, riguardanti gli standard oggettivi minimi necessari per l’apertura delle case funerarie, con specifico riferimento alla necessità, o meno, di allestire, al loro interno, idonee sale del TO;

La sussistenza, o meno, di autorizzazioni comunali all’esercizio di case funerarie, sprovviste di sala del TO , con indicazione degli eventuali contenziosi;

Gli indirizzi assunti dalle amministrazioni locali in relazione alla disciplina regolamentare concernente l’ubicazione e l’autorizzazione delle case funerarie:

La sussistenza di indirizzi regionali riguardanti eventuali limiti relativi all’apertura di case funerarie nell’ambito di zone residenziali;

Ogni altra notizia o dato utile per la conoscenza delle prassi amministrative in atto riguardanti le autorizzazioni per le case funerarie e le sale del TO.

Il giudizio proseguirà all’esito dell’istruttoria, secondo quanto indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), non definitivamente pronunciando, riservata ogni decisione sul rito, sul merito e sulle spese, così provvede:

Respinge l’appello incidentale;

Dispone gli incombenti istruttori indicati in motivazione e, per l’effetto, richiede alla Regione Veneto, entro il termine del 30 novembre 2025, il deposito di una dettagliata e documentata relazione scritta, diretta ad illustrare i punti indicati in motivazione ai paragrafi

Rinvia, per la prosecuzione del giudizio, alla prima udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato dell’anno 2026, presso la Settima Sezione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 4 giugno 2025 e del 4 settembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Marco Lipari

IL SEGRETARIO