Pubblicato il 15/04/2025

N. 03221/2025REG.PROV.COLL.

N. 07586/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7586 del 2024, proposto da
Agea - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, Ader - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

MA OR, rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Tapparo, con domicilio eletto presso il suo studio in Udine, via Mercatovecchio 28;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta) n. 815/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di MA OR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti l’Avvocati dello Stato Giorgio Santini e l’avvocato Emanuela Vergine per delega dell’avvocato Cesare Tapparo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso del primo grado di giudizio MA OR aveva impugnato l’intimazione di pagamento del 14.10.2021 con la quale è stato sollecitato il pagamento della cartella n. 12420180000011188000, asseritamente notificata in data 13 dicembre 2018 e riguardante il prelievo supplementare sulle consegne di latte relativo alla campagna lattiera del 2000, per un ammontare pari a 125.097,51 €.

2. Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (sez. IV) ha accolto il ricorso sotto il profilo, ritenuto dirimente, della intervenuta prescrizione del credito con conseguente annullamento dell’intimazione di pagamento impugnata.

3. A motivo della decisione il primo giudice ha rilevato che le Amministrazioni intimate non avevano prodotto la prova dell’avvenuta notifica della cartella di pagamento presupposta all’intimazione impugnata, sebbene le stesse fossero state a ciò sollecitate dallo stesso TAR con ordinanza cautelare n. 134/2022; conseguentemente, in assenza di atti interruttivi il credito era prescritto sicché l’appellata sentenza ha annullato l’impugnata intimazione di pagamento.

4. Hanno proposto appello l’AGEA e l’ADER.

5. La signora OR si è costituita in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame ed in particolare opponendosi alla produzione dei documenti nuovi ex art. 104 cod. proc. amm.

6. Con l’ordinanza n. 4078/2024 la Sezione ha accolto l’incidentale domanda di sospensione degli effetti della sentenza ai soli fini della sollecita fissazione del merito ai sensi dell’art. 55 co. 10 cod. proc. amm.

7. In vista dell’udienza pubblica la parte appellata ha depositato una memoria il 26.2.2025, mentre le Agenzie appellanti hanno depositato note d’udienza il 31.3.2025.

8. La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 3 aprile 2025 ed in seguito a discussione trattenuta in decisione.

9. Con il primo motivo di ricorso AGEA ed ADER hanno dedotto l’erroneità della impugnata sentenza, chiedendo l’ammissione di prove documentali nuove, per aver ritenuto fondata l’eccezione di prescrizione del credito relativo. Secondo le Agenzie appellanti il TAR avrebbe dovuto – per quanto riguarda la mancanza degli atti interruttivi – fare un uso migliore dei propri poteri istruttori, ripetendo l’ordine istruttorio e calibrandolo più specificamente, anche nella prospettiva di accertare l’esistenza o l’esito di processi amministrativi aventi ad oggetto uno o più degli atti della catena processuale che aveva condotto alla cartella del 2018. Inoltre AGEA ed ADER rilevano che il TAR avrebbe dovuto rivolgere la richiesta di informazione anche nei confronti del ricorrente in base al principio di vicinanza della prova. A prosieguo le appellanti hanno dunque prodotto in giudizio documenti che dimostrerebbero sia l’avvenuta notifica della cartella esattoriale presupposta (l’avviso di ricevimento) all’intimazione di pagamento impugnata in giudizio, sia l’esistenza di atti interruttivi della prescrizione del credito (decreto di perenzione del TAR Lazio n. 9000/2011 in merito al ricorso proposto dal produttore contro gli atti di prelievo supplementare della rispettiva campagna lattiera, oltre l’intimazione ai sensi dell’art. 8 quinquies l. n. 33/2009 del 15.7.2014).

10. Le appellanti hanno quindi argomentato l’ammissibilità della documentazione prodotta in appello sul rilievo della sua indispensabilità ai fini ai fini della decisione, comprovata del resto proprio dall’ordinanza del TAR n. 167/2002, richiamando alcuni precedenti della Sezione che hanno affermato l’ammissibilità ed osservando che la richiesta istruttoria avrebbe potuto essere reiterata dal giudice di primo grado.

11. Con il secondo mezzo di gravame AGEA ed ADER censurano la sentenza di prime cure laddove aveva ritenuto che il termine di prescrizione degli interessi fosse quinquennale. Secondo le agenzie appellanti invece il termine sarebbe decennale, come per gli importi a titolo di prelievo supplementare. Questo emergerebbe dalla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato.

12. L’appello è infondato.

13. La Sezione ha già avuto modo di affermare, in più di una occasione e proprio con riferimento a analoghi contenziosi, che “ il potere del giudice di appello di acquisire d’ufficio o di ammettere nuove prove, che ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, di cui all’art. 104, comma 2, cod. proc. amm., è da ritenere esercitabile non sempre e comunque, ma solo se le prove non potevano oggettivamente essere prodotte in primo grado: perché la parte non ne aveva la disponibilità, o perché l’esigenza istruttoria è sorta solo in appello. Solo se la lacuna istruttoria è imputabile ad un’omissione del giudice di primo grado, è ammissibile l’integrazione istruttoria in appello, ma non quando – come avvenuto nel caso di specie – è avvenuto esattamente il contrario: il giudice di primo grado aveva ordinato il deposito della prova, ma l’amministrazione pubblica ha ignorato completamente tale incombente istruttorio (in termini Cons. Stato, sez. IV, n. 5560/2021) ” ( Cons. Stato, Sez. VI, 20 dicembre 2023, n. 11049; 30 gennaio 2024 n. 933, la quale ha anche precisato che “nessuna omissione è imputabile al Tar, essendo, invece, l’incompletezza istruttoria posta alla base della decisione ascrivibile in via esclusiva alla condotta dell’amministrazione, che non documenta alcun impedimento alla produzione spontanea della prova o all’adempimento dell’ordinanza istruttoria di primo grado ” (Cons. Stato, sez. VI, 23 luglio 2024, n. 6611).

14. Merita richiamare, in particolare, il precedente di cui alla sentenza di questa Sezione n. 4492 del 21 maggio 2024 che ha ulteriormente precisato che “ nella valutazione della indispensabilità della produzione documentale, non può prescindersi dalle concrete modalità di svolgimento del giudizio di prime cure, dovendosi all’uopo distinguere tra l’ipotesi in cui il giudice abbia omesso l’attivazione dei propri poteri istruttori officiosi ex artt. 63, comma 1, e 64, comma 4, c.p.a. da quello in cui lo stesso abbia esercitato tali prerogative ordinando la produzione di documenti ma detto ordine sia rimasto in tutto o solo in parte (come nel caso di specie) inadempiuto dalla parte interessata. Nella seconda ipotesi, infatti, si è dinanzi ad una lacuna istruttoria non imputabile al giudice di primo grado non potendosi a questi contestare, sub specie di error in procedendo, l’omessa attivazione dei poteri di integrazione probatoria (i quali hanno, almeno nel giudizio amministrativo di legittimità a carattere impugnatorio, carattere di tendenziale doverosità). Per contro, ove si ammettesse indiscriminatamente l’integrazione istruttoria in appello si finirebbe con lo stravolgere i connotati propri del processo di secondo grado, per come tratteggiati nell’insegnamento della Adunanza Plenaria di questo Consiglio (Cons. St., A.P., 30 luglio 2018, nr. 10 e 11). Se è vero che quest’ultimo si atteggia a revisio prioris istantiae in cui la sentenza di appello si esprime direttamente sull’esito da attribuire alla causa sostituendo, in tutto o in parte, la sentenza di primo grado e ponendosi come nuova decisione idonea a passare in giudicato ciò ha luogo, in applicazione del principio dell’effetto devolutivo, solo nei limiti delle censure dedotte. Sicché anche l’“indispensabilità” della produzione documentale ex art. 104, comma 2, c.p.a. va necessariamente apprezzata dal Collegio in tale peculiare prospettiva. Ciò con l’evidente corollario che, quanto alla posizione specifica di parte appellante (in via principale ovvero incidentale), la nuova produzione documentale in grado di appello deve apparire necessaria a sorreggere una specifica doglianza rivolta nei confronti della sentenza. Viceversa, non può ritenersi “indispensabile”, nella prospettiva del giudizio di appello, una produzione documentale che non sia funzionale a evidenziare un errore o un’omissione (in procedendo o in iudicando) del giudice di prime cure ma solo a sopperire ad una mancanza della difesa di parte nel corso del giudizio di primo grado (così Cons. Stato, sez. IV, 27 luglio 2021 n. 5560 secondo cui l’integrazione istruttoria in appello è ammessa solo “se la lacuna istruttoria è imputabile ad un’omissione del giudice di primo grado”). Ciò vale a fortiori ove, come nel caso che occupa, il giudice di prime cure abbia reso una statuizione specifica in ordine alla valutazione dell’insufficienza e incompletezza del materiale probatorio acquisito in primo grado (osservando, in particolare, nella sentenza impugnata, che i documenti esibiti in primo grado “non forniscono alcuna prova del fatto che, successivamente alla quantificazione del debito dovuto a titolo di prelievo supplementare sulla produzione del latte e alla richiesta di pagamento di tale importo, siano intervenuti atti interruttivi della dedotta prescrizione del credito”). Infatti, in tal caso parte appellante ha l’onere di muovere nell’atto di gravame una specifica censura avverso tale punto della sentenza non potendosi limitare solo a produrre la documentazione e ad allegarne pertinenza e decisività rispetto al thema probandum (così Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2023 n. 11049). E ciò denunciando, in particolare, eventuali errori commessi dal T.A.R. con riguardo alle modalità di acquisizione o valutazione della prova medesima ovvero giustificando l’omessa produzione dei documenti. ”

15. Nel caso in esame si constata che la statuizione del TAR, che ha ritenuto non dimostrata la notifica al debitore della cartella di pagamento presupposta alle intimazioni di pagamento impugnate, si fonda sul rilievo che “ In particolare, pur avendo l’ADER prodotto varia documentazione in giudizio, nel novero dei documenti versati agli atti del giudizio non si rinviene la prova dell’avvenuta notificazione di atti presupposti all’intimazione di pagamento qui impugnata e la cui notificazione, ove provata, avrebbe potuto spiegare efficacia interruttiva del termine di prescrizione. Ne consegue che allo stato degli atti e in base alle allegazioni delle parti, deve ritenersi fondata l’eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa attorea, con la precisazione che, nel caso di specie, il termine di prescrizione applicabile è quello ordinario decennale per la somma imputata a titolo di capitale (circa il carattere ordinario decennale della prescrizione applicabile alla materia di cui si discute cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 agosto 2023, n. 7609; Consiglio di Stato, Sez. III, 7 novembre 2022, n. 9706; Consiglio di Stato, Sez. II, 28 dicembre 2021, n. 8659 e l’ulteriore giurisprudenza ivi citata) e quinquennale quello per la somma imputata a titolo di interessi (ex art.2948, primo comma, n. 4 c.c.), qualora in quest’ultimo caso il credito azionato non sia legato ad un accertamento levante forza di giudicato, trovando altrimenti applicazione, anche rispetto alla componente degli interessi, il disposto dell’art. 2953 del cod. civ. secondo cui “i diritti per i quali la legge stabilisce una prescrizione più breve di dieci anni, quando riguardo ad essi è intervenuta sentenza di condanna passata in giudicato, si prescrivono con il decorso di dieci anni” (così C.d.S., n. 2434/2024). ”

16. Tali statuizioni non sono state di per sé contestate dalle appellanti, che nell’atto d’appello non sostengono che il TAR sia incorso in errore per non aver rilevato o per non aver correttamente valutato documentazione già prodotta in primo grado; le appellanti, anzi, sostanzialmente ammettono la correttezza del ragionamento del primo giudice, deducendo l’esistenza della prova dell’avvenuta notifica della cartella di pagamento e di atti interruttivi che però producono solo in appello, senza neppure tentare di giustificare l’omessa produzione di tale prova in primo grado e, soprattutto, la sostanziale omessa ottemperanza all’ordine istruttorio del primo giudice.

17. Infatti, risulta che in primo grado era costituita solo ADER, ma che ha depositato solo il “tracking” estratto dal sito di Poste Italiane in merito alla raccomandata, schermate e atti interi del proprio fascicolo, tutti documenti che per il giudice di primo grado erano sostanzialmente inutili come mezzi di prova. E risulta che AGEA non si fosse neppure costituita nel giudizio di primo grado. Da questo punto di vista la nuova documentazione, prodotta dalle Amministrazioni solo nel presente giudizio d’appello, non risulta funzionale a sorreggere una specifica critica all’impugnata decisione, essendo all’evidenza strumentale a sopperire ad una mancanza della difesa di parte nel corso del giudizio di primo grado. Non è quindi neppure integrata la fattispecie di un adempimento parziale dell’ordinanza istruttoria di primo grado, né il documento proposto per la prima volta in appello è un giudicato sostanziale favorevole all’amministrazione, ma un decreto di perenzione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 742/2025, par. 7, punti 1-3).

18. In base alle considerazioni che precedono la fattispecie in esame risulta perfettamente sovrapponibile a quelle definite con i precedenti dianzi richiamati: sia in ragione del fatto che il giudice di primo grado abbia attivato i propri poteri istruttori, che le Amministrazioni hanno ignorato, quantomeno sul punto della prova dell’avvenuta notifica della cartella presupposta alle intimazioni di pagamento; sia in ragione della mancanza di una specifica critica al ragionamento che ha consentito al TAR di pronunciare l’annullamento delle intimazioni di pagamento, per intervenuta prescrizione del credito, come conseguenza della non provata notificazione della prodromica cartella di pagamento quale atto interruttivo.

19. Deve, infine, respingersi, l’argomento secondo cui il primo giudice avrebbe potuto/dovuto reiterare i poteri istruttori: come già affermato nei summenzionati precedenti, l’omessa produzione, nel corso del primo grado di giudizio, della documentazione necessaria ai fini del decidere è da ascrivere unicamente alle Amministrazioni, che avrebbero dovuto provvedervi spontaneamente (in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 46, comma 2, c.p.a.) e che sono rimaste inerti dopo l’ordinanza istruttoria, con ciò violando anche il dovere di lealtà e probità che è imposto alle parti dal combinato disposto degli artt. 39 c.p.a. e 88 c.p.c.. Infine, il principio di economicità processuale - che si applica certamente anche al processo amministrativo in quanto declinazione del giusto processo, garantito dall’art. 2 c.p.a. - risulta ontologicamente incompatibile con il presunto onere/obbligo del giudice amministrativo di reiterazione dei propri poteri istruttori, in mancanza di una valida ragione giustificatrice.

20. Il Collegio non ravvisa, conclusivamente, alcuna ragione per disattendere i principi affermati nei precedