Pubblicato il 17/02/2025

N. 01287/2025REG.PROV.COLL.

N. 06099/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6099 del 2022, proposto da Società Agricola Brugnetto di NT CO & C. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Canafoglia e Salvatore Menditto, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Salvatore Menditto in Roma, via Conca D'Oro n. 285;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano D'Ercole e Nicola Palombi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, n. 393/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 il Cons. Ugo De Carlo e uditi per le parti gli avvocati Salvatore Menditto e Fabrizio Pellegrino, in sostituzione, per delega orale, dell'avvocato Stefano D'Ercole;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Società Agricola Brugnetto di NT CO & C s.n.c. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha respinto il suo ricorso per ottenere l’annullamento del provvedimento GSE s.p.a. del 13/09/2017 con il quale è stata disposta la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti del Decreto per l'impianto fotovoltaico n. 1000019 di potenza pari a 660 KW, sito in Via Antonelli n° 56 nel Comune di Trecastelli, già Ripe.

2. La società appellante svolge attività agricola ed, avendo ottenuto l’Autorizzazione Unica per la costruzione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico su terreno agricolo, inoltrava domanda per il riconoscimento delle tariffe spettanti in base al d.m. 5 luglio 2012 che veniva accolta.

In seguito all’avvio del procedimento di verifica veniva richiesta tra l’altro la certificazione di

conformità dei moduli fotovoltaici (CEI 61215) ed il G.s.e. rilevava che recavano date di emissione

successive alla data di entrata in esercizio dell’impianto; inoltre all’esito dell’ispezione 153 moduli non corrispondevano a quelli segnalati all’atto della domanda di incentivo ed alcuni mostravano evidenti difetti di incollaggio o residui di colla, associabili alla rimozione di etichette originariamente presenti. Venivano, altresì, sollevati rilievi anche relativamente al Certificate of Conformity emesso da TU OR il 29 agosto 2011 ed al factory inspection certificate emesso da TU OR il 25 settembre 2012. Infine non vi sarebbe stata documentazione sufficiente ad attestare la tracciabilità circa la produzione nel territorio U.E. dei pannelli.

All’esito del contraddittorio con la società che presentava ulteriore documentazione venivano assunti i provvedimenti oggetto del ricorso fondati sulla presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi e sull’insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi.

3. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso, perché ha ritenuto che la decadenza fosse stata legittimamente disposta per la inidoneità della certificazione di conformità dei moduli alla norma CEI-EN 61215, essendo stato il certificato rilasciato in un momento successivo alla data di messa in esercizio dei moduli. Ha, inoltre, sottolineato come il provvedimento adottato non costituisca atto emesso in autotutela.

Veniva accolto il ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento che aveva respinto l’istanza di riesame, poiché il comma 8 dell’art. 56 d.l. 76/2020 impone dunque al Gestore di rivalutare la posizione del soggetto titolare di un impianto raggiunto da provvedimento di decadenza alla luce

dei presupposti di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990.

4. L’appello si fonda su sei motivi.

4.1. Con il primo si lamenta un difetto complessivo della motivazione, che si sarebbe limitata ad esaminare solo pochi motivi dell’originario ricorso, limitandosi ad affermare quanto al resto che vi era un difetto di interesse all’esame delle ulteriori censure.

4.2. Il secondo motivo riprende le doglianze espresse con il primo motivo dell’originario ricorso dove si contestava la mancata applicazione dell’art. 1 d.m. 5 luglio 2012, laddove prevede che le nuove regole del c.d. V° Conto Energia non erano immediatamente applicative, applicandosi una fase transitoria, volta a consentire un passaggio più graduale dal precedente sistema incentivante

previsto dal IV° C.E.; pertanto le nuove regole dovevano trovare applicazione per gli impianti entrati in esercizio a partire dal 27 agosto 2012, mentre l’impianto dell’appellante aveva iniziato a funzionare a partire dal 28 giugno 2012.

Tale constatazione rileva, quanto alle contestazioni che hanno condotto al provvedimento di decadenza, per la rispondenza dei moduli installati alle specifiche tecniche che richiedono minor documentazione, essendo, secondo l’appellante, sufficiente la rispondenza dei moduli fotovoltaici degli impianti ove certificata “in accordo alla norma CEI EN 61215 se realizzati con silicio cristallino. L’individuazione dell’esatta disciplina tecnica da applicare sarebbe stata omessa dal primo giudice e ciò inficierebbe l’intera pronuncia.

4.3. Il terzo motivo sottolinea come le violazioni contestate e poste a fondamento della decadenza non potessero essere ritenute rilevanti. La presunta incertezza circa il luogo di fabbricazione dei pannelli deriverebbe dal fatto che la società produttrice ha uno stabilimento in Polonia ed uno in Cina, ma un mero elemento di sospetto non potrebbe fondare un provvedimento di revoca del beneficio. Oltretutto la società avrebbe presentato documentazione utile a dimostrare la fabbricazione in Polonia dei pannelli.

4.4. Il quarto motivo riprende le contestazioni all’originario provvedimento contenute nel terzo motivo di ricorso in primo grado quanto alle caratteristiche dei moduli, alla produzione non europea degli stessi e alla falsità e/o la manomissione delle dichiarazioni e/o dei dati e/o delle attestazioni fornire dalla società istante al G.S.E.

Sui modelli installati la conformità alla norma EN 61215 sarebbe attestata da tutta la documentazione prodotta in sede di domanda e mediante le successive integrazioni ed ulteriormente corroborate dalle certificazioni prodotte in giudizio.

Quanto al dubbio sul luogo di produzione dei pannelli va tenuto conto che i moduli caratterizzati da seriali del tipo “261XXXXXXXX” e prodotti a partire dal 2010 potrebbero essere stati prodotti in

entrambi i suddetti stabilimenti come afferma lo stesso G.S.E. e quindi non si sarebbe in presenza di un elemento certo su cui fondaee la decadenza. La stessa sottolineatura del difetto di incollaggio di alcune etichette sui panelli sarebbe un altro elemento di mero sospetto.

In ogni caso i pannelli utilizzati conterrebbero il codice 26 che indica la produzione in Polonia mentre il codice 261 indicherebbe la provenienza dalla Cina e la possibile confusione tra i due numeri non rileverebbe ai fini sanzionatori.

Il Certificato di Factory Inspection n. 44 799 12 405176-200 emesso da TU OR CERT

GmbH nel giugno 2012, ed inviato con le prime osservazioni, attesterebbe l’origine del prodotto (moduli fotovoltaici) dal sito produttivo europeo, e la conformità alle Regole Applicative del d.m.

Non vi sarebbe stata la produzione di documenti falsi né vi sarebbe mendacità nelle dichiarazioni avendo il G.S.E. contestato che i documenti presentati non sarebbero idonei ad attestare quanto necessario per aver diritto ai benefici richiesti.

Passando ad altra contestazione cioè alla produzione di moduli in data antecedente all’emissione dei certificati, la constatazione di un rilascio della certificazione successivo alla produzione dei moduli non potrebbe in ogni caso giustificare la non conformità alla CEI EN 61215 del tipo di modulo utilizzato; la conformità per gli impianti entrati in esercizio entro il 30 giugno 2012 sarebbe, infatti, attestata dal certificato di approvazione di tipo, rilasciato direttamente da un laboratorio accreditato oppure dal certificato di conformità, rilasciato da un Organismo di certificazione. I certificati richiesti dovrebbro attestare la conformità solo di uno o più “tipi” o “modelli” di modulo fotovoltaico, e non fanno riferimento a determinati lotti o periodi di produzione. Pertanto il momento di esecuzione delle prove e del rilascio del relativo certificato, o il periodo di validità dello stesso, non sarebbe rilevante ai fini della validità del certificato.

4.5. Il quinto motivo ribadisce le contestazioni derivanti dal fatto che il provvedimento contestato costituirebbe esercizio di autotutela senza che sussistessero tutti presupposti per far ricorso all’annullamento di ufficio.

4.6. Il sesto motivo censura la violazione del disposto dell’Allegato 1 d.m. 31 gennaio 2014 nelle lettere a e j in quanto non verrebbero specificati quali sarebbero i “requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi” che sarebbero “insussistenti” nel caso di specie, né perché sussisterebbe un’ipotesi di falsità, concetto presupponente, in teoria, la sussistenza dell’elemento del dolo nel compimento dell’infrazione contestata, o di non veridicità comportante, la mera non corrispondenza di quanto dichiarato rispetto alla realtà fattuale.

Sussisterebbe, altresì, la violazione del principio di proporzionalità poiché il provvedimento di decadenza, che va sempre considerato quale misura di extrema ratio .

4.7. L’appello presenta anche una richiesta di risarcimento danni per la corresponsione degli incentivi non riconosciuti a fronte dell’illegittima decadenza e per il maggior costo degli interessi passivi maturati e pagati alla Banca per il finanziamento relativo all’impianto fotovoltaico, a fronte dell’estinzione del mutuo seguente alla disposta revoca oltre al danno esistenziale per mancata possibilità di interventi di efficientamento dell’impianto fotovoltaico e di nuovi investimenti, con perdita di chance, sempre conseguente alla mancata erogazione degli incentivi da parte del G.S.E.

5. Il G.S.E. si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello.

DIRITTO

6. L’appello è in parte fondato.

6.1. Si può soprassedere dall’esame del primo motivo dal momento che l’effetto devolutivo dell’appello consente di esaminare ogni aspetto della vicenda, purché contenuto nei motivi di gravame, cosicché l’eventuale omesso esame di doglianze da parte della sentenza di primo grado sono superate tramite la pronuncia di appello. Infatti l’art. 105 c.p.a. prevede la remissione al primo giudice della causa in relazione a vizi che non attengono all’esame nel merito della vicenda.

6.2. I motivi dal secondo al quarto attengono al merito delle censure relative al contenuto del provvedimento impugnato e possono essere affrontati congiuntamente.

Va premesso che in relazione alla data di entrata in funzione dell’impianto le disposizioni da applicare sono quelle del IV Conto Energia di cui al d.m. 5 luglio 2011

La prima contestazione a suo tempo formulata dal G.S.E. riguarda la mancata riferibilità dei moduli installati alle certificazioni n. 11-PPV-00000007/01M01-TIC e n. PV 60021408 presentate dalla società all’atto della richiesta di incentivo. Può osservato in merito che le Regole Applicative GSE”, Ed. Dicembre 2012 all’art. 3.6. prevedono che per i moduli fotovoltaici realizzati con silicio cristallino debba essere attestata la certificazione in accordo alla norma CEI EN 61215.

L’art. 11, comma 5, d.m. 5 luglio 2011 prevede per gli impianti entrati in funzione entro il 30 giugno 2012 come documentazione ulteriore l’attestazione che i moduli fotovoltaici utilizzati godono per almeno dieci anni di garanzia di prodotto contro il difetto di fabbricazione; l’ulteriore documentazione indicata nel successivo comma è richiesta solamente per gli impianti entrati in funzione dopo quella data.

In ogni caso sulla scorta della documentazione prodotta sia inizialmente che nel corso del procedimento è possibile valutare che i moduli esaminati rispettano la norma CEI EN 61215.

La constatazione di un rilascio della certificazione successivo alla produzione dei moduli non può comunque giustificare la non conformità alla CEI EN 61215 del tipo di modulo utilizzato.

Non può sottacersi come la società abbia prodotto in giudizio documentazione che attesta l’adesione a un sistema o consorzio europeo che garantisca il riciclo dei moduli fotovoltaici al termine della vita utile dei moduli, il possesso delle “certificazioni ISO 9001:2008 OHSAS 18001 e ISO 1400 e del certificato di ispezione di fabbrica rilasciato da un organismo di certificazione accreditato.

Una seconda contestazione riguarda l’impossibilità di stabilire che i moduli siano stati prodotti in Polonia e quindi in territorio U.E. e non in Cina dove pure la ditta produttrice ha uno stabilimento.

Il Certificato di Factory Inspection n. 4479912405176-200 emesso da TU OR CERT GmbH il 25 giugno 2012 attesta l’origine del prodotto dal sito produttivo di Tarnow e completa quelli precedentemente prodotti. Va tenuto conto che i moduli utilizzati dalla società nel codice contenuto nella targhetta applicata al pannello riporta il numero 26 che identifica il sito di produzione in Polonia; per quello esistente in Cina il numero è 261 che potrebbe ingenerare confusione, ma che è comunque diverso; infine ad ulteriore conferma della provenienza del materiale dalla Polonia vi è la nota della Kranich Solar s.r.l. che ha venduto i moduli che richiama il Factory Inspector Certificate n. 44 779 12 405176-200.

La contestata falsità ed alterazione dei documenti non si riscontra in nessuna delle certificazioni prodotte di cui viene contestata la pertinenza ma non la falsità.

L’unico elemento che ha suscitato un sospetto è l’avere riscontrato “moduli con etichette recanti dati di targa che nostrano evidenti difetti di incollaggio o residui di colla, associabili alla

rimozione di etichette originariamente presenti che in mancanza di ulteriori riscontri, non è una circostanza idonea a provare con certezza la falsità delle certificazioni prodotte.

In conclusione non si ravvisano infrazioni alla normativa tecnica che riguarda la documentazione relativa ai pannelli fotovoltaici di gravità tale da giustificare il provvedimento di decadenza

6.3. Il quinto ed il sesto motivo possono ritenersi assorbiti tenuto conto dell’accoglimento delle censure precedenti.

7. L’accoglimento dell’appello comporta che alla società dovranno essere corrisposti tutti gli incentivi che non sono stati più riconosciuti a seguito della decadenza.

Per quanto attiene al risarcimento del danno non è stata fornita la prova che le voci di danno elencate nella stringata domanda risarcitoria siano conseguenza diretta della mancata erogazione dei proventi derivanti dalla tariffa incentivante cessati in seguito alla contestata decadenza.

Per quanto attiene al danno esistenziale esso appare legato a circostanze del tutto aleatorie che non possono in alcun modo essere legate sul piano causale alla mancata erogazione degli incentivi. Del pari non risulta fornita adeguata dimostrazione in relazione alla sussistenza dell’elemento della colpa in capo all’amministrazione, che ha adottato i provvedimenti impugnati in prime cure in presenza di una situazione di fatto caratterizzata da un’opacità riconducibile anche alla condotta serbata dall’appellante.

7. Le spese del doppio grado di giudizio in considerazione della particolarità della vicenda e della parziale soccombenza reciproca possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla l’atto impugnato. Respinge la domanda di risarcimento del danno

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ugo De Carlo	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO