Pubblicato il 26/05/2025

N. 04548/2025REG.PROV.COLL.

N. 09172/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9172 del 2024, proposto da
Vice Sindaco del Comune di Reggio Calabria, nella qualità di Funzionario Delegato ex lege 246/89, rappresentato e difeso dall'avvocato Pasquale Melissari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

TO Lafatre s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Di Giovanni e Andrea Iannarilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Di Giovanni in Roma, via Merulana n. 247;

nei confronti

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12;
Comune di Reggio Calabria, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fedora Squillaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 20501/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del TO Lafatre s.r.l. in liquidazione, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Comune di Reggio Calabria;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Melissari, Di Giovanni e l’avvocato dello Stato Massarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso in riassunzione ex art. 105 c.p.a. del giudizio di ottemperanza del Lodo Arbitrale n. 16/12 della Camera Arbitrale per i Contratti Pubblici, il TO RA s.r.l. (in seguito anche solo TO RA) in liquidazione adiva il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, riferendo quanto segue.

2. Con domanda di arbitrato, la società RA s.r.l. attivava il procedimento arbitrale nei confronti del Sindaco del Comune di Reggio Calabria, nella qualità di funzionario Delegato della Presidenza del Consiglio dei Ministri (oggi del MIT), per gli interventi di cui alla legge n. 246 del 1990. Il citato provvedimento veniva avviato per la risoluzione della controversia, rubricata al Ruolo Giudizi Arbitrali n. 27/2010, insorta in relazione al contratto di appalto del 23 gennaio 1998 e successivi atti aggiuntivi, avente ad oggetto il ‘ Progetto integrato: Centro alimentare trasporti pubblici e servizi annessi ’.

Con lodo arbitrale n. 16/12, il Collegio Arbitrale della Camera Arbitrale per i Contratti Pubblici, definitivamente pronunciando sulle questioni dedotte dalle parti, condannava il Sindaco del Comune di Reggio Calabria al pagamento della somma come meglio specificata nel suddetto provvedimento.

Il lodo arbitrale veniva dichiarato esecutivo, ai sensi dell’art. 825 c.p.c., con decreto del Presidente del Tribunale di Roma del 6 giugno 2012 e munito di formula esecutiva il 15 giugno 2012, e veniva ritualmente notificato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , e al Sindaco del Comune di Reggio Calabria, in qualità di funzionario delegato ex legge n. 246 del 1989. 3. Il lodo veniva impugnato per nullità dinanzi alla Corte d’Appello di Roma con atto di citazione del 2 ottobre 2012, ma la Corte dichiarava inammissibile l’impugnazione con sentenza del 2 maggio 2018.

4. Il ricorso per cassazione proposto avverso la decisione della Corte di Appello, veniva dichiarato inammissibile dalla Corte Suprema, con ordinanza del 12 giugno 2023 n. 16561, con condanna alle spese di lite del ricorrente.

5. Il TO RA, a seguito di riassunzione, proponeva ricorso al T.A.R. per il Lazio, per l’ottemperanza al lodo arbitrale e per ottenere il pagamento delle spese di giudizio in ragione delle sentenze di condanna al pagamento, perché erano rimaste parzialmente prive di attuazione.

Parte ricorrente aveva, infatti, potuto incassare il solo importo di euro 3.764.500,49 (quale somma spettante detratte le spese e quanto riservato ad altri creditori intervenuti sull’importo ricavato di euro 4.118.700,75), grazie a due procedimenti esecutivi promossi con pignoramento presso terzi, eseguito presso la Banca d’Italia – Servizio di tesoreria dello Stato di Reggio Calabria e portati a termine sin dal 2014.

6. L’effettiva erogazione delle somme veniva ritardata dalla esecuzione di un sequestro penale ex art. 321 c.p.p.; ma dopo che il provvedimento di sequestro era stato annullato senza rinvio dalla Corte di Cassazione con ordinanza 20 settembre 2022, che aveva ordinato la ‘immediata restituzione in favore del Curatore Fallimentare’, il Sindaco, in qualità di Funzionario delegato, tentava di ottenere un provvedimento cautelare ex art. 700 c.p.c. per inibire il pagamento, e, dopo il rigetto di questa domanda cautelare, proponeva reclamo ex art. 669 terdecies c.p.c. per domandare la restituzione di quanto nel frattempo erogato.

7. Con ricorso per l’ottemperanza del lodo arbitrale indicato, il TO RA rilevava che il Sindaco del Comune di Reggio Calabria, quale Funzionario delegato per gli interventi di cui al c.d. ‘Decreto Reggio’, avrebbe agito nella vicenda come ufficio costituito per l’attuazione di iniziative appartenenti alla diretta competenza dell’Amministrazione delegante, la quale non assumeva il ruolo di mero soggetto finanziatore degli interventi di cui si trattava, ma di soggetto direttamente investito dell’attuazione di detti interventi. A parere del ricorrente, le opere di cui si trattava nel caso di specie ricadevano tra gli interventi di cui all’art. 3 del c.d. ‘Decreto Reggio’, pertanto, non vi era un soggetto attuatore che assumeva il ruolo di parte dei rapporti contrattuali e di quelli litigiosi che ne conseguivano e un diverso soggetto ‘finanziatore’ (l’Amministrazione centrale dello Stato).

