Pubblicato il 03/07/2025

N. 05745/2025REG.PROV.COLL.

N. 00715/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 715 del 2025, proposto dalla
Gamma 3000 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Attilio Biava e Cristiano Pellegrini Quarantotti e con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via R. Romei, n. 23;

contro

C.N.R. – Consiglio Nazionale delle Ricerche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato ex lege presso gli Uffici di questa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma,

previa sospensione dell’esecutività,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Terza Ter , n. 17206/2024 del 7 ottobre 2024, resa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso R.G. n. 10268/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza appellata, presentata in via incidentale dall’appellante, e preso atto del suo abbinamento al merito;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR);

Vista la relazione difensiva del CNR;

Viste la memoria conclusiva e la replica dell’appellante;

Preso atto del deposito tardivo di ulteriori documenti da parte dell’appellante;

Vista l’istanza della difesa erariale di passaggio della causa in decisione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il Cons. Pietro De Berardinis, uditi per la società appellante gli avvocati Attilio Biava e Cristiano Pellegrini Quarantotti e viste le conclusioni dell’Amministrazione appellata, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe la Gamma 3000 S.r.l. (d’ora in avanti “Gamma 3000” o “Società”) ha impugnato la sentenza del T.A.R. Lazio, Sez. III- ter , n. 17206/2024 del 7 ottobre 2024, chiedendone la riforma, previa sospensione dell’esecutività.

1.1. La sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto dalla Gamma 3000 avverso un gruppo di provvedimenti emanati tra il 10 e il 12 luglio 2023 dal Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), con cui sono state rigettate le istanze di assegnazione del codice ISSN presentate dalla stessa Società in relazione ai seguenti prodotti editoriali: “ Stare insieme n. 1 ” (id. 18972); “ Lunare n. 1 ” (id. 19042); “ Giorno per giorno in famiglia n. 1 ” (id. 19044); “ My little dogs n. 1 ” (id. 19050); “ My little cats n. 1 ” (id. 19049); “ Viva i nonni n. 1 ” (id. 19045); “ L’Amico dell’uomo n. 1 ” (id. 19043) ; “ Passione orto e giardino fiorito n. 1 ” (id. 18973); “ Amici di casa n. 1 ” (id. 18971).

1.2. I dinieghi impugnati recano la motivazione che i prodotti rientrano tutti tra le tipologie editoriali a cui non si applica il codice ISSN (“ International Standard Serial Number ”, Numero internazionale normalizzato delle pubblicazioni in serie), trattandosi di prodotti editoriali prevalentemente destinati ad utilizzi di cancelleria o cartoleria (come agende, diari scolastici, calendari, ecc.).

2. Il T.A.R. ha respinto il ricorso discostandosi dal precedente di questa Sezione n. 234/2023 del 9 gennaio 2023, che ha condotto all’accoglimento di analoghe istanze di assegnazione del codice ISSN, riconoscendo i caratteri di serialità e periodicità delle pubblicazioni.

2.1. In sintesi, il primo giudice, dopo aver ricordato che il codice ISSN è attribuito dal Centro italiano ISSN istituito presso il Consiglio Nazionale delle Ricerche e che esso “ è finalizzato a identificare nel contesto della Rete internazionale ISSN periodici, riviste, giornali, annuari, collane monografiche e tutte le altre tipologie di pubblicazioni in serie ”, ha osservato che le istanze della ricorrente di rilascio del codice alle pubblicazioni da essa edite sono finalizzate a consentirne la circolazione nelle edicole destinate in modo esclusivo alla vendita di giornali e periodici (c.d. edicole “esclusive”). La sentenza precisa che in base alla vigente disciplina (norma UNI ISO 3297:2010 e Manuale operativo del Centro internazionale ISSN) sono escluse dall’assegnazione del codice le c.d. risorse effimere (“ ephemeral resources ”) e che il codice ISSN non è requisito obbligatorio delle pubblicazioni nell’ordinamento italiano, ma è richiamato da alcune disposizioni in materia di deposito legale delle pubblicazioni e di agevolazioni fiscali. In base all’accordo nazionale di distribuzione tra la Federazioni italiana editori di giornali e le organizzazioni dei rivenditori, il possesso del codice a barre – ricavato dalle prime sette cifre (di otto) di cui è composto il codice ISSN – è necessario per la vendita delle pubblicazioni periodiche tramite le edicole esclusive, ossia le edicole adibite unicamente alla vendita di giornali e periodici.

2.2. Dopo un’esaustiva esposizione della normativa di settore, con specifico riferimento alle nozioni di “ pubblicazione ”, “ prodotto editoriale ” e “ periodico ” e dopo avere sottolineato la mancata prova della registrazione presso il Tribunale delle singole pubblicazioni quali testate, il primo giudice non ha condiviso la distinzione tra calendario e planner effettuata dalla già ricordata sentenza n. 234/2023 di questa Sezione.

2.3. Osserva in specie la sentenza come nel caso all’esame il diniego si fondi sulla valutazione del carattere effimero delle pubblicazioni da parte della P.A., che – proprio come richiesto dalla ricorrente – non riguarda la qualità dei contenuti ma le caratteristiche estrinseche dello stampato. La tesi della Società è che i calendari oggetto delle istanze siano editi da una testata registrata presso il Tribunale e perciò siano pubblicazioni periodiche e, come tali, abbiano automaticamente diritto al rilascio del codice ISSN, ma il T.A.R. obietta che la ricorrente non fornisce prova della registrazione delle testate presso il Tribunale e che, a fronte di ciò, la valutazione del carattere effimero dello stampato viene effettuata di volta in volta dal Centro italiano ISSN sulla base della normativa vigente (la già citata norma UNI 3297 e il Manuale operativo).

2.4. Ad avviso del T.A.R., in via generale la considerazione dei calendari e dei planner quali prodotti effimeri e di carattere seriale è dovuta al fatto che tali stampati esauriscono il valore d’uso nell’anno di riferimento e sono assimilabili per funzione ai prodotti di cancelleria. La serialità della produzione dei calendari, ossia il sistema di produzione di stampati identici nel tempo, non può essere assimilata al carattere seriale della pubblicazione, che consiste nella sua idoneità ad essere edita con continuità in più numeri distinti e successivi della medesima serie, senza limiti di tempo predeterminati. Non possono ravvisarsi lesioni della libertà di stampa e della libera iniziativa economica, poiché il rilascio del codice ISSN non è condizione per pubblicare gli stampati, né per commercializzarli nelle edicole non esclusive, o in altri canali di vendita.

2.5. La motivazione dei dinieghi – conclude il primo giudice – è esaustiva nella sua sintesi, in quanto specifica che i calendari acclusi alle richieste sono “ prodotti editoriali prevalentemente destinati ad utilizzi di cancelleria o cartoleria ” e indica il collegamento diretto (“ link ”) alla pagina del sito web istituzionale del CNR dove si trovano le informazioni di interesse. La valutazione del carattere effimero degli stampati alla luce dei criteri internazionali è espressione della discrezionalità tecnica propria della P.A., che “ non appare esercitata in modo travisante dei fatti né in modo logicamente inattendibile ”. Dunque, l’operato del CNR è conforme al dovere del clare loqui , perché consente alla Società interessata di conoscere in modo completo, chiaro e tempestivo le ragioni del provvedimento negativo.

3. Nel gravame la Società, dopo aver premesso che l’assegnazione del codice ISSN rappresenterebbe un requisito indispensabile per la distribuzione delle pubblicazioni editoriali periodiche nel canale distributivo delle edicole (che è il canale distributivo di cui si serve in via esclusiva la stessa Gamma 3000), contesta l’ iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza appellata, deducendo i seguenti motivi:

I) erroneità della sentenza di primo grado, in relazione al travisamento della normativa in materia e all’omessa valutazione del requisito della “serialità” dei prodotti editoriali della Gamma 3000 S.r.l., violazione degli artt. 3 e ss. della l. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 41 Cost. e della normativa tecnica di riferimento (ISO 3297/2010; 3297/2017; 3297/2018), eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, erroneità manifesta, illogicità, contraddittorietà, violazione dei canoni di buona amministrazione e di leale collaborazione;

II) erronea e/o omessa valutazione in ordine al difetto di motivazione degli atti impugnati, violazione e falsa applicazione della l. n. 241/1990 e successive modificazioni, eccesso di potere per difetto di motivazione, per carenza di contestualità, trasparenza e par condicio , nonché per contraddittorietà e illogicità, violazione del giusto procedimento.

