Pubblicato il 17/02/2025

N. 01255/2025REG.PROV.COLL.

N. 06849/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6849 del 2024, proposto dal Comune di Mignano Monte Lungo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Longo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Istat Istituto Nazionale di Statistica, la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell'interno, l’Ufficio territoriale del Governo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione prima) n. 9312, pubblicata l’11 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Istat - Istituto Nazionale di Statistica, della Presidenza della Repubblica, della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio territoriale del Governo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Longo e l'avvocato dello Stato Paola De Nuntis;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune appellante ha chiesto la riforma della sentenza n. 9312 del 2024 con la quale è stato respinto il ricorso per l’esecuzione, ai sensi dell’art.112 c.p.a., dell’ordinanza ex art. 116, comma 2, c.p.a. del T.ar. per il Lazio (sezione prima), n. 13584, pubblicata il 4 settembre 2023.

1.2. L’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per violazione degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, degli artt. 112 e 64, comma 4, c.p.a., nonché la natura elusiva della nota dell’Istat n. 2121598 del 3 ottobre 2023.

Ad avviso dell’appellante i dati aggregati messi a disposizione non consentirebbero di ritenere soddisfatta la pretesa ostensiva poiché, come emergerebbe dalla stessa nota del 3 ottobre 2023, esisterebbero documenti accessibili che avrebbero dovuto essere trasmessi, quali i “record informatici privi di informazioni personali”, le “informazioni individuali”, sia con “identificativi diretti”(presso la Direzione Centrale per la Raccolta Dati –DCRD), sia “prive di identificativi diretti” (presso la Direzione centrale per il Censimento della popolazione - DCDC). Ne discende, pertanto, che non sarebbe stata ottemperata l’ordinanza ex art. 116 c.p.a. perché l’Istat avrebbe dovuto restituire i dati, sia in forma aggregata che individuale, in modo da consentire all’ente appellante di adempiere alle funzioni amministrative correlate al censimento e cioè alla correzione/revisione del dato anagrafico della popolazione residente onde allineare i due dati ed evitare l’effetto di far svolgere le elezioni comunali sulla base di un contrasto tra la popolazione legalmente residente, come determinata dall’Istat con l’attività censurata e resa legale con decreto del Presidente della Repubblica, e la popolazione effettivamente residente, iscritta nelle liste elettorali e avente diritto di voto, non revisionata.

Né, infine, ad avviso dell’appellante, sarebbe opponibile alcun limite legale alla trasmissione dei dati richiesti sia in ragione di quanto disposto dal sopravvenuto d.l. n. 7/2024, sia in funzione dell’esercizio del diritto di difesa in sede giurisdizionale.

1.3. L’Ente appellante ha, inoltre, riproposto la questione della legittimità costituzionale degli artt. 46 del d.P.R. n. 223/1989, 1, commi 227, 232, 233 e 326, della legge n. 205/2017, 15, comma 1 lett. b), del d. lgs. n. 322/1989, nonché dell’art. 2 del d.l. n. 7/2024 per contrasto con gli artt. 1, 2, 3, 48 e 51 Cost. e con l’art. 3 del primo Protocollo alla Cedu, laddove interpretati nel senso di consentire il disallineamento tra la popolazione legalmente residente, come determinata dall’Istat con l’attività di censimento, e la popolazione effettivamente residente, iscritta nelle liste elettorali e avente diritto di voto con violazione dei principi della democrazia rappresentativa e dell’effettività del diritto di voto.

2. L’Istat - Istituto Nazionale di Statistica, la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell'interno, l’Ufficio territoriale del Governo si sono costituiti in giudizio, hanno riproposto l’eccezione, già formulata in primo grado, di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica che non detiene alcuno degli atti oggetto dell’istanza ostensiva e concluso nel merito per il rigetto dell’appello.

3. In vista dell’udienza camerale le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

4. All’udienza camerale del 16 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello non è fondato e va respinto.

6. I fatti salienti ai fini della decisione possono essere così sintetizzati:

- con l’ordinanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., n. 13584 del 2023 il T.a.r. per il Lazio ha parzialmente accolto l’istanza ostensiva formulata dal Comune di Mignano Monte Lungo nei confronti dell’Istat ordinando di rendere accessibili al Comune tutti gli atti endo-procedimentali, già esistenti nella loro materialità sotto qualsiasi forma, anche digitale, di cui l’ISTAT stesso è in possesso, per averli specificatamente utilizzati nel procedimento di censimento, tra i quali in particolare i seguenti: a) documentazione acquisita e utilizzata dall’ISTAT per la determinazione degli abitanti del Comune di Mignano Monte Lungo; b) documenti indicanti le modalità di determinazione della popolazione legale, ivi compresi i calcoli statistici e i procedimenti di aggregazione dei dati; c) ogni altro atto istruttorio del censimento, relativo alla posizione del Comune di Mignano Monte Lungo” ;

