Pubblicato il 26/02/2025

N. 01698/2025REG.PROV.COLL.

N. 09721/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9721 del 2022, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Diego Vaiano, Alvise Vergerio Di Cesana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Scagliola, con domicilio eletto presso lo studio Delegazione Regione Puglia in Roma, via Barberini, n. 36;

nei confronti

del signor -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, n. 9375/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute e della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Dopo avere partecipato alla prova concorsuale per l’ammissione al corso di formazione specifica in Medicina Generale, per il triennio 2020/2023 - consistita nella somministrazione di cento quesiti a risposta multipla - il ricorrente otteneva un punteggio non utile per l’ammissione al corso.

Avverso la graduatoria unica regionale, nella parte in cui è risultato collocato oltre l’ultimo posto utile e, quindi, non ammesso al corso, l’odierno appellante ha chiesto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), l’annullamento di detta graduatoria unica e di tutti gli atti della procedura concorsuale.

2. Con un primo motivo egli ha fatto valere, avanti al Tribunale, la violazione del principio dell’anonimato, asseritamente verificatasi nel momento in cui, differentemente di quanto avvenuto nel resto del territorio nazionale, l’Amministrazione ha distribuito ai candidati delle etichette “barcode”, recanti una sequenza alfanumerica di quattro cifre, da apporre sul modulo risposte e sul modulo della scheda anagrafica, consentendo, in tal modo, a dire del ricorrente, l’identificazione dell’autore della prova anteriormente all’abbinamento tra il modulo risposte e la scheda anagrafica.

Con un secondo motivo davanti al Tar il candidato ha contestato il numero di borse bandite dalla Regione Puglia pari a cento, numero che, a dire del ricorrente, sarebbe assolutamente inadeguato rispetto a quanto stabilito dalle norme di riferimento; così come sarebbe inadeguato il numero complessivo di borse messo a bando su tutto il territorio nazionale, che per il triennio 2020-2023 risultano relative a 1.272 posti. Con un motivo rubricato come II-bis davanti al Tar si era sostenuto che, a fronte di un fabbisogno di medici superiore alle borse di studio, occorrerebbe consentire la partecipazione ai corsi anche senza borsa di studio.

3. Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per Lazio, sede di Roma, ha respinto il ricorso.

4. Avverso tale sentenza l’originario ricorrente ha proposto appello avanti a questo Consiglio di Stato e, nell’affermarne l’erroneità con quattro motivi, ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure e la sua immissione nella graduatoria regionale.

4.1. Si sono costituiti il Ministero della Salute e la Regione Puglia, per chiedere la reiezione dell’appello.

4.3. Alla pubblica udienza del 13 febbraio 2025, il Collegio, sulla base degli scritti ha trattenuto la causa in decisione.

5. La trattazione dei motivi di ricorso va preceduta da alcune precisazioni in punto di fatto e di svolgimento del processo.

5.1. Nel ricorso di primo grado l’odierno appellante ha sostenuto di aver conseguito il punteggio di 50/100, mentre l’Amministrazione ha obiettato che ha ottenuto il punteggio di 28/100. Tale affermazione è rimasta incontestata da parte dell’appellante. Invero, la sentenza di primo grado mette in evidenza che il punteggio conseguito è 28/100 e non 50/100 e l’appellante nulla dice sul punto nell’atto di appello, limitandosi ad affermare in modo generico di aver conseguito un punteggio insufficiente.

Quanto allo svolgimento del giudizio, va ricordato che nel corso del giudizio di primo grado il ricorrente aveva proposto domanda cautelare, respinta dal Tar con ordinanza 9.9.2021 n. 4847. Tale ordinanza veniva appellata e il Consiglio di Stato, con ordinanza 10.12.2021 n. 6579 ha ammesso il ricorrente con riserva al corso, senza borsa di studio. La sentenza qui appellata è stata pubblicata in data 8.7.2022 e, in difetto di domanda cautelare, non proposta dall’appellante, è esecutiva sin dall’8.7.2022. L’appello è stato notificato in data 19.12.2022 e non è stata formulata istanza di prelievo oltre a non essere stata chiesta, come detto, la sospensione della sentenza.

5.2. Nella nota depositata in data 30.10.2024, in riscontro alla richiesta della Segreteria di questa Sezione del Consiglio di Stato, l’appellante ha rappresentato che sussiste ancora interesse alla pronuncia, al fine di poter utilmente concludere il corso di formazione in Medicina Generale medio tempore intrapreso, in forza dell’immatricolazione con riserva sulla base dell’ordinanza cautelare n. 6579/2021.

5.3. L’appellante allega di avere pressoché ultimato il corso a seguito dell’ammissione disposta, in virtù della citata ordinanza cautelare; di aver preso parte attivamente alle attività didattiche, sostenendo con profitto gli esami e di confidare di conseguire il diploma di formazione specifica in medicina generale, senza riserva alcuna.

5.4. Sulla base di tale allegazione, nella memoria di replica chiede che la Sezione, senza riserva alcuna, prenda atto del consolidamento della posizione dell’appellante volgendo il corso triennale alla conclusione nel mese di maggio 2025, … dichiarando l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta cessazione della materia del contendere, diversamente da quanto statuito dal primo giudice che ha respinto il ricorso.

5.5. Tale richiesta non può avere alcun seguito per le ragioni che verranno enunciate in sede di esame del primo motivo di ricorso.

6. Anche con il primo motivo di ricorso, l’appellante si duole che il Tar avrebbe dovuto dichiarare la cessazione della materia del contendere ai sensi dell’art. 4, comma 2- bis , d.l. n. 115/2005.

L’invocato art. 4, comma 2- bis, d.l. n. 115/2005, stabilisce che: “ conseguono ad ogni effetto l’abilitazione professionale o il titolo per il quale concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare a concorso, che abbiano superato le prove di esame scritte e orali previste dal bando, anche se l’ammissione alle medesime o la ripetizione della valutazione da parte della commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela”. Ritiene l’appellante che la suestesa disposizione normativa, ancorché dettata con specifico riguardo alle procedure abilitative, sarebbe stata interpretata dalla giurisprudenza amministrativa estensivamente, facendone applicazione in alcuni casi tipicamente concorsuali quali l’accesso alle facoltà di medicina e chirurgia.

Questa lettura, a dire dell’interessato, sarebbe l’unica conforme allo spirito del disposizione normativa e dell’interpretazione della giurisprudenza ispirandosi, a suo dire, a criteri di ragionevolezza e di logicità, tanto più nelle ipotesi di notevole decorso del tempo come nella specie (essendo decorsi oltre tre anni dalla ordinanza che lo ha ammesso con riserva), con la conseguente insorgenza di una situazione di legittimo affidamento ingenerata anche dal superamento di un rilevante numero di esami; elementi che giustificherebbero in modo più che consistente l’applicazione del principio di cui all’art. 4, comma 2- bis, d.l. n. 115/2005.

6.1. Tale motivo è infondato.

6.2. Osserva, anzitutto, il Collegio che dal chiaro tenore letterale dell’art. 4 comma 2- bis , d.l. n. 115/2005 si evince che esso è inapplicabile alle procedure selettive, finalizzate - come, appunto, quella de qua - al conferimento di un numero limitato di posti, non trattandosi -come espressamente previsto dalla disposizione invocata dall’appellante- di procedura abilitativa.

6.3. La Sezione si è già occupata dello specifico tema, ribadendo che la disposizione del comma 2- bis dell'art. 4 citato resta circoscritta all'idoneità degli aspiranti ad una professione priva di "numero chiuso" e non richiedente, quindi, procedure di selezione finalizzate al conferimento di un numero limitato di posti, sicché in caso di procedura non meramente idoneativa, bensì selettiva, non vi è margine per l'applicazione della disposizione citata (Cons. St., sez. III, 7.10.2024 n. 8059).

6.4. Nel caso di specie, non si tratta di una procedura meramente idoneativa a numero aperto, ma di una procedura selettiva a numero chiuso, dunque non v’è margine per l’applicazione della disposizione citata.

6.5. L’appellante richiama, nella memoria conclusiva, un precedente della VII Sezione (n. 2375/2020) in cui si è affermato, in relazione all’ammissione con riserva di studenti alla frequenza della facoltà a numero di chiuso di medicina, ossia a fattispecie di natura comunque selettiva, che, pur non rilevando il testo dell’art. 4, comma 2- bis , nondimeno “nel caso di specie, vi sia ugualmente una situazione di affidamento, con avvio in buona fede di un articolato percorso di studio, quasi completato, che merita un trattamento non dissimile a quello previsto dal sopra richiamato art. 4, comma 2- bis quando vi sia stato il conseguimento di una abilitazione professionale o di un titolo nei casi ivi previsti”.

6.6. Ritiene il Collegio che, siffatta “apertura”, giustificata essenzialmente dall’esigenza di tutela dell’affidamento nello specifico e peculiare caso degli studenti universitari di medicina e chirurgia, sia del tutto eccezionale e non consente di considerare l’art. 4, comma 2- bis espressione di un principio generale applicabile analogicamente. Invece, la disposizione in commento resta una previsione di carattere eccezionale, nel suo dare prevalenza ad una situazione di fatto rispetto ad una situazione di diritto, e non possa essere applicata oltre i casi in essa espressamente contemplati. A ragionare diversamente e ad estendere la previsione alle procedure selettive a numero chiuso, ne risentirebbe in modo inaccettabile il principio della par condicio , e ancor prima il principio del pubblico concorso, posto che si genererebbe, in forza di una mera delibazione del fumus e del periculum in mora in sede cautelare, una corsia parallela di accesso alla professione e ai pubblici impieghi, pur quando la sentenza definitiva, nel pieno contradditorio tra le parti, abbia infine accertato che le ragioni del ricorrente, beneficiario della tutela cautelare, siano del tutto infondate.

6.7. La tutela cautelare non comporta la rimozione definitiva di un ostacolo procedurale interposto dall’amministrazione, ma produce solo l’effetto della protezione interinale di una posizione del ricorrente non ancora definitivamente accertata come posizione giuridica di vantaggio, in guisa che il tempo del processo non abbia a compromettere definitivamente le utilità cui il ricorrente aspira.

6.8. Nel caso di specie, se la tutela cautelare non fosse stata concessa, il ricorrente avrebbe perso la possibilità di frequentare il corso, iniziato nelle more del processo, salvo il diritto al risarcimento del danno, e sempre se all’esito le sue ragioni fossero risultate fondate. La delibazione cautelare ha mantenuto integro il “bene della vita” consentendo al ricorrente di frequentare il corso durante il tempo necessario al raggiungimento di una decisione definitiva. Il ricorrente ha frequentato il corso consapevole che la sua pretesa fosse ancora sub iudice , e, dunque, edotto del rischio conseguente alla precarietà della tutela riconosciutagli.

6.9. Né può sostenersi che la frequenza del corso con profitto e l’imminenza dell’esame finale (che comunque ad oggi non è stato sostenuto sicché non vi è prova alcuna che verrebbe superato), abbia di fatto ed ex post sancito che il bene della vita è meritato; o, ancora, che sarebbe irragionevole negare il conseguimento del titolo all’appellante anche in ragione della oramai prossima conclusione del corso.

6.10. Siffatte argomentazioni obliterano che, alla luce del principio del pubblico concorso, l’attribuzione del “bene della vita” è frutto della competizione fra più aspiranti, in un quadro di regole trasparenti in cui “più meritevoli” sono considerati solo coloro che legittimamente superano il concorso, talché consentire ad alcuni di ottenere il predetto bene, senza passare dal vittorioso esito di una competizione, non può che costituire un pregiudizio per gli altri aspiranti, i cui posti sono attinti.

L’adombrata carenza di medici inoltre, sotto il profilo strettamente giuridico, non rileva. È compito del legislatore, ove le procedure selettive non siano sufficienti ad assicurare adeguate coperture, individuare soluzioni e rimedi per un reclutamento straordinario che eventualmente tenga conto dell’esistenza di medici già formati seppur all’esito di un percorso avviatosi in forza di provvedimenti giurisdizionale di natura cautelare.

6.11. Inoltre, non si può ritenere che il ricorrente abbia maturato una legittima aspettativa alla conclusione del corso. Infatti, l’ordinanza cautelare che ne ha disposto l’ammissione con riserva, risale al 10.12.2021, e, secondo quanto dedotto dal ricorrente, egli è stato ammesso al corso in data 20.12.2021. Tuttavia, la sentenza di rigetto è stata pubblicata dal Tar in data 8.7.2022, a meno di sette mesi dall’inizio della partecipazione al corso. Il ricorrente non ha mai chiesto la sospensione cautelare della sentenza, né ha mai chiesto la sollecita fissazione dell’udienza di appello. Con la pubblicazione della sentenza del Tar è venuta meno l’efficacia interinale dell’ordinanza del Consiglio di Stato n. 6579/2021, sicché dall’8.7.2022 il ricorrente ha perso il titolo giudiziario a partecipare al corso mentre non ha mai avuto un titolo giuridico. Una sua aspettativa è dunque al più durata meno di sette mesi, il tempo intercorso tra l’ammissione con riserva e la sentenza di rigetto non sospesa, e tale breve lasso temporale non è affatto idoneo a ingenerare l’aspettativa a completare il corso. In siffatta situazione fattuale, l’eventuale partecipazione al corso è avvenuta a rischio e pericolo del ricorrente e l’eventuale consolidamento di siffatta situazione non può avvenire attraverso l’applicazione delle norme invocate dal ricorrente ma, se del caso, attraverso provvedimenti di autotutela/convalida, da parte dell’Amministrazione, che ha tollerato la partecipazione dell’appellante al corso in assenza di un titolo giuridico o giudiziario a partire dall’8.7.2022. Ma tali questioni esulano, evidentemente, dal presente giudizio.

6.12. Di qui complessivamente l’infondatezza del motivo in esame.

7. Con il secondo motivo di appello (pp. 7-10 del ricorso), viene dedotta la violazione del principio dell’anonimato nella procedura concorsuale.

7.1. In merito a tale motivo il Tribunale ha osservato che la censura risulta formulata in modo ipotetico ed assertivo, sulla base di mere congetture avanzate dallo stesso ricorrente senza alcuna obiettiva dimostrazione delle affermazioni contenute nel motivo di ricorso.

7.2. Anche questo motivo è infondato.

L’appellante in questa sede si è limitato a ribadire le censure respinte dal TAR, senza esporre specifiche critiche sui fondamentali passaggi della ratio decidendi .

7.3. In ogni caso la motivazione espressa dal primo giudice va esente da qualsivoglia censura perché occorre qui ribadire che il ricorrente non ha contestato le risultanze del proprio elaborato né ha denunziato specifiche anomalie riscontrate tali da falsare l’esito della prova concorsuale.

Inoltre, trattandosi di una prova con quiz a risposta multipla senza alcun margine di opinabilità (che non risulta mai dedotto), anche a voler ipotizzare, in via meramente astratta, che ai Commissari fosse noto il nome dei candidati (assunto rimasto del tutto indimostrato), non si comprende come i candidati avrebbero potuto essere favoriti. E’ stato già affermato, in analoghi contenziosi in cui si lamentava la violazione dell’anonimato che “ In ogni caso, trattandosi di quesiti a risposta multipla, il Collegio ritiene che i poteri di valutazione della Commissione di concorso fossero molto limitati, esaurendosi nella mera verifica della corrispondenza della risposta indicata dal candidato con quella esatta, con la conseguenza che le censure dedotte dalle parti ricorrenti non sono reputate meritevoli di favorevole apprezzamento” (Tar Lazio –Roma, sez. 3- quater, 14.3.2022 n. 2885; Id., 11.5.2021 n. 5462). Il ricorrente avrebbe piuttosto dovuto dimostrare, o quanto meno dedurre fornendo un principio di prova, che sono risultati vincitori candidati che hanno dato risposte sbagliate in numero tale da non raggiungere la sufficienza. Inoltre il ricorrente ha conseguito il punteggio di 28 su 100, affatto insufficiente. Sicché, la ipotetica violazione dell’anonimato, in nessun caso poteva fargli conseguire il bene della vita inteso come ammissione al corso, ma semmai avrebbe dovuto condurre alla demolizione dell’intera procedura per tutti i candidati, con rifacimento del concorso, esito evidentemente inidoneo a far conseguire al ricorrente il bene della vita cui aspirava, ossia l’ammissione al corso nella data originaria dello stesso.

8. Con il terzo motivo (pp. 10-16 del ricorso), l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere respinto il secondo motivo del ricorso, inerente al contingentamento dei medici da ammettere al corso di formazione specifica in Medicina Generale per la Regione Puglia per il triennio 2020/2023.

Il ricorrente si duole che nel determinare il fabbisogno di medici sia su scala regionale che su scala nazionale, non rileverebbe solo il limite finanziario, dovendosi tener conto anche del fabbisogno di medici, su scala sia regionale che nazionale. Egli cerca di dimostrare l’erroneo calcolo del fabbisogno sulla base dei dati sui pensionamenti imminenti dei medici.

8.1. Anche questa censura va respinta.

Risultano condivisibili le esaurienti considerazioni svolte nella sentenza appellata. Ad esse vanno aggiunte alcune considerazioni circa l’effettivo interesse a sollevare tale censura. Infatti, una volta che sia stata disattesa la censura di violazione dell’anonimato, e rilevato che l’appellante ha conseguito un punteggio insufficiente (28/100), anche a ritenere che i posti a concorso dovevano essere di più, comunque il ricorrente non potrebbe vedersene assegnato uno, dato il punteggio insufficiente. La censura dunque non è esente da profili di speculatività atteso che non è affatto dimostrato che se ci fossero stati più posti a concorso il ricorrente ne avrebbe conseguito uno, considerato il punteggio di 28/100 conseguito.

9. Con il quarto motivo di appello (pp. 16-18) si ripropone il motivo II-bis del ricorso di primo grado, che il Tar non ha esaminato, lamentandosi che a fronte di una notoria insufficienza del numero di medici, occorrerebbe ammetterli ai corsi anche senza borsa di studio.

9.1. Il motivo è inammissibile, prima che infondato, perché impinge in scelte di merito dell’Amministrazione, che non sono sindacabili in questa sede. Resta riservato all’Amministrazione, nella sua discrezionalità, valutare se il fabbisogno di medici è tale da giustificare la convalida della partecipazione dell’appellante al corso e la sua conclusione, pur in difetto di un originario valido titolo di ammissione.

10. In conclusione, l’appello va respinto.

11. Avuto riguardo alla materia del contendere, all’evoluzione dei fatti e del giudizio, appare comunque equo compensare le spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico dell’appellante il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità dell’appellante, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.