Pubblicato il 31/01/2026

N. 00079/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00853/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 853 del 2025, proposto da Astore Viaggi s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Carmine Petteruti, con domicilio eletto presso il suo studio in Caserta, via Marchesiello 16 e digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. cpetteruti@pec.giuffre.it;

contro

Provincia di Frosinone, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv. Teresa Ardovini e Mariacristina Iadecola del servizio legale dell’ente, con domicilio digitale eletto presso gli indirizzi p.e.c. teresa.ardovini@pec.it e avv.mc.iadecola@messaggipec.it;
Comune di Sant’Elia Fiumerapido (FR), in persona del sindaco p.t. , rappresentato e difeso dall’avv. Antonello Tornitore con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. tornitore-femiano@registerpec.it;
commissione aggiudicatrice della gara n. SUA 57/2025, in persona del presidente p.t. , non costituita in giudizio;

nei confronti

Consorzio sociale Millennium s.c.s. in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentato e difeso dagli avv. Franca Femiano e Gemma Alberico con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. francafemiano@avvocatinapoli.legalmail.it;

per

A) l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

1) della determinazione dirigenziale municipale n. 307 del 12 settembre 2025, con la quale è stata aggiudicata alla controinteressata la gara gestita dalla Stazione unica appaltante (SUA) della Provincia di Frosinone per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico, sorveglianza ed assistenza alunni su scuolabus per le scuole dell’infanzia, primaria e secondaria di primo grado per l’a.s. 2025/2026 (CIG B7AC523689);

2) della nota della Provincia di Frosinone del 12 settembre 2025, comunicata il successivo giorno 17, recante comunicazione dell’aggiudicazione ex artt. 36 e 90, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36;

3) della proposta di aggiudicazione e della sua approvazione;

4) della determinazione dirigenziale municipale n. 227 del 7 luglio 2025, recante indizione della procedura competitiva de qua ;

5) di tutti i verbali della commissione giudicatrice;

6) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

B) il risarcimento del danno per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Frosinone, del Comune di Sant’Elia Fiumerapido e di Consorzio sociale Millennium s.c.s.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. LE AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con determinazione dirigenziale n. 227 del 7 luglio 2025, il Comune di Sant’Elia Fiumerapido ha indetto una gara per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico, sorveglianza ed assistenza alunni su scuolabus per le scuole dell’infanzia, primaria e secondaria di primo grado per l’a.s. 2025/2026, per un importo di euro 127.093,65 IVA esclusa e compresi oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso per euro 340,00. Il criterio di aggiudicazione prescelto è stato quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo ex art. 108, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36. La procedura de qua è stata gestita dalla Stazione unica appaltante (SUA) della Provincia di Frosinone mediante la piattaforma telematica “Tuttogare” ed ha assunto come codice identificativo il n. SUA 57/2025 ed il CIG B7AC523689.

In esito alle operazioni di gara, cui hanno partecipato soltanto Astore Viaggi s.r.l. e Consorzio sociale Millennium s.c.s., quest’ultima impresa è stata individuata come vincitrice con un punteggio complessivo di 92,44 (62,44 per la componente tecnica e 30,00 per quella economica) con un ribasso dell’8,2%, mentre l’odierna ricorrente si è classificata in seconda posizione con 32,15 punti totali (31,78 per la componente tecnica e 0,37 per quella economica) con un ribasso dello 0,1%. A mezzo nota del 12 settembre 2025, l’amministrazione ha comunicato l’avvenuta aggiudicazione della procedura ed a partire dal 17 settembre 2025 i relativi atti sono stati resi disponibili mediante pubblicazione sulla citata piattaforma telematica.

Con ricorso notificato il 10 ottobre 2025 e depositato il successivo giorno 22, Astore Viaggi s.r.l., premettendo di aver gestito il medesimo servizio oggetto di affidamento nel periodo settembre 2024/giugno 2025, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe lamentando:

I) violazione degli artt. 108, comma 9 e 110, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023, oltre ad eccesso di potere, perché l’offerta presentata dalla controinteressata sarebbe insostenibile – e, pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa – a causa dei costi di manutenzione, revisione e assicurazione degli scuolabus, oltre a carburante, pulizia oneri per veicoli di scorta e spese generali ed amministrative, come dimostrato dalla perizia tecnica allegata;

II) violazione dell’art. 24 Cost., dell’art. 53, d.lgs. n. 26 cit. e degli artt. 22 e ss., l. 7 agosto 1990 n. 241, perché sarebbe risultato impossibile accedere agli atti della procedura, mai regolarmente pubblicati su internet;

III) eccesso di potere perché è presumibile che la controinteressata abbia formulato offerte migliorative per poter prevalere nella componente tecnica dell’offerta che, tuttavia, stante l’insostenibilità della proposta contrattuale, esse stesse siano prive di affidabilità.

A sostegno delle proprie ragioni, parte ricorrente ha anche domandato il risarcimento del danno da mancata aggiudicazione, stimato in euro 50.000,00.

Con memoria depositata il 2 novembre 2025, parte ricorrente ha rinunciato alla domanda di tutela cautelare.

Si è costituito in giudizio il Comune di Sant’Elia Fiumerapido, che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto vari profili (omessa immediata impugnazione della lex specialis della procedura nella parte in cui prevedrebbe una base d’asta incapiente ed omessa impugnazione delle previsioni che non contemplano come obbligatoria la verifica di anomalia in presenza di meno di tre offerte, mancato superamento della prova di resistenza) e, ad ogni buon conto, ha concluso per l’infondatezza nel merito di tutte le censure svolte.

Anche la Provincia di Frosinone si è costituita per resistere al ricorso, del quale ha illustrato l’infondatezza e, quanto al terzo ordine di censure, l’inammissibilità per genericità.

Si è costituita anche l’aggiudicataria controinteressata, la quale il 3 novembre 2025 ha depositato vari documenti tra cui la propria offerta tecnica ed economica in versione integrale ed i verbali di gara. Consorzio sociale Millennium s.c.s. ha, poi, argomentato per l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso, del quale ha chiesto il rigetto.

In vista della discussione del merito del gravame, le parti si sono scambiate scritti difensivi nei quali hanno ribadito le rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione previa annotazione a verbale, ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm., della questione dell’improcedibilità del secondo motivo di gravame per sopravvenuto difetto di interesse, in conseguenza dell’avvenuto deposito da parte della controinteressata, in data 3 novembre 2025, dell’offerta tecnica e dei verbali richiesti dalla ricorrente.

2. – Il ricorso è in parte infondato, in parte improcedibile e in altra parte inammissibile. Esso può essere definito in applicazione del c.d. principio della ragione più liquida e, quindi, degli artt. 24 e 111 Cost., che consentono di decidere la causa sulla base della questione di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza necessità di esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare (Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015 n. 5; ad. plen., 25 febbraio 2014 n. 9; TAR Campania, Salerno, sez. II, 24 dicembre 2025 n. 2239; TAR Veneto, sez. II, 14 ottobre 2025 n. 1789; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 23 aprile 2025 n. 1432; TAR Lazio, Roma, sez. IV- bis , 7 marzo 2024 n. 4612; Latina, sez. I, 5 gennaio 2024 n. 4; Roma, sez. I, 7 dicembre 2023 n. 18458; sez. II, 29 novembre 2023 n.17960; sez. II, 28 novembre 2023 n. 17826).

2.1 Con il primo motivo di gravame parte ricorrente si è doluta del fatto l’offerta dell’aggiudicataria sarebbe anomala ed insostenibile a causa della sottostima dei costi di manutenzione, revisione e assicurazione degli scuolabus, oltre che per carburante, pulizia, fornitura dei veicoli di scorta nonché per spese generali ed amministrative. Al fine di supportare la propria tesi, Consorzio sociale Millennium s.c.s. ha versato in atti, contestualmente al deposito dell’atto introduttivo del giudizio, due elaborati tecnici dalla stessa società redatti, nei quali vengono analizzati e quantificati i costi dalla stessa sostenuti per l’espletamento del servizio nel periodo settembre 2024/giugno 2025 e viene quindi operato un confronto tra essi e quelli previsti dall’aggiudicataria per il periodo settembre 2025/giugno 2026.

Il motivo è manifestamente infondato per mancato assolvimento dell’onere della prova gravante sulla parte ricorrente.

Si premette che Astore Viaggi s.r.l. ha costruito il primo ordine di censure direttamente intorno alla presunta anomalia dell’offerta vincitrice, contestandosi solo implicitamente il fatto che l’amministrazione non abbia attivato la fase di verifica dell’anomalia dell’offerta – che è disciplinata dall’art. 22 del disciplinare di gara a tenore del quale “ La stazione appaltante si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un’offerta che, in base a elementi specifici, ivi inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’art. 108, comma 9, del codice, appaia anormalmente bassa. Sono considerate anormalmente basse le offerte che ottengano un punteggio superiore a 4/5 del punteggio massimo conseguibile per l’offerta tecnica e per quella economica ” – e, quindi, non abbia rilevato l’anomalia e non abbia escluso l’offerta dell’aggiudicataria. Sebbene la domanda di tutela sia stata formulata in modo carente, essa è comunque ricostruibile nel senso che essa è diretta ad ottenere l’annullamento dell’aggiudicazione del contratto controverso sotto il profilo dell’omessa attivazione del giudizio di anomalia dell’offerta, dell’omessa rilevazione dell’inattendibilità della proposta negoziale della controinteressata e, quindi, dell’omessa esclusione; ciò alla stregua di una complessiva valutazione e qualificazione del contenuto e dell’ampiezza dell’atto introduttivo del giudizio nonché delle relative conclusioni (Cass. civ., sez. II, 27 maggio 2025 n. 14090).

Vertendosi in materia di anomalia dell’offerta, osserva il collegio che nelle gare pubbliche “ il giudizio circa l’anomalia o l’incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o erroneità fattuale, non potendo essere esteso ad un’autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci ” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 23 dicembre 2025 n. 1136; sez. I, 22 dicembre 2025 n. 1124; sez. I, 27 ottobre 2025 n. 903; sez. I, 30 giugno 2025 n. 579; sez. I, 15 marzo 2024 n. 219; sez. I, 15 giugno 2023 n. 427; sez. I, 5 luglio 2022 n. 645; sez. I, 16 maggio 2022 n. 464; in termini v.: Cons. Stato, sez. III, 6 febbraio 2017 n. 514; sez. V, 7 novembre 2016 n. 4755; TAR Lazio, Roma, sez. II, 26 novembre 2018 n. 11434). Stante la natura tecnico-discrezionale della funzione esercitata dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, al fine dimostrare la sussistenza del vizio della discrezionalità tecnica è onere del ricorrente sotto il profilo probatorio “ introdurre in giudizio elementi che sul piano sintomatico, in modo pregnante, evidente, e decisivo rendano significativo il vizio di eccesso di potere in cui possa essere incorso l’organo deputato all’esame dell’anomalia ” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 27 ottobre 2025 n. 903; sez. I, 30 giugno 2025 n. 579; sez. I, 15 marzo 2024 n. 219; sez. I, 15 giugno 2023 n. 427; sez. I, 12 ottobre 2021 n. 562; in termini v. Cons. Stato, ad. plen., 3 febbraio 2014 n. 8; TAR Lazio, Latina, sez. I, 17 maggio 2021 n. 333; sez. I, 28 novembre 2020 n. 438; Roma, sez. II, 20 luglio 2020 n. 8410 e 8411). Particolarmente rilevante è la necessità che chi contesta l’anomalia di un’offerta dimostri l’evidenza dell’errore, cioè il fatto che l’erroneità emerga “ in modo univoco ed al di là del margine di opinabilità insito in valutazioni di carattere tecnico quali quelle sulla sostenibilità economica dell’offerta ” (TAR Lazio, Roma, sez. V, 17 marzo 2025 n. 5508; in termini v. Cons. Stato, sez. IV, 16 gennaio 2023 n. 500; TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 7 aprile 2025 n. 243; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 13 dicembre 2024 n. 7053). Tale onere “ è validamente assolto quando il ricorrente evidenzi, per un verso, vistose lacune giustificative da parte dell’aggiudicataria e, per altro verso, palesi contraddizioni tra quanto dichiarato in sede procedimentale e quanto risultante da documenti provenienti dalla medesima, e né le une né le altre risultino essere state adeguatamente considerate dalla stazione appaltante, finendo perciò per renderne sindacabile il giudizio di non anomalia, per cattivo esercizio del relativo potere tecnico-discrezionale ” (TAR Campania, Napoli, sez. VII, 13 dicembre 2024 n. 7053; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 26 aprile 2023 n. 1017).

Nella specie, tenuto conto che la contestazione di parte ricorrente è stata formulata sul presupposto che l’amministrazione non ha attivato il subprocedimento di verifica di un’offerta che, invece, avrebbe dovuto essere scrutinata per la sua anomalia, Astore Viaggi s.r.l. ha proceduto ad argomentare direttamente intorno alla presunta sussistenza degli “ elementi specifici ” (cfr. art. 22 del disciplinare di gara) che renderebbero non sostenibile la proposta dell’aggiudicataria, così da disvelare il vizio della discrezionalità tecnica della stazione appaltante che non ha proceduto a rilevare le relative criticità.

Ebbene, sotto il profilo probatorio le censure svolte dalla ricorrente sono destituite di qualunque fondamento, sol che si consideri che, già dal punto di vista metodologico, esse sono state formulate in modo del tutto autoreferenziale e sulla base di elaborati tecnici costruiti intorno alla propria struttura di costi, presumendo che, essendo essa incompatibile con una base d’asta così esigua, anche i costi dell’aggiudicataria non potrebbero esserlo, sì che l’offerta del consorzio controinteressato sarebbe anomala. Tuttavia, ciò significa che l’intera tesi di Astore Viaggi s.r.l. non si fonda su alcun evidente elemento oggettivo ma è esclusivamente frutto di una soggettiva rielaborazione, neppure corroborata dal parere di un esperto contabile esterno, che in quanto tale non è idonea a dimostrare che l’offerta della controinteressata sia globalmente inattendibile e che come tale avrebbe dovuto essere rilevata e sanzionata con l’esclusione da parte della stazione appaltante. Peraltro, la controinteressata nei propri scritti difensivi ha anche fornito vari elementi che forniscono una plausibile giustificazione della propria struttura di costi e della tenuta dell’offerta alla luce delle caratteristiche della propria organizzazione aziendale (es. la proprietà dei veicoli di scorta e di un deposito autorizzato per il ricovero dei mezzi, il possesso delle attrezzature di pulizia e sanificazione, l’assenza di consulenti esterni da remunerare, ecc.). Caratteristiche, queste, che la ricorrente non ha in alcun modo preso in considerazione nella formulazione del motivo all’esame, dato che si è limitata ad estendere concettualmente le proprie problematiche all’impresa rivale.

2.2 Il secondo ordine di censure, come detto, è improcedibile per sopraggiunto difetto di interesse dato che, a prescindere da ogni questione sul regolare funzionamento o meno del link alla pagina della procedura concorsuale, il 3 novembre 2025 l’interesse conoscitivo della ricorrente è stato soddisfatto dalla controinteressata che ha versato in atti non solo i verbali delle attività di valutazione delle offerte e l’offerta economica – depositati anche dalle parti pubbliche – ma anche e soprattutto l’offerta in versione integrale. Si tratta, in particolare, dei documenti necessari alla compiuta espressione del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. rispetto all’eventuale prospettazione di motivi aggiunti; facoltà quest’ultima di cui Astore Viaggi s.r.l. non si è in concreto avvalsa.

2.3 L’ultimo motivo di gravame è manifestamente inammissibile per genericità, come da eccezione della Provincia di Frosinone.

L’art. 40, comma 1, lett. d), cod. proc. amm., esige che il ricorso contenga “ i motivi specifici su cui si fonda ” e secondo giurisprudenza condivisa dal collegio ciò comporta che la parte ricorrente non possa “ addurre censure assolutamente generiche, fidando in una sorta di inammissibile intervento correttivo del giudice che sarebbe così chiamato ad una sostanziale integrazione delle lacune difensive; integrazione che si porrebbe però in contrasto con la necessaria terzietà dell'organo giudicante e con il principio della parità delle parti nel processo ” (TAR Campania, Napoli, sez. I, 7 marzo 2025 n. 1895; in termini v. Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 2023 n. 5550; sez. IV, 28 giugno 2022 n. 5368; TAR Campania, Napoli, sez. III, 11 gennaio 2024).

In particolare, il mezzo all’esame è incentrato sull’ipotizzata presenza di migliorie “ non verificabili a causa della mancata ostensione degli atti ” e che “ comportano certamente un incremento dei costi di esecuzione che aggrava ulteriormente l’insostenibilità del ribasso ” (cfr. pag. 10 dell’atto introduttivo). Esso è stato, quindi, sostanzialmente formulato al buio ed in chiave puramente esplorativa, in attesa di ottenere soddisfazione della pretesa conoscitiva azionata con il secondo motivo di gravame ed al fine di non incorrere in decadenze; tuttavia, dopo il deposito in giudizio della versione integrale dell’offerta tecnica ed economica della controinteressata e dei verbali dell’attività valutativa del seggio di gara, Astore Viaggi s.r.l. non ha ulteriormente argomentato, mediante motivi aggiunti, circa l’incidenza delle specifiche offerte migliorative presentate da Consorzio sociale Millennium s.c.s. sulla complessiva insostenibilità della relativa proposta negoziale.

Ciò implica che il mezzo all’esame rimane puramente ipotetico e generico, con susseguente patente inammissibilità per difetto del requisito di specificità prescritto dall’art. 40, comma 1, lett. d), cod. proc. amm.

3. – Il regime delle spese di giudizio segue la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta in parte, lo dichiara in altra parte improcedibile ed inammissibile, nei sensi di cui in parte motiva.

Condanna Astore Viaggi s.r.l. al pagamento delle spese di lite in favore delle amministrazioni resistenti e dell’impresa controinteressata che sono liquidate in euro 3.000,00 (tremila/00) ciascuna, oltre ad accessori di legge, che nel caso del Provincia di Frosinone sono quelli previsti per l’ipotesi di patrocinio dell’ente pubblico da parte di professionisti suoi dipendenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

EL CA, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

LE AN, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE AN	EL CA

IL SEGRETARIO