Il ‘Funzionario delegato’ (ruolo attribuito al Sindaco di Reggio Calabria, ma non solo e non necessariamente a questi, essendo stati nominati all’ufficio in questione anche un Vice Prefetto, in altra occasione lo stesso Prefetto, in altra occasione ancora il Provveditore alle Opere Pubbliche della Calabria, ed ancora il Segretario generale del Comune, e poi un funzionario), non aveva, nella vicenda, una veste soggettiva propria e diversa da quella dell’Amministrazione centrale dello Stato.

A fronte di quanto sopra, il TO ricorrente concludeva, nell’ambito di quel giudizio, per l’accoglimento del ricorso, con conseguente ordine alle Amministrazioni resistenti di corrispondere la somma complessivamente dovuta, oltre interessi e rivalutazione, pari ad euro 24.986.371,70, dalla quale avrebbe dovuto essere detratto quanto già incassato dal TO a seguito delle esecuzioni forzate a suo tempo intraprese dalla società in bonis , vale a dire l’importo di euro 3.764.500,49, oltre a quello assegnato alla associata COFOR s.r.l. pari ad euro 350.800,26, relativo al medesimo rapporto.

8. Con sentenza n. 5952 del 2024, il T.A.R. per il Lazio, accoglieva il ricorso in ottemperanza e, per l’effetto, previa estromissione dal giudizio del Comune di Reggio Calabria, ordinava al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e al Sindaco del Comune di Reggio Calabria, quest’ultimo in qualità di funzionario delegato ex d.l. n. 166 del 1989, di dare esecuzione al titolo azionato, nominando un Commissario ad acta per l’ipotesi di inadempimento da parte dell’Amministrazione.

9. La suddetta pronuncia veniva appellata sia dal Funzionario delegato sia, con separato appello, dal MIT.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 6025 del 2024, previa riunione degli appelli, accoglieva il primo motivo di gravame proposto dal Ministero, relativo al difetto di notificazione del ricorso introduttivo per l’ottemperanza al Ministero stesso, presso l’Avvocatura dello Stato, e, pertanto, annullava la sentenza appellata con rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a. per la prosecuzione del giudizio, previa integrazione del contraddittorio.

10. Ciò premesso in fatto, con riferimento al presente giudizio, in ragione della suddetta pronuncia, il TO RA ha ritualmente riassunto la controversia per l’ottemperanza al Lodo verso tutte la parti interessate, riproponendo al T.A.R. per il Lazio le medesime argomentazioni e domande già spiegate in prime cure. Il ricorrente ha aggiunto che: i) nella sentenza n. 6025 del 2024 il Consiglio di Stato ha comunque riconosciuto, in linea con quanto statuito dal giudice di prime cure ‘ che il Sindaco di Reggio Calabria, nella qualità di funzionario delegato ai sensi del decreto – legge n. 166 del 1989, come convertito, esercita poteri che gli provengono da un atto di delega dell’amministrazione centrale, venendo in considerazione un’ipotesi di delega intersoggettiva di funzioni amministrativa che sarebbero, normalmente, di spettanza statale ’; ii) che il funzionario delegato, nelle more dei due giudizi, ha adottato, in data 29 aprile 2024, in violazione/elusione del giudicato, un atto con il quale ha eccepito al credito vantato dal TO una c.d. ‘compensazione impropria’ derivante dalla risoluzione contrattuale e chiesto la ripetizione delle somme assegnate alla Curatela, nonostante il profilo dello scioglimento del vincolo contrattuale fosse già stato oggetto di vaglio nella sentenza del giudice di prime cure, la cui efficacia non era stata sospesa sino, poi, all’intervenuto annullamento con sentenza del Consiglio di Stato n. 6025 del 2024.

11. Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 20501/2024, ha accolto in ricorso in riassunzione nei sensi di cui in motivazione, stabilendo che il Sindaco di Reggio Calabria risulta avere agito non come tale, bensì come funzionario delegato del MIT nell’ambito degli interventi di cui al ‘Decreto Reggio’, pertanto ha respinto la tesi difensiva del Ministero resistente che ha sostenuto la propria estraneità sia in relazione al rapporto processuale, sia in relazione al rapporto sostanziale.

Il Collegio di prima istanza ha, invece, accolto la domanda di estromissione dal giudizio spiegata dal Comune di Reggio Calabria, vertendosi in fattispecie attinente all’esercizio di poteri statali che il titolare di quest’ultimo, non in qualità di Sindaco ma in quella di funzionario delegato, ha attuato.

Il Tribunale adito ha respinto anche tutte le altre eccezioni, e in particolare l’eccezione sollevata dalla parte resistente, con riferimento alla pretesa compensazione del credito vantato dal TO con quelli in tesi derivanti, in capo all’Amministrazione, dalla risoluzione del contratto di appalto, nonché quanto all’affermata non collaudabilità dei lavori.

Così rigettate le eccezioni sollevate dalle parti resistenti, il T.A.R. ha ritenuto il ricorso fondato, risultando, infatti, che, a fronte del giudicato promanante dal lodo arbitrale indicato in epigrafe, notificato in forma esecutiva, l’Amministrazione è rimasta inerte, nonostante il decorso del termine di cui all’art. 14, comma 1, del d.l. n. 669/1996.

In accoglimento del ricorso, il Giudice di prime cure ha dichiarato nullo l’atto adottato dal Funzionario delegato in data 29 aprile 2024 in quanto emesso in violazione del giudicato. Ciò in quanto, tale atto oppone a ‘compensazione impropria’ l’asserito credito vantato dall’Amministrazione in ragione della risoluzione del contratto intervenuta in data 12 novembre 2010 al credito riconosciuto alla Curatela dal giudicato, sceso sul lodo arbitrale azionato in questa sede.

12. Il Vice Sindaco di Reggio Calabria, quale Funzionario delegato ex lege 246/89, ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, sostenendo la non debenza delle somme pretese dalla controparte, facendo valere la compensazione ‘impropria’ e la non pignorabilità delle somme accreditate sulla contabilità speciale istituita dal d.l. n. 166 del 1989, come convertito, per la realizzazione degli interventi di risanamento e di riqualificazione ivi previsti.

L’appellante ha sollevato le seguenti censure: “ 1. Error in giudicando riguardo la compensazione impropria (cfr. Punto 31 della sentenza); 2. Error in iudicando sull’impossibilità di decidere sulla compensazione impropria per l’esistenza del giudicato; 3. Error in iudicando secondo cui l’eccezione di compensazione impropria sollevata dall’Amministrazione mirerebbe a rimettere in discussione il giudicato arbitrale – infondatezza – (punto 32 e 36 della sentenza); 4. Error in giudicando dell’affermazione relativa alla nullità dell’atto del funzionario delegato del 29 aprile 2024 (punto 36 della sentenza)”.

13. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha proposto appello incidentale rilevando, inter alia , la propria carenza di legittimazione passiva, tenuto conto che l’Amministrazione centrale si sarebbe limitata ad autorizzare il Comune di Reggio Calabria alla stipula dei contratti per la realizzazione di opere pubbliche, quindi la propria responsabilità sarebbe basata sulla sola concessione del finanziamento.

L’appellante incidentale ha sollevato le seguenti censure: 1.“ Error in iudicando: nella parte in cui dichiara infondata l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità dell’azione di ottemperanza in ragione del giudicato civile ottenuto sul punto a conclusione del giudizio di merito di accertamento instaurato in seguito all’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c. inter partes (I.E. sentenza della Corte di appello n. 5926/2017, all. 16). Manifesta infondatezza del principio del ne bis in idem; 2. Erroneità della sentenza nella parte in cui il giudice a quo, dichiarando la legittimazione passiva del MIT ha esercitato la propria giurisdizione sconfinando nella giurisdizione del G.O.; 3. In via subordinata, nel merito: erroneità della sentenza laddove ritiene legittimata passiva l’Amministrazione statale appellante, invero estranea al rapporto sostanziale (contratto di appalto all.13) nonché, conseguentemente, al rapporto processuale (procedimento arbitrale, lodo all.14) da cui scaturisce il presente giudizio ”.

14. Si è costituito il Comune di Reggio Calabria, concludendo per la conferma della estromissione del giudizio del Comune di Reggio Calabria per difetto di legittimazione passiva, con la conferma in parte qua della sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 20501 del 2024.

15. Si è costituito il TO RA s.r.l. in liquidazione, concludendo per il rigetto dell’appello principale e incidentale.

16. All’udienza del 27 febbraio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

17. Va preliminarmente osservato che le censure prospettate dall’appellante principale omettono di contestare alcuni passaggi motivazionali della sentenza impugnata, sui quali si è formato il giudicato interno, e pertanto sulle questioni coperte dal giudicato non è consentito a questo Giudice delibare.

In particolare, il T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 20501 del 2024, ha statuito che il Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 6025 del 2024, ha riconosciuto, in linea con quanto precisato dal giudice di prime cure che: “ il Sindaco di Reggio Calabria, nella qualità di funzionario delegato ai sensi del decreto – legge n. 166 del 1989, come convertito, esercita poteri che gli provengono da un atto di delega dell’amministrazione centrale, venendo in considerazione un’ipotesi di delega intersoggettiva di funzioni amministrative che sarebbero, normalmente, di spettanza statale ”.

E, con riferimento alla estromissione dal giudizio del Comune di Reggio Calabria, ha precisato: “ va accolta l’eccezione sollevata dal Comune di Reggio Calabria e dichiarata la relativa carenza di legittimazione passiva, con conseguente estromissione dal giudizio di tale parte processuale, vertendosi in fattispecie attinente all’esercizio di poteri (statali) che il titolare di quest’ultimo (non nella qualità di Sindaco, ma in quella di funzionario delegato) ha attuato”.

Tali statuizioni non sono state oggetto di specifica censura.

18. Ciò premesso, con le critiche illustrate con l’appello principale, il Vice Sindaco del Comune di Reggio Calabria, in qualità di Funzionario delegato ex lege 246/89, ha sostanzialmente lamentato che:

(a) Il T.A.R. si è erroneamente opposto alla compensazione impropria, ritenendola inammissibile sulla base di una interpretazione errata del giudicato arbitrale, riconducendola erroneamente alla fattispecie della compensazione legale;

(b) la compensazione impropria, a differenza di quella legale, opera all’interno del medesimo rapporto obbligatorio e non interferisce con il giudicato arbitrale. Non introduce nuovi diritti, ma consente di bilanciare i crediti e i debiti derivanti dallo stesso contratto. Nel caso in esame, i SAL rappresentano somme già pagate che, in seguito alla risoluzione contrattuale, risultano indebite e possono essere opposte in compensazione senza violare il giudicato;

(c) Vi è un vincolo di destinazione dei fondi pubblici. Le somme accreditate sulla contabilità speciale istituita ex lege 246/1989 (Decreto Reggio) sono vincolate a finalità pubbliche e dichiarate impignorabili dal Tribunale di Reggio Calabria. L’uso di tali fondi per soddisfare crediti derivanti dal Lodo comprometterebbero la loro destinazione istituzionale, violando i principi di buon andamento e legalità della pubblica amministrazione;

(d) La risoluzione del contratto di appalto è stata oggetto di valutazione esclusivamente sul piano processuale, con l’eccezione che la rescissione non legittimava la procedura arbitrale e la sua definizione, ma non sono stati affrontati gli effetti sostanziali della risoluzione stessa. Pertanto, l’assunto del T.A.R., secondo cui il giudicato arbitrale coprirebbe anche la risoluzione contrattuale sarebbe privo di fondamento giuridico e condurrebbe ad una conclusione errata;

(e) L’affermazione secondo cui l’atto adottato dal Funzionario delegato il 29 aprile 2024 sarebbe nullo per violazione del giudicato non troverebbe alcun fondamento giuridico e sarebbe privo di sostanza.

19. Le critiche, come sopra sintetizzate, vanno esaminate congiuntamente, essendo attinenti a profili connessi.

19.1. L’appello principale è infondato per i principi di seguito enunciati.

La c.d. compensazione impropria (o atecnica) è un istituto di elaborazione giurisprudenziale che opera quando le contrapposte ragioni di credito delle parti scaturiscono dal medesimo rapporto giuridico, anche complesso, o da rapporti accessori.

Diversamente dalla compensazione propria di cui agli artt. 1241 c.c., che presuppone autonomia dei rapporti da cui nascono i contrapposti crediti delle parti (i quali si estinguono per quantità corrispondenti fin dal momento in cui vengono a coesistere), la compensazione impropria dà luogo ad un mero accertamento di dare e avere, con elisione automatica dei rispettivi crediti fino alla reciproca concorrenza.

Questa compensazione impropria, pur potendo generare un risultato analogo a quello della compensazione propria, non è soggetta alla disciplina tipica, sia processuale sia sostanziale, della compensazione regolata dagli artt. 1241 ss. c.c. Il giudice può peraltro procedere all’accertamento contabile del saldo finale delle contrapposte partite senza che siano necessarie l’eccezione di parte o la domanda riconvenzionale (Cass. n. 18498 del 2006; Cass. n. 7474 del 2017; Cass. n. 4825 del 2019; Cass. n. 28568 del 2021).

Il fenomeno, in sostanza, si risolve in un mero accertamento contabile del saldo finale di contrapposte partite di dare e avere (Cass. n. 33872 del 2022), pertanto il giudice non è investito di poteri officiosi di indagine quanto all’esistenza dei rispettivi crediti delle parti, con la conseguenza che può procedere all’accertamento del saldo contabile solamente sulla base di circostanze tempestivamente dedotte in giudizio, non essendo neppure è necessario, per l’operatività della compensazione impropria, il requisito della esigibilità (Cass. n. 1145 del 1983), della omogeneità (Cass. n. 2801 del 1982) dei crediti ai sensi dell’art. 1243 c.c.

La compensazione impropria è sottratta, inoltre, alla regola sull’arresto della prescrizione prevista dall’art. 1242 comma 2 c.c. (Cass. n. 16561 del 2002; Cass. n. 6426 del 1986), e ha luogo anche con riguardo ai crediti impignorabili in deroga all’art. 1246 n. 3, c.c.

In conclusione, secondo l’indirizzo espresso dalla giurisprudenza di legittimità, l’unico requisito della compensazione ‘vera e propria’ che la giurisprudenza mantiene fermo per l’operatività della compensazione atecnica o ‘impropria’ è quello della certezza dei crediti (Cass. n. 7474 del 2017), da intendersi anche e soprattutto come crediti non contestati in giudizio (Cass. Sez. Unite n. 23225 del 2016).