3.1. In sintesi, con il primo motivo l’appellante lamenta che le conclusioni cui è pervenuto il giudice di prime cure sarebbero frutto di un’errata interpretazione e valutazione sia del quadro normativo di riferimento, sia dei requisiti necessari al rilascio del codice ISSN, sia, infine, della tipologia di prodotti editoriali oggetto della controversia. La periodicità di questi sarebbe giustificata dalla natura delle pubblicazioni, caratterizzate da molteplici contenuti divulgativi, informativi e scientifici in più settori, quali salute, cucina, enigmistica, ragazzi, animali, vite di pittori, ecc. e organizzate nella veste grafica del “calendario- planner ” per esigenze di mercato, in quanto più accattivanti per il pubblico, dunque per una legittima scelta imprenditoriale. Le predette pubblicazioni sarebbero periodiche e seriali, in quanto destinate a ulteriori produzioni ogni anno e volendo costituire il n. 1 di una serie a tema che si ripeterebbe con cadenza annuale (come primo numero di una collana di periodici con la veste di planner ). Non si tratterebbe, quindi, di prodotti con funzione di calendario, inteso come mero datario, poiché le pubblicazioni andrebbero a ripetersi potenzialmente all’infinito, e non si esaurirebbero con l’unica uscita per l’anno in corso.

3.2. A sostegno delle sue doglianze l’appellante, oltre a richiamare la già ricordata sentenza di questa Sezione n. 234/2023 del 9 gennaio 2023, che avrebbe riguardato prodotti editoriali in tutto analoghi, per i quali è stata negata l’assimilazione ai calendari e si è affermata la spettanza dei codici ISSN, ha invocato l’ordinanza n. 4494/2023 dell’8 novembre 2023: questa, nell’accogliere l’appello cautelare contro l’ordinanza del T.A.R. Lazio n. 5844/2023 del 13 settembre 2023, che aveva respinto l’istanza di sospensiva formulata nel giudizio di primo grado, ha invitato il primo giudice ad approfondire la riconducibilità o meno delle pubblicazioni per cui è causa ai parametri fissati dalla succitata sentenza n. 234/2023, ma – lamenta l’appellante – il T.A.R. non avrebbe approfondito tale questione e avrebbe spostato il focus sul piano, in tesi inconferente, della registrazione delle testate presso il Tribunale e dell’iscrizione al R.O.C. (registro degli operatori di comunicazione).

3.3. Con il secondo motivo la Società contesta l’affermazione della sentenza appellata, secondo cui il CNR, nei dinieghi opposti, ha adempiuto all’obbligo di motivazione normativamente previsto, in quanto i dinieghi: non specificherebbero le ragioni per le quali il prodotto editoriale di cui si discute è destinato a utilizzi di cancelleria o cartoleria; non indicherebbero le caratteristiche che qualificano i prodotti di cancelleria o cartoleria; neppure indicherebbero cosa debba intendersi con l’espressione “ tipologie editoriali ” soprattutto in relazione al codice ISSN. Il CNR – conclude l’appellante – non avrebbe individuato quali caratteristiche, sotto il profilo della serialità, rendano le pubblicazioni della Gamma 3000 non meritevoli del codice ISSN, né le ragioni per cui le pubblicazioni in discorso non sono prodotti periodici e/o seriali.

4. Si è costituito in giudizio il Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), depositando una relazione difensiva e resistendo all’appello di controparte.

4.1. Alla camera di consiglio del 18 febbraio 2025, su richiesta delle parti, l’istanza cautelare è stata abbinata al merito.

4.2. In vista dell’udienza pubblica l’appellante ha depositato una memoria, ulteriori documenti e una replica, con cui ha insistito per l’accoglimento del gravame ed ha evidenziato che i prodotti editoriali oggetto della sentenza n. 234/2023 cit., per i quali la P.A. ha provveduto ad assegnare i codici ISSN, sono stati seguiti dalla pubblicazione delle edizioni successive alla prima, a conferma del carattere seriale e periodico degli stessi.

4.2.1. Si anticipa sin da subito, però, che la documentazione prodotta al riguardo dall’appellante non è utilizzabile, siccome depositata oltre i termini dell’art. 73, comma 3, c.p.a. senza che sia stata data alcuna giustificazione di tale tardività (art. 54, comma 1, c.p.a.).

4.3. La difesa erariale, dal canto suo, ha depositato istanza di passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi.

4.4. All’udienza pubblica del 20 maggio 2025 il Collegio, uditi i difensori comparsi dell’appellante, ha trattenuto la causa in decisione.

5. L’appello è fondato, anzitutto per le ragioni contenute nella sentenza di questa Sezione n. 234/2023 del 9 gennaio 2023, pronunciata su una fattispecie del tutto analoga, da cui non si ravvisano elementi per discostarsi.

5.1. La decisione in commento, nell’accogliere la doglianza con cui era stato contestato il mancato riconoscimento dei requisiti di serialità e periodicità delle pubblicazioni proposte annualmente nella veste grafica di “ planner ” ( id est : la questione centrale sia della controversia da essa decisa, sia della presente causa), ha affermato quanto segue:

“ Al riguardo, come d’altro canto emerge dagli atti di causa, tale qualificazione (serialità e periodicità), necessaria per l’attribuzione di un codice ISSN, trova il proprio fondamento nelle normative ISSN internazionali, sulla base delle quali il Centro italiano ISSN opera. In tal senso, come emerge chiaramente anche dalla memoria della parte appellata, le leggi nazionali considerano detto codice esistente e utile all’identificazione di specifici prodotti editoriali per diversi fini, tra i quali la possibilità di accedere ad agevolazioni fiscali.

La norma di riferimento ISO 3297 considera “in serie” una pubblicazione, “registrata su qualsiasi supporto, edita in parti successive, generalmente dotata di designazione numerica o cronologica, che si intende pubblicare senza limiti di tempo”.

Da questo punto di vista, ove, come provato nella documentazione depositata, la gerenza delle pubblicazioni indichi espressamente il numero di serie e la periodicità, non paiono ravvisarsi ragionevoli obiezioni a valutare la sussistenza della serialità e della periodicità anche per pubblicazioni, come quelle di cui si tratta, la cui edizione è prevista con cadenza annuale, peraltro espressamente richiamata, nel corpo della citata disposizione, per pubblicazioni annuali quali rapporti, annuari e repertori. Tale periodicità pare giustificata dalla natura delle pubblicazioni, caratterizzata da molteplici contenuti informativi, divulgativi, scientifici e illustrativi, organizzati, per esigenze di mercato, nella forma del planner .

Si tratta di pubblicazioni destinate ad essere implementate ogni anno attraverso nuove edizioni collocate in serie numerica progressiva, la cui veste editoriale sarebbe effettivamente riduttivo, ad avviso del collegio, confinare alla tipologia del calendario ”.

5.2. Alla motivazione ora riportata si fa integrale rinvio, in base ai precetti degli artt. 88, comma 2, lett. d) , e 74 c.p.a., nonché in ossequio all’obbligo di sintesi di cui all’art. 3, comma 2, c.p.a. (C.d.S., Sez. VII, 9 maggio 2025, n. 4005; id., 9 ottobre 2023, n. 8742).

5.3. In questa sede occorre peraltro aggiungere che non può condividersi l’osservazione del T.A.R., secondo cui i prodotti ora in esame avrebbero carattere effimero, perché esaurirebbero il loro valore d’uso nell’anno di riferimento e sarebbero così assimilabili per funzione ai prodotti di cancelleria, in quanto la serialità della produzione dei calendari (produzione di stampati identici nel tempo) non può essere assimilata alla serialità di una pubblicazione, che consiste nell’idoneità della stessa ad essere edita con continuità in più numeri distinti e successivi di una medesima serie senza limiti di tempo predeterminati.

5.4. In disparte la considerazione che tale apparato motivazionale va inaccettabilmente ad integrare la motivazione dei dinieghi impugnati (C.d.S., Sez. II, 9 maggio 2025, n. 3980), il Collegio osserva: da un lato, che è assai dubbio che i prodotti editoriali per cui è causa esauriscano il loro valore d’uso nell’anno di riferimento, avendo essi in pressoché tutti i casi un contenuto divulgativo ed informativo che si presta a perpetuarne siffatto valore anche oltre l’anno di riferimento: dall’altro, che la sentenza dà per assodato un presupposto per nulla scontato e cioè l’identità degli stampati nel tempo, laddove i prodotti in esame si prestano a una pluralità di contenuti nelle diverse annualità, pur all’interno di una serie (si pensi ad argomenti come le opere dei pittori o le vite dei santi).

5.4.1. Più in generale, desta dubbi l’identificazione del parametro del valore d’uso con la nozione di “risorse effimere” (escluse, in base alla normativa di settore, dal codice in parola), esistendo prodotti editoriali (ad es. di enigmistica) i quali, sebbene esauriscano il proprio valore d’uso in tempi limitati, non cessano per ciò solo di essere pubblicazioni seriali e periodiche e non sono certo assimilabili ai prodotti di cancelleria e di cartoleria. Di tal ché, in conclusione, è fondato non solo il primo, ma anche il secondo motivo di appello, perché dai dinieghi impugnati non emerge una motivazione effettiva dell’assimilazione dei prodotti per cui è causa a quelli di cancelleria e/o cartoleria.

5.5. Nel caso di specie, insomma, la motivazione dei dinieghi impugnati non riesce ad assolvere alla funzione che le è propria, che è quella di esternare le ragioni dell’atto, in modo da consentire al suo destinatario di ricostruire l’ iter logico-giuridico in base al quale la P.A. è pervenuta alla sua adozione e ciò al fine di verificare la correttezza del potere in concreto esercitato e rendere possibile al ridetto destinatario la difesa delle proprie ragioni, restando altrimenti vanificati sia il principio costituzionale del buon andamento della P.A., sia la possibilità di difesa dell’interessato, sia la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 4 marzo 2025, n. 2655; id. 18 aprile 2024, n. 3502; Sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2627; id., 6 agosto 2013, n. 4096; Sez. III, 4 febbraio 2020, n. 923; id., 2 maggio 2016, n. 1656; Sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2520; id., 1° ottobre 2004, n. 6361; Sez. V, 11 dicembre 2013, n. 5956; id., 4 aprile 2006 n. 1750).

5.6. Si aggiunga che sia la sentenza appellata (v. parag. 4.1.2), sia lo stesso CNR nella sua relazione difensiva sottolineano come, in base alla disciplina di settore e in particolare all’art. 2 del D.D.G. del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali del 15 dicembre 2014, si evinca la regola per la quale i calendari non sono pubblicazioni soggette a deposito legale se non a seguito di una verifica puntuale ad opera della P.A. in ordine al valore documentario dello stampato. Rovesciando in positivo detta affermazione, essa sta a dire che, anche se i prodotti editoriali per cui è causa fossero assimilabili ai calendari, ciò non basterebbe a escluderne la natura di pubblicazioni soggette a deposito legale, che potrebbe comunque ammettersi all’esito di una verifica del loro valore documentario. Senonché, di una verifica di tal fatta non si trova traccia nei dinieghi impugnati, non potendo supplire sul punto le considerazioni della relazione difensiva del CNR (pp. 9 e ss.) volte a sminuire i contenuti divulgativi e informativi dei prodotti in esame: queste, infatti, costituiscono (in disparte la loro condivisibilità) un’integrazione postuma della motivazione dei dinieghi stessi, inammissibile perché effettuata non con atti del procedimento e/o provvedimenti di convalida, ma mediante una relazione che assolve a finalità di scritto difensivo (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 12 maggio 2025, n. 4058; id., 28 aprile 2025, n. 3594; Sez. II, 23 aprile 2025, n. 3499; Sez. VI, 27 febbraio 2024, n. 1903; id., 4 aprile 2022, n. 2441; Sez. IV, 30, gennaio 2023, n. 1096; Sez. III, 28 novembre 2022, n. 10448; id., 13 luglio 2022, n. 5959).

6. In conclusione, l’appello è fondato e da accogliere, attesa la fondatezza di entrambi motivi con lo stesso formulati.

6.1. Per effetto dell’accoglimento dell’appello e in riforma della sentenza gravata, il ricorso di primo grado va accolto, con conseguente annullamento degli atti con esso impugnati.

7. Sussistono comunque giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio, attese la particolarità delle questioni trattate e l’esistenza di un difforme indirizzo della giurisprudenza di primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla i dinieghi con esso impugnati.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Marco Lipari

IL SEGRETARIO