- con nota del 3 ottobre 2023 l’Istat, in dichiarata esecuzione della detta ordinanza, ha espressamente comunicato che “la documentazione acquisita e utilizzata per la determinazione statistica del dato fornito per il Comune di Mignano Monte Lungo e attualmente esistente nella sua materialità sotto qualsiasi forma, anche digitale (con riferimento al file contenente la popolazione per sesso e cittadinanza, suddivisa tra persone da confermare, cancellare, aggiungere), è stata già resa disponibile al Comune di Mignano Monte Lungo. Non vi è alcun altro atto istruttorio, prodromico e successivo alla adozione del Piano generale di censimento della popolazione e delle abitazioni e del decreto del Presidente della Repubblica del 20.1.2023 impugnati di cui non sia stata data notizia in relazione alla posizione del Comune di Mignano Monte Lungo” ;

- con la sentenza impugnata il giudice di primo grado ha respinto il ricorso proposto per l’ottemperanza della predetta ordinanza perché “l’espressa attestazione, da parte dell’ISTAT, dell’inesistenza di altri documenti connessi con il censimento di cui è causa, è valsa a soddisfare la pretesa conoscitiva posta a fondamento della domanda di accesso, nei termini in cui è stata ritenuta fondata dall’ordinanza di questo Tribunale” , evidenziando anche che “tutte le questioni sollevate in atti dal ricorrente in merito ad una presunta incostituzionalità dell’art. 1, comma 236, Legge n. 205/2017 sono completamente estranee al presente giudizio di ottemperanza, attenendo le stesse, al più, al giudizio di merito in cui è stato impugnato il provvedimento che ha determinato la popolazione legale del Comune.” .

7. Occorre, innanzitutto, confermare quanto statuito nell’ordinanza da ottemperare con riguardo al difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica poiché “quest’ultima ha espressamente dichiarato, con nota del 26 marzo 2023, “che gli atti istruttori alla base dell’adozione del Decreto del Presidente della Repubblica 20 gennaio 2023, recante “Determinazione della popolazione legale della Repubblica in base al censimento permanente della popolazione e delle abitazioni”, non sono detenuti da questo Ufficio. L’attività istruttoria relativa alla predisposizione degli atti del Governo sottoposti alla firma del Presidente della Repubblica viene infatti curata dalle amministrazioni di volta in volta competenti” .

8. Tanto premesso, oggetto di controversia è la corretta esecuzione dell’ordinanza ostensiva e non anche il decreto del Presidente della Repubblica del 20 gennaio 2023, avente ad oggetto la “Determinazione della popolazione legale della Repubblica in base al censimento permanente della popolazione e delle abitazioni”, nella parte in cui indica la popolazione legale, censita al 31 dicembre 2021, nel Comune appellante in 2.999 abitanti, che è stato impugnato nel giudizio R.g. 7079/2023 cui accede l’istanza ex art. 116 c.p.a..

Tale precisazione è fondamentale sotto molteplici aspetti in quanto anche con la memoria ex art. 73 c.p.a. l’ente appellante ribadisce le “ due questioni sostanziali connesse all’ostensione dei documenti richiesti” , sono l’impossibilità per il Comune di procedere alla correzione/revisione del dato anagrafico della popolazione residente in base a quello censuario e l’effetto pratico del mancato allineamento del dato anagrafico a quello censuario ai fini dello svolgimento delle elezioni comunali.

8.1. Il Collegio evidenzia in primo luogo la non rilevanza nel presente giudizio delle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 46 del d.P.R. n. 223/1989, 1, commi 227, 232, 233 e 326, della legge n. 205/2017, 15, comma 1 lett. b), del d. lgs. n. 322/1989, nonché dell’art. 2 del d.l. n. 7/2024 per contrasto con gli artt. 1, 2, 3, 48 e 51 Cost. e con l’art. 3 del primo Protocollo alla Cedu.

E’, infatti, evidente che l’eventuale rilevanza della interpretazione delle predette disposizioni circa il rapporto tra la popolazione legalmente residente, come determinata dall’Istat con l’attività di censimento, e la popolazione effettivamente residente, iscritta nelle liste elettorali e avente diritto di voto, riguarda il giudizio di merito avverso il più volte citato d.P.R. e non quello presente che concerne esclusivamente la corretta esecuzione dell’ordinanza ex art. 116 c.p.a. e nel quale il giudice mai potrebbe prendere posizione sugli effetti della documentazione ostesa, potendone valutare solo la funzionalità ai fini del diritto di difesa.

8.2. Sempre, in via preliminare, occorre anche evidenziare che il d.l. n. 7/2024, convertito con modificazioni nella legge n. 38/2024, recante “Disposizioni urgenti per le consultazioni elettorali dell'anno 2024 e in materia di revisione delle anagrafi della popolazione residente e di determinazione della popolazione legale”, non trova applicazione ratione temporis alla fattispecie in esame, tanto è vero che, come emerge dalla documentazione depositata dall’ente appellante, ha formato oggetto di apposita richiesta n. 1346 del 19 febbraio 2024 che esula dal presente giudizio. Né assume rilevanza la circostanza evidenziata da parte appellante in sede di memoria di replica ex art. 73 c.p.a. che “ all’esito della trasmissione dei citati dati, non è possibile procedere alla correzione del dato anagrafico in base a quello censuario né ISTAT chiarisce come detto adeguamento debba essere operato con gli inconsistenti dati messi a disposizione” , posto che si tratta, come già evidenziato di questione di merito.

9. Sono, infine, infondate e da disattendere le censure con le quali parte appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata laddove non ha accertato l’inottemperanza alla ordinanza ostenviva per non avere l’Istat messo a disposizione i “record informatici privi di informazioni personali” e le “informazioni individuali”, anche senza “identificativi diretti”, che sono stati utilizzati per l’elaborazione del dato statistico poiché i detti documenti informatici rientrerebbero nei documenti amministrativi richiesti con l’accesso e di cui era stata ordinata l’ostensione.

9.1. Ritiene il Collegio che sia condivisibile la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado che ha ritenuto la nota dell’Istat del 3 ottobre 2023 satisfattiva “dell’interesse ostensivo di cui era titolare il Comune ricorrente, con il correlato conseguimento del bene della vita cui aspirava, id est l’acquisizione dei documenti, ovvero, la giuridica certezza della loro inesistenza, presso l’Amministrazione all’uopo compulsata, mercè la formale attestazione da questa rilasciata” .

E, infatti, dal tenore della detta nota emerge chiaramente che:

a) da un lato che “la documentazione acquisita e utilizzata per la determinazione statistica del dato fornito per il Comune di Mignano Monte Lungo e attualmente esistente nella sua materialità sotto qualsiasi forma, anche digitale (con riferimento al file contenente la popolazione per sesso e cittadinanza, suddivisa tra persone da confermare, cancellare, aggiungere), è stata già resa disponibile al Comune di Mignano Monte Lungo. Non vi è alcun altro atto istruttorio, prodromico e successivo alla adozione del Piano generale di censimento della popolazione e delle abitazioni e del decreto del Presidente della Repubblica del 20.1.2023 impugnati di cui non sia stata data notizia in relazione alla posizione del Comune di Mignano Monte Lungo” ;

b) dall’altro che “per rendere fruibili informazioni individuali in formato elettronico (record) della popolazione comunale (Registro statistico più archivi amministrativi) prive di identificativi diretti” sarebbe necessaria la realizzazione di una serie “attività ex-novo a carico della direzione Censimento DCDC” e che per agganciare alle suddette informazioni “anche gli identificativi diretti (nome, cognome, codice fiscale ecc.), alle attività di cui sopra a carico della direzione DCDC” sarebbe necessario effettuare anche “ulteriori attività sempre ex-novo a carico sia della direzione Raccolta Dati DCRD che della direzione Censimento DCDC” .

Posto che, come evidenziato dal giudice di primo grado “la stessa ordinanza del TAR aveva ordinato all’ISTAT di rendere accessibili i descritti documenti, ovvero dichiarare espressamente la loro inesistenza qualora i medesimi non fossero stati presenti negli archivi (cfr. punto 9.2.)” , si ritiene che l’amministrazione resistente, “emettendo la dichiarazione di inesistenza dei predetti documenti, ha dato puntualmente esecuzione all’ordinanza del TAR” , non essendo la stessa tenuta ad ulteriori processi di elaborazione dati e di creazione di documenti non in suo possesso, a prescindere da ogni valutazione sulla loro utilità agli scopi difensivi posti a fondamento dell’istanza ostensiva.

9.2. Appare, infine, meritevole di conferma anche la conclusione del giudice di primo grado laddove afferma l’insussistenza di qualsiasi obbligo dell’ISTAT di “rendere accessibili ulteriori “dati” connessi al censimento, posto che la stessa ordinanza del TAR aveva precisato che “Non può essere accolta nemmeno la richiesta di ostensione dei “dati relativi alle attività eseguite in relazione a tale Comune” (supra indicata sub 4), in quanto lo strumento dell’accesso documentale “classico” ai sensi degli artt. 22 e ss., Legge n. 241 del 1990 – unico strumento azionato nel caso di specie dal Comune ricorrente – può avere ad oggetto solamente la documentazione già formata e in possesso dell’Amministrazione, peraltro da indicarsi in modo sufficientemente circoscritto. L’istanza di accesso non può, quindi, riguardare dati ed informazioni che, per essere forniti, richiedono un’attività di indagine e di elaborazione da parte dell’Amministrazione” (cfr. punto 7.2.) ”.

10. Per tali ragioni l’appello deve essere respinto.

11. Attesa la natura degli interessi sottesi alla controversia e delle parti processuali sussistono eccezionali ragioni per compensare integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marina Perrelli	Alessandro Maggio

IL SEGRETARIO