19.2. Nel presente procedimento, l’eccezione di compensazione ‘impropria’ non può trovare accoglimento, atteso che non vi è stata una espressa dichiarazione del TO RA di non contestazione dei crediti vantati dall’Amministrazione, stante la peculiarità del giudizio di ottemperanza nell’ambito del quale viene opposta.

Ciò in quanto, solo in ipotesi di certezza dei crediti, e soprattutto di certezza nell’ammontare, questo Giudice potrebbe essere portato a valutare la sussistenza dei presupposti per l’operatività dell’istituto della compensazione atecnica o ‘impropria’.

Come precisato dal T.A.R. nella sentenza impugnata, la compensazione quale fatto estintivo dell’obbligazione, può essere dedotta come motivo di opposizione all’esecuzione forzata, anche se l’esecuzione avvenga mediante giudizio di ottemperanza, fondata su un titolo esecutivo giudiziale coperto dalla cosa giudicata, qualora il credito fatto valere in compensazione, rispetto a quello per cui si procede, sia sorto successivamente alla formazione di quel titolo; mentre in caso contrario resta preclusa dalla cosa giudicata, che impedisce la proposizione di fatti estintivi od impeditivi ad essa contrari; ciò in conformità alla regola più generale secondo cui in sede di opposizione all’esecuzione non possono farsi valere eccezioni che si sarebbero dovute sollevare in sede di cognizione, ‘ atteso che la proposizione dell’eccezione di compensazione in sede di esecuzione per un credito che si sarebbe potuto far valere in sede di cognizione contrasterebbe – evidentemente – con la regola dell’intangibilità del giudicato’.

L’assunto è confortato dall’accertamento eseguito dal giudice del merito, il quale ha rilevato che, nella specie, l’Amministrazione ha omesso di eccepire l’istituto estintivo nella sede processuale deputata, in quanto ‘ la risoluzione del contratto è intervenuta in data 12.11.2020 …ben prima del termine assegnato dagli arbitri per il deposito di memorie e documenti e per la formulazione dei controquesiti (4 marzo 2011)’, pertanto, ‘ l’Amministrazione …ben avrebbe potuto eccepire la compensazione del credito vantato dalla ricorrente, avuto riguardo al disposto dell’art. 817 – bis c.p.c., applicabile ratione temporis, secondo cui <Gli arbitri sono competenti a conoscere dell’eccezione di compensazione, nei limiti del valore della domanda, anche se il controcredito non è compreso nell’ambito della convenzione di arbitrato>’.

Sotto un altro distinto profilo, questo Collegio ritiene che, stante la peculiarità del giudizio di ottemperanza, l’istituto della compensazione ‘impropria’ non possa trovare applicazione.

Secondo la giurisprudenza di legittimità e amministrativa, la compensazione legale e giudiziale non sarebbe ammissibile in sede di ottemperanza.

A tale riguardo, si richiama la sentenza n. 4821 del 2023 di questo Consiglio di Stato, con la quale è stata respinta l’eccezione di compensazione legale nell’ambito del giudizio di ottemperanza, ritenendo che “ la stessa impone al Giudice dell’esecuzione un accertamento di merito sul titolo vantato, sulla sussistenza della somma e sulla tipologia del credito, laddove in sede di giudizio di ottemperanza, come non può essere riconosciuto a favore del ricorrente un diritto nuovo ed ulteriore rispetto a quello fatto valere ed affermato con la sentenza da eseguire, allo stesso modo, al fine di giustificare la mancata esecuzione del giudicato, non può essere opposto in compensazione dall’Amministrazione un proprio credito, del tutto estraneo alla questione decisa con la sentenza da ottemperare ”.

Il principio di diritto trova applicazione anche con riferimento alla specifica fattispecie oggetto di causa, in cui si controverte della possibilità di opporre in compensazione impropria al credito vantato dal TO quelli in tesi derivanti, in capo all’Amministrazione, dalla risoluzione del contratto di appalto, nonché quanto all’affermata collaudabilità dei lavori.

Nel giudizio di ottemperanza, ogni eventuale contro credito vantato non può essere opponibile in compensazione, stante la necessità di condurre ad esecuzione il giudicato, con l’unica eccezione della compensazione volontaria, la quale deve essere formalizzata extragiudizialmente direttamente tra le parti e comunicata al giudice dell’ottemperanza.

Ciò in quanto, in difetto di accordo tra le parti, sono preclusi gli accertamenti diversi da quanto statuito in sentenza. Il potere del giudice dell’ottemperanza sul comando definitivo inevaso va esercitato entro i confini invalicabili posti dall’oggetto della controversia definita col giudicato e non può essere attribuito un diritto o un onere nuovo ed ulteriore rispetto a quello riconosciuto con la sentenza da eseguire; l’amministrazione, dunque, non può sospendere il pagamento di un proprio debito a garanzia di eventuali crediti vantati a diverso titolo nei confronti dell’interessato, non consentendo il giudizio di ottemperanza al giudice altro accertamento che quello dell’effettiva portata precettiva della sentenza di cui si richiede l’esecuzione.

Nella specie, il TO RA, con memoria, ha chiaramente riferito che la risoluzione del contratto non è stata mai accertata giudizialmente, e che rimane questione controversa e contestata dalla RA s.r.l. in bonis .

Invero, laddove le parti concordano sulle poste e partite di dare e avere riferite al medesimo rapporto contrattuale, il giudice può provvedere ad un semplice accertamento contabile e disporre l’estinzione dei crediti in accoglimento dell’eccezione di compensazione impropria prospettata dalla parte tenuta all’esecuzione del giudicato.

La compensazione volontaria, infatti, si concretizza in un negozio bilaterale diretto ad elidere le reciproche ragioni di credito, previo riconoscimento della loro esistenza.

In questo caso il giudice della sentenza ottemperanda, nell’ipotesi in cui il controcredito da porre in compensazione derivi da un medesimo rapporto, è tenuto solo a verificare il saldo finale delle contrapposte partite, atteso che il credito è certo nell’ammontare e soprattutto non è contestato dalla controparte. In mancanza di tali presupposti, l’istituto della compensazione ‘impropria’ non può operare in sede di ottemperanza al giudicato, perché, diversamente opinando, si consentirebbe all’Amministrazione, tenuta all’esecuzione del giudicato, il riconoscimento di diritti di credito su cui la parte che vanta un controcredito non ha prestato acquiescenza.

Il credito, oltre che certo, deve essere liquido. Per indagare il tema della liquidità, occorre soffermarsi sulla lettura strutturale della disposizione normativa dell’art. 1241 c.c., che identifica gli elementi costitutivi della compensazione sia essa propria o impropria. La liquidità del credito si apprezza con riferimento alla deducibilità della sua esistenza e del suo ammontare dal titolo costitutivo, misurabile quantitativamente in forza del titolo.

In definitiva, nel giudizio di ottemperanza va escluso l’istituto della compensazione impropria, poiché la dichiarazione di estinzione del debito per compensazione impropria presuppone un accertamento del giudice che travalica i limiti fissati dal contenuto del giudicato (Cass. SS.UU. n. 30058 del 2008; Cass. n. 25696 del 2009).

19.3. Tenuto conto dei rilievi espressi, ogni altra censura prospettata dall’appellante in relazione alla operatività della compensazione impropria nella fattispecie in esame deve ritenersi assorbita, tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una conclusione di segno contrario. Tanto anche con riferimento alla asserita autonomia della questione della risoluzione contrattuale e degli effetti restitutori rispetto al giudicato arbitrale, essendo argomento inconferente in ragione dell’inammissibilità dell’eccezione di compensazione impropria nel presente giudizio di ottemperanza.

In definitiva, come osservato dal Collegio di prima istanza, l’eccezione di compensazione impropria sollevata dall’Amministrazione avrebbe sostanzialmente lo scopo di rimettere in discussione il giudicato arbitrale.

Né si può predicare che sia errata la decisione del T.A.R. nella parte in cui, respingendo l’eccezione di compensazione impropria, abbia trascurato l’impignorabilità delle somme affluite sulla contabilità speciale.

Va, infatti, condiviso l’approdo argomentativo sostenuto dal Collegio di prima istanza, secondo cui ‘ anche a prescindere dall’idoneità delle previsioni di cui al d.l. n. 166/1989 e dei conseguenti provvedimenti amministrativi a costituire un vincolo di impignorabilità sulle predette somme, tali disposizioni non ostano all’esperimento dell’azione di ottemperanza, in quanto con la proposizione di tale giudizio il creditore non aggredisce esecutivamente singoli beni sottraendoli alla loro destinazione funzionale e vincolandoli alla soddisfazione della propria pretesa, bensì ottiene che il giudice si sostituisca all’amministrazione nel compimento degli atti necessari per l’adempimento, provvedendo alle attività necessarie per individuare nel patrimonio del debitore le somme o beni utilizzabili per eseguire il giudicato anche, ove occorra, attraverso l’emissione dello speciale ordine di pagamento, da regolare in conto sospeso, di cui all’art. 14 del d.l. n. 669 del 1996’.

20. In definitiva, da siffatti rilievi consegue il rigetto dell’appello principale, con la conseguenza che l’atto adottato dal Funzionario delegato in data 29 aprile 2024 va dichiarato nullo per violazione del giudicato.

21. L’appello incidentale è infondato.

21.1. I motivi di appello incidentale spiegati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si fondano sostanzialmente sulla asserita preclusione di ogni pretesa esercitabile nei confronti della suddetta Amministrazione che deriverebbe dal giudicato formatosi sulla non impugnata sentenza della Corte di Appello di Roma n. 5926 del 2017, che avrebbe confermato la sentenza del Tribunale di Roma n. 13704 del 2014, giudicato, in base al quale, deriverebbe l’asserita estraneità del Ministero rispetto alla vicenda processuale che ha dato luogo alla formazione del titolo giudiziale del quale si domanda l’ottemperanza, e soprattutto al rapporto sostanziale oggetto di controversia.

L’assunto non può essere condiviso.

E’ noto a questo Collegio l’indirizzo espresso, in più occasioni, dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui ‘l’accertamento compiuto in merito ad una situazione giuridica o la risoluzione di una questione di fatto o di diritto incidente su un punto decisivo comune ad entrambe le cause o costituente indispensabile premessa logica della statuizione contenute nella sentenza passata in giudicato, preclude l’esame del punto accertato e risolto’; tuttavia va specificato cosa si intenda per ‘accertamento’, dovendosi chiarire se il secondo giudice, chiamato ad interpretare la norma giuridica, rappresentata, nella specie, dalla situazione processuale del MIT, sia vincolato dal giudicato esterno intercorso tra le medesime parti in altri giudizi, anche se riferito a vicende processuali connesse a quella per cui procede.

Orbene, quando il punto comune alle cause si risolve in una questione di diritto che involge l’attività interpretativa delle norme di diritto, il giudice, nell’ordinamento processuale, non incontra limiti (Cass. n. 15215 del 2015; Cass. n. 216561 del 2010; Cass. n. 19679 del 2003; Cass. n. 1531 del 1976).

In un solo caso l’attività interpretativa delle norme di diritto demandata al giudice incontra un vincolo non superabile nell’ordinamento processuale, ossia quando ‘la situazione giuridica accertata sia soggettivamente ed oggettivamente identica’; in tale ipotesi prevale il principio del ‘ ne bis in idem ’, essendo salvaguardata l’esigenza della tendenziale uniformità delle decisioni giurisdizionali all’attività nomofilattica rimessa al giudice di legittimità.

Invero, l’attività interpretativa delle norme giuridiche compiuta dal giudice, in quanto insita nello stesso esercizio della funzione giurisdizionale, non può mai costituire limite alla attività esegetica esercitata da altro giudice, dovendosi richiamare a tale proposito il distinto modo in cui opera il vincolo determinato dalla efficacia oggettiva del giudicato ex art. 2909 c.c. rispetto a quello imposto, in altri ordinamenti giuridici dal principio dello ‘ stare decisis ’, ossia del precedente giurisdizionale vincolante, che non trova riconoscimento nell’attuale ordinamento processuale.

Il giudicato su questioni di diritto può valere solo nel caso in cui si discorra di un accertamento in fatto, atteso che solo l’accertamento di fatto fa stato nel giudizio relativo a questioni riconducibili al rapporto controverso (Cass. n. 9710 del 2018).

Ne consegue che l’effetto preclusivo del giudicato esterno previsto dall’art. 2909 c.c. nella vicenda in esame non può trovare applicazione.

Sotto altro profilo, e nel merito, va richiamato quanto il giudice di legittimità ha statuito nella sentenza n. 6025 del 2024, che ha dato luogo alla presente fase processuale, condivisa dal Collegio di prima istanza, secondo cui: “ l’esigenza di far regredire il giudizio di primo grado discende dall’ulteriore circostanza che il Sindaco di Reggio Calabria, nella qualità di funzionario delegato ai sensi del decreto – legge n. 166 del 1989, come convertito, esercita poteri che gli provengono da un atto di delega dell’amministrazione centrale, venendo in considerazione un’ipotesi di delega intersoggettiva di funzioni amministrative che sarebbero, normalmente, di spettanza statale… e quindi egli stesso agisce con le vesti dell’amministrazione centrale e non con quelle dell’amministrazione comunale; deve pertanto ritenersi, conformemente a quanto già affermato dal Giudice di prime cure… che non può escludersi il coinvolgimento dell’amministrazione centrale in entrambi i giudizi qui riuniti, quantomeno come soggetto delegante, al quale, dunque, il ricorso di primo grado doveva essere ritualmente notificato”.

In definitiva, la tesi difensiva prospettata dal Ministero che sostiene la propria estraneità, sia in relazione al rapporto processuale, sia in relazione al rapporto sostanziale da cui scaturiscono le pretese creditorie del TO RA, non può trovare condivisione.

21.2. Argomentando ancora nel merito, va respinta la censura alla sentenza impugnata, laddove si assume una errata rappresentazione della eccezione sollevata dal Ministero, interpretata come una questione attinente ai rapporti tra procedura esecutiva promossa dinanzi al giudice ordinario e giudizio di ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo, quando invece l’eccezione sollevata si fondava sul giudicato formatosi nell’ordinario giudizio di cognizione instaurato a seguito di opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., giudicato che avrebbe sancito la carenza di legittimazione passiva del Ministero rispetto alla pretesa rivolta a far valere coattivamente il credito risultante dal titolo giudiziale azionato.

Ciò in quanto, è proprio lo stesso Ministero a delineare il proprio ruolo nella vicenda processuale, riferendo dell’esistenza di convenzioni tra Ministero e Comune di Reggio Calabria, e che il Sindaco del Comune di Reggio Calabria ha sostanzialmente assunto il ruolo di delegato, dovendosi dare rilievo altresì al fatto che il lodo arbitrale, di cui si domanda l’ottemperanza, è intervenuto nei confronti del Funzionario delegato di nomina ministeriale.

Invero, come risulta dagli atti, il Sindaco di Reggio Calabria, in qualità di Funzionario delegato ha rivestito il rapporto di gestore dell’intera vicenda processuale (impugnando il lodo per nullità dinanzi alla Corte di Appello di Roma e proponendo ricorso per Cassazione avverso la sentenza da quest’ultima emanata).

Come precisato, correttamente, dal T.A.R. nella sentenza impugnata, l’attività del Funzionario delegato è certamente riferibile ‘ all’Amministrazione centrale (in particolare, al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti’, quale ‘ organo straordinario cui l’Amministrazione centrale ha attribuito il potere di realizzare interventi di pubblica utilità, urgenti ed indifferibili…come organo straordinario di nomina governativa, al pari dei Commissari straordinari istituiti per fronteggiare eccezionali situazioni di emergenza o necessità’, che opera ‘ nell’interesse (ed in nome) dell’intera Nazione’.

Il ruolo assunto dal MIT nella vicenda in esame viene, condivisibilmente, delineato da questo Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3428 del 2022 (richiamata dal T.A.R. nella sentenza impugnata), in cui si legge: ‘ l’attività esercitata dal sindaco, per il quale è motivo di causa, è stata, dunque, posta in essere nella qualità di funzionario delegato del Ministero delle Infrastrutture; pertanto, quale delegato del Ministero delle Infrastrutture per attuare gli interventi previsti dal decreto legge n. 166 del 1989, tale attività non è in alcun modo ascrivibile al Comune, rimasto estraneo alla delega conferita al sindaco dell’autorità statale (Cons. Stato, sez. V, n. 02358/2015). La Sezione non ravvede motivi ostativi per cui discostarsi dall’indirizzo giurisprudenziale del Consiglio di Stato secondo il quale, nella fattispecie per cui è causa, il Sindaco di Reggio Calabria risulta avere agito non come tale bensì, come funzionario delegato del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti nell’ambito degli interventi di cui al decreto Reggio’.

Si precisa, altresì, che: ‘ pertanto, il decreto Reggio disciplina interventi di interesse statale, finanziati con risorse statali, deliberati in sede centrale ed attuati da un soggetto delegato liberamente individuato dal Ministero (non necessariamente, peraltro, nella persona del Sindaco di Reggio Calabria), con potere sostitutivo in capo al Ministro stesso’. Appare rilevante l’ulteriore passaggio motivazionale della suddetta sentenza, nella parte in cui precisa: ‘ tale conclusione è coerente con l’assetto complessivo del decreto Reggio: gli eventuali danni arrecati nel corso della relativa attuazione, infatti, debbono gravare sull’apposita contabilità speciale (statale), non sull’ordinaria contabilità (locale) del Comune di Reggio Calabria’.

Va, infatti, ribadito quanto sostiene il giudice di appello con riferimento al rapporto sostanziale intercorso tra le varie Amministrazioni, ossia che: ‘ la delega di cui trattasi è intersoggettiva di funzioni amministrative di spettanza statale, siccome rispondenti tali funzioni agli interessi nazionali, esercitate dal soggetto delegato in virtù di un atto di legge, senza che venga in rilievo, nella circostanza la qualità di Ufficiale di Governo rientrando piuttosto lo strumento utilizzato nella tematica più generale dei rapporti organizzatori della pubblica amministrazione’.

In ragione dei rilievi espressi, la tesi dell’estraneità del MIT al rapporto controverso non può trovare accoglimento, dovendosi ribadire quanto affermato il Collegio di prima istanza, ossia che ‘ non potendosi quindi affermare l’estraneità del Ministero rispetto al giudicato recato dal lodo ottemperando’.

Né si può predicare che l’assunto determini un ‘ travalicamento dai limiti della propria giurisdizione ’ da parte del giudice dell’ottemperanza, con riferimento a questioni decise dal G.O. in altro giudizio, dovendosi, a tale riguardo, fare rinvio alle motivazioni sopra espresse con riferimento ai limiti dell’efficacia del giudicato esterno reso su questioni di diritto.

La tesi dell’Avvocatura erariale, inoltre, omette di considerare la struttura ‘polisemica’ del giudizio di ottemperanza, e delle caratteristiche, come delineate dalla giurisprudenza di legittimità, di tipo esecutivo, attuativo, di cognizione, conformativo, al fine di realizzare il principio di effettività della tutela giurisdizionale, consentendo al giudice di completare il contenuto della pronuncia di cognizione, stante la natura mista di cognizione – esecuzione del giudizio.

22. In definitiva, la sentenza impugnata va confermata, con conseguente rigetto dell’appello principale e dell’appello incidentale.

23. La complessità, anche fattuale, delle questioni affrontate, suggerisce l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, rigetta l’appello principale e l’appello incidentale.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO