Pubblicato il 31/03/2025

N. 02655/2025REG.PROV.COLL.

N. 08932/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8932 del 2024, proposto dal dott.
DR MO, rappresentato e difeso dall’avv. Monica Galano, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio della stessa, in Roma, via Generale Giuseppe Valle, n. 28;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Alessia Alesii e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;
Agenzia del Demanio, non costituita in giudizio;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Quarta Ter , n. 7869/2024 del 22 aprile 2024, resa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso R.G. n. 10486/2017.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti le memorie, i documenti e le repliche delle parti;

Vista l’istanza dell’appellante di passaggio della causa in decisione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e udita per la parte appellata l’avv. Alessia Alesii;

Viste le conclusioni della parte appellante come da verbale;

Considerato:

- che con il ricorso in epigrafe il dott. DR MO ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IV- ter , n. 7869/2024 del 22 aprile 2024, chiedendone la riforma;

- che la sentenza impugnata ha respinto il ricorso dello stesso dott. MO contro la determinazione di Roma Capitale del 22 maggio 2017 recante rigetto dell’istanza di condono edilizio presentata dal sig. TO MO, dante causa del ricorrente e originario concessionario dell’area demaniale, avente a oggetto un’unità immobiliare (“ cottage ”) di circa mq. 38 sita su area demaniale marittima in località Lido di Ostia (lungomare Vespucci), nonché contro gli atti presupposti e connessi, compresa la nota del Municipio Roma X del 27 maggio 2016 contenente la dichiarazione di non poter rilasciare alcuna autorizzazione per le opere realizzate sul demanio;

- che l’unità immobiliare, inserita all’interno del complesso denominato “ Maresole ”, sarebbe nata – secondo quanto si legge nelle difese del Comune – come cabina per soggiorno estivo con divieto di pernottamento, come da atto concessorio originario, per divenire nel corso del tempo un “ cottage ” ad uso abitativo/residenziale, che non può prescindere dal rilascio di un titolo abilitativo e deve tenere altresì conto della disciplina urbanistica, nonché della situazione vincolistica dell’area sotto il profilo paesaggistico;

- che il diniego è sorretto dalla mancata acquisizione da parte del privato della dichiarazione di volontà della P.A. di concedere onerosamente l’uso del suolo, quale requisito imprescindibile per il condono delle opere abusive realizzate su suolo demaniale ex art. 32, comma 5, della l. n. 47/1985;

- che il T.A.R., dopo aver dato atto del rilascio dell’immobile da parte del privato, quale circostanza che inciderebbe sulla persistenza dell’interesse del ricorrente a coltivare l’impugnativa, ha respinto il ricorso in quanto infondato nel merito;

- che in particolare il primo giudice ha evidenziato come il privato sia sfornito dell’atto di disponibilità del Demanio (avendo il Municipio di Roma X comunicato all’Ufficio Condoni di non poter rilasciare alcuna autorizzazione per le opere edilizie sull’area in questione) e come la concessione demaniale in cui il ricorrente è subentrato sia scaduta nel 2007, cosicché allo stato egli non ha alcun titolo che lo legittimi all’occupazione del suolo demaniale. Se ne evince la legittimità del diniego di condono, stante l’espressa previsione normativa (art. 32, comma 5, della l. n. 47/1985) dell’insanabilità degli abusi realizzati da terzi su aree di proprietà pubblica in assenza di titolo abilitante al mantenimento dell’opera sul suolo pubblico, con la conseguente dequotazione, ai sensi dell’art. 21- octies della l. n. 241/1990, delle censure incentrate sulla violazione delle garanzie partecipative del privato, giacché l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso;

- che il T.A.R. ha infine disatteso la censura relativa all’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono, richiamando l’indirizzo giurisprudenziale che esclude che la formazione del silenzio assenso ove le opere da sanare ricadano in aree sottoposte a vincolo paesaggistico e sia altresì necessaria l’acquisizione della legittimazione all’uso del bene ai sensi dell’art. 32, comma 5, della l. n. 47/1985;

Considerato, inoltre:

- che nel gravame l’appellante censura l’ iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:

1) error in procedendo , violazione e/o falsa applicazione dell’art. 35 c.p.a. in combinato disposto con l’art. 100 c.p.c., poiché in via preliminare sarebbe errato il convincimento del T.A.R. che l’ordinanza di sgombero dell’immobile e il rilascio dello stesso abbiano fatto venir meno l’interesse del privato a coltivare l’impugnazione del diniego di condono;

2) error in procedendo et in iudicando : erronea valutazione degli elementi probatori acquisiti, sotto diverso profilo, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 32, comma 5, della l. n. 47/1985, carenza dei presupposti e violazione di legge, in quanto nel caso di specie si sarebbe ingenerato un “circolo vizioso” non colto dal T.A.R.: infatti, il rinnovo della concessione demaniale chiesto dal ricorrente non sarebbe accordato perché sull’area insistono opere abusive soggette a condono, ma il condono non sarebbe ottenibile in difetto della disponibilità dell’area, ossia della concessione demaniale. Ciò, peraltro, sulla base di presupposti errati e non veritieri, perché la concessione non sarebbe rilasciata per l’inerzia della P.A. e non per fatti del ricorrente, mentre il “ cottage ” sarebbe legittimo in ragione della licenza edilizia n. 63 del 1957 (tant’è vero che l’istanza di condono non avrebbe dovuto essere neppure presentata). Tutte queste circostanze, sebbene allegate e comprovate dal ricorrente, sarebbero state obliate dal T.A.R., che si sarebbe supinamente adagiato sulla rappresentazione distorta fornita dal Comune. Gli “ulteriori interventi” rientrerebbero in gran parte nel novero della c.d. edilizia libera e comunque per essi sarebbe stata presentata istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, sul cui diniego pende autonomo contenzioso. Il T.A.R. sarebbe incorso in errore anche nel ritenere che non dovesse essere la P.A. a motivare in modo congruo e adeguato il provvedimento, ma il privato a dover acquisire l’atto recante la motivazione per relationem , allo scopo di conoscerne l’apparato motivazionale;

3) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, carenza assoluta di motivazione, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 1 e ss. della l. n. 241/1990, violazione e/o elusione dei principi di effettività e del giusto processo, di cui agli artt. 1 e 7, comma 2, c.p.a., in quanto il provvedimento gravato evidenzierebbe i diversi passaggi del procedimento, ma tacerebbe su quali siano gli effettivi argomenti posti a fondamento del diniego, non avendo il Municipio Roma X chiarito le ragioni che impediscono il rilascio della concessione, né avendo precisato le ragioni per le quali le osservazioni del privato non sarebbero state apprezzate positivamente;

4) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 31 e ss. e dell’art. 36 della l. n. 47/1985, poiché nella fattispecie in esame il condono si sarebbe già formato da tempo per silenzio assenso e la richiesta al privato da parte dell’Ufficio Condoni di comprovare la volontà del Demanio di procedere al rilascio della concessione risalirebbe a un’epoca (2016) ben posteriore al termine di intervenuta maturazione del silenzio assenso;

Considerato, ancora:

- che si è costituita in giudizio Roma Capitale, depositando di seguito una memoria con cui ha eccepito in via preliminare: I) l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, in ragione dell’intervenuto rilascio dell’immobile; II) l’inammissibilità dell’appello, poiché questo recherebbe in parte domande nuove e per il resto riproporrebbe pedissequamente i motivi già articolati in primo grado, in violazione del principio di specificità dei motivi di impugnazione ex art. 101, comma 1, c.p.a.; nel merito ha poi eccepito l’infondatezza delle censure dell’appello, concludendo per la sua reiezione;

- che l’appellante ha depositato una memoria e poi una replica, allegando copia della sentenza della Sezione III di questo Consiglio n. 9828/2024 del 9 dicembre 2024, con cui, in riforma della sentenza appellata e in accoglimento del ricorso di primo grado, è stato annullato il diniego emesso da Roma Capitale sulla già ricordata istanza presentata ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 per alcune opere eseguite nell’immobile di cui si discute (tramezzi interni e una porta finestra);

- che a sua volta Roma Capitale ha depositato una replica, unendovi la nota comunale del 30 gennaio 2025 recante il c.d. preavviso di rigetto sulla suindicata istanza di sanatoria ex art. 36 cit. (a seguito dell’annullamento giurisdizionale del diniego di sanatoria e del conseguente riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione Capitolina);

- che l’appellante ha depositato istanza di passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi;

- che all’udienza pubblica del 4 marzo 2025 il Collegio, udito il difensore comparso del Comune di Roma, ha trattenuto la causa in decisione;

Ritenuto, in via preliminare, di dover respingere le eccezioni di rito formulate dalla difesa di Roma Capitale;

Considerato, infatti, al riguardo:

I) che è anzitutto infondata l’eccezione di carenza di interesse a ricorrere in ragione dell’intervenuto rilascio dell’immobile, residuando un interesse del privato alla positiva definizione del procedimento di condono, su cui non incide il predetto rilascio, tenuto altresì conto del fatto che dalla consultazione del Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa emerge la pendenza di un ricorso innanzi al T.A.R. Lazio (R.G. n. 3224/2022) proposto dal dott. MO avverso l’ordinanza di sgombero emessa dal Comune;

II) che è, altresì, priva di fondamento l’eccezione di violazione del principio di specificità dei motivi di impugnazione di cui all’art. 101, comma 1, c.p.a.; detto principio prescrive, infatti, che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non bastando la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo e ciò perché il giudizio di appello innanzi al giudice amministrativo ha natura di revisio prioris instantiae , i cui limiti oggettivi risultano segnati dai motivi di impugnazione (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 9 aprile 2024, n. 3245; id., 22 giugno 2023, n. 6147; Sez. V, 15 gennaio 2024, n. 503; 7 marzo 2022, n. 1619; Sez. IV, 20 novembre 2023, n. 9938; id., 24 febbraio 2020, n. 1355; Sez. II, 15 novembre 2023, n. 9811; id., 2 febbraio 2022, n. 717; Sez. VI, 14 novembre 2023, n. 7956). Pertanto, l’appello deve censurare le motivazioni della sentenza impugnata ed esporre le ragioni per le quali questa sarebbe erronea e da riformare (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, n. 3245/2024, cit.; Sez. II, 12 marzo 2021, n. 2152; id., 21 maggio 2019, n. 3253; Sez. V, 4 aprile 2017, n. 1543; id., 17 giugno 2014, n. 3088; Sez. III, 3 aprile 2017, n. 1529; Sez. IV, 26 settembre 2016, n. 3936; Sez. VI, 19 gennaio 2016, n. 158). Non è necessario che i motivi di gravame siano rubricati in modo puntuale, né espressi con formulazione giuridica assolutamente rigorosa, rilevando invece che gli stessi siano esposti con specificità sufficiente a fornire almeno un principio di prova utile all’identificazione delle tesi sostenute a supporto della domanda finale (C.d.S., Sez. V, 27 settembre 2022, n. 8321); in ogni caso, la specificità si articola in relazione alla natura delle controversie (C.d.S., Sez. VI, 9 luglio 2012, n. 4006). Ciò premesso, nella vicenda in esame, al contrario di quanto eccepisce Roma Capitale, il precetto dell’art. 101, comma 1, c.p.a. è rispettato, in quanto l’appellante ha mosso critiche specifiche alla sentenza impugnata (in disparte la fondatezza di esse), individuando con sufficiente chiarezza le ragioni per le quali, a suo avviso, la sentenza sarebbe errata e da riformare, tanto è vero che Roma Capitale ha replicato analiticamente nel merito a dette critiche (anche in relazione al motivo inerente al silenzio assenso);

III) che, infine, va respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello per la proposizione, con esso, di motivi e domande nuove, non avendo Roma Capitale adeguatamente precisato, né nella memoria difensiva, né nella replica, quali sarebbero le “ argomentazioni, deduzioni e domande ” di cui lamenta la novità e non potendo bastare a tal riguardo la generica indicazione dei “ motivi 1 e 2 ” dell’atto di appello. Peraltro, il motivo n. 1) reca, come si è visto, la critica (che certo non avrebbe potuto essere contenuta nel ricorso introduttivo del giudizio) all’affermazione nella sentenza appellata di dubbi in ordine all’ammissibilità del ricorso, mentre il difetto di motivazione sviluppato nei motivi nn. 2) e 3) è dedotto anche nel ricorso di primo grado (v. pagg. 8 e ss.);

Ritenuto che nel merito l’appello sia fondato, nei limiti di seguito esposti;

Considerato, infatti:

- che è anzitutto fondato il primo motivo, per le medesime ragioni per le quali è stata poc’anzi respinta l’eccezione di carenza di interesse sollevata dalla difesa comunale, poiché – al contrario di quanto ha opinato il T.A.R – residua comunque un interesse del privato all’ottenimento del provvedimento di condono del manufatto realizzato su area demaniale;

- che è altresì fondato il secondo motivo di appello, non potendosi condividere le motivazioni con le quali il primo giudice ha affermato la legittimità del diniego di condono e dovendosi ritenere invece che quest’ultimo sia affetto dal vizio motivazionale dedotto dal ricorrente;

- che, in particolare, il diniego di condono si fonda sulla mancanza in capo al privato dell’atto di cui all’art. 32, comma 5, della l. n. 47/1985, a mezzo del quale l’Ente pubblico proprietario manifesta la propria disponibilità a concedere onerosamente l’uso del suolo su cui insiste il manufatto abusivo per il quale viene presentata l’istanza di condono;

- che al riguardo il provvedimento di diniego richiama l’atto negativo del Municipio Roma X del 27 maggio 2016, il quale ha negato il rilascio di qualsiasi autorizzazione per le opere edilizie; senonché tale atto – anch’esso impugnato dal ricorrente – risulta munito di una motivazione erronea, perché, muovendo da richiami errati e fuorvianti della normativa condonistica e della giurisprudenza, afferma la radicale incondonabilità degli abusi realizzati in aree demaniali vincolate sotto il profilo paesistico-ambientale (com’è nel caso di specie), cosicché, in ultima analisi, ha ragione l’appellante nel dolersi dell’incomprensibilità delle ragioni per le quali il condono gli è stato negato;

- che, più in particolare, è fondata la doglianza dell’appellante sul “circolo vizioso” in cui si è venuto a trovare, avendo Roma Capitale affermato che per il condono era necessario l’atto di disponibilità da parte del Municipio, mentre il Municipio ha affermato di non poter rilasciare un atto di tal tenore, perché l’opera non sarebbe condonabile. Tale valutazione di non condonabilità si basa, come detto, su presupposti normativi erronei, giacché il condono per cui è causa non è quello previsto dal d.l. n. 269/2003, ma quella “originario” introdotto dalla l. n. 47/1985. Si basa, altresì, su richiami del tutto inconferenti di precedenti giurisprudenziali: infatti, l’ordinanza della Corte costituzionale n. 197 del 2004 non ha per nulla contenuto decisorio, mentre la sentenza di questo Consiglio, Sez. VI, n. 1200 del 2 marzo 2010 si limita a indicare le condizioni in base alle quali è ammesso il condono di opere abusive in aree sottoposte a vincolo, compreso il vincolo paesistico-ambientale, ma in nessuna parte dell’atto del Municipio Roma X si rinviene la menzione e tantomeno la verifica dell’esistenza delle suddette condizioni;

- che per quanto riguarda, in particolare, la necessità che l’abuso non abbia determinato un aumento di superficie (menzionata dalla sentenza n. 1200/2010 cit.), si è già accennato che il Comune indica nelle proprie difese il mutamento di destinazione d’uso della “ cabina-cottage ”, da cabina balneare ad abitazione, ma nulla dice su eventuali incrementi di superficie;

- che alla luce di quanto ora esposto risulta altresì fondato il terzo motivo dell’appello, atteso che il Municipio Roma X non ha chiarito le ragioni impeditive del rilascio della concessione e, pertanto, il provvedimento di Roma Capitale, che su di esso pretende di fondarsi, non dà compiuta indicazione delle motivazioni effettive alla base del diniego;

- che nel caso di specie, in definitiva, la motivazione del provvedimento non riesce ad assolvere alla funzione che le è propria, che è quella di esternare le ragioni dell’atto, in modo da consentire al suo destinatario di ricostruire l’ iter logico-giuridico in base al quale la P.A. è pervenuta alla sua adozione e ciò al fine di verificare la correttezza del potere in concreto esercitato e rendere possibile al ridetto destinatario la difesa delle proprie ragioni, restando altrimenti vanificati sia il principio costituzionale del buon andamento della P.A., sia la possibilità di difesa dell’interessato, sia la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 18 aprile 2024, n. 3502; Sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2627; id., 6 agosto 2013, n. 4096; Sez. III, 4 febbraio 2020, n. 923; id., 2 maggio 2016, n. 1656; Sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2520; id., 1° ottobre 2004, n. 6361; Sez. V, 11 dicembre 2013, n. 5956; id., 4 aprile 2006 n. 1750);

- che non è invece fondato il quarto e ultimo motivo di appello, poiché la mancanza di un atto con cui la P.A. abbia manifestato la disponibilità alla concessione dell’area – come detto, immotivatamente e perciò illegittimamente denegata dal Municipio Roma X – impedisce che sull’istanza di condono si possa essere formato (e si possa formare) il c.d. silenzio assenso;

Ritenuto, in conclusione, per tutto quanto esposto, che l’appello debba essere accolto, in virtù della fondatezza dei primi tre motivi ivi dedotti e con infondatezza del quarto motivo;

Ritenuto, per effetto dell’accoglimento dell’appello e in riforma della sentenza impugnata, di dover accogliere il ricorso di primo grado, annullando gli atti con esso impugnati e in specie il diniego di condono e l’atto del Municipio Roma X di diniego della disponibilità dell’area ex art. 32, comma 5, della l. n. 47/1985, su cui il diniego ha preteso di basarsi;

Ritenuto di dover precisare che sono fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che Roma Capitale andrà ad adottare in sede di riedizione del potere, giacché il difetto di motivazione lascia impregiudicato il potere dell’Amministrazione di rideterminarsi sulla questione emendando le proprie determinazioni dal vizio sopra riscontrato;

Ritenuto, da ultimo, di dover compensare tra le parti le spese del doppio grado del giudizio, giacché l’accoglimento per difetto di motivazione non è espressivo di una fondatezza sul piano sostanziale delle ragioni dell’interessato (C.d.S., Sez. III, n. 9828/2024, cit.);

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti con esso impugnati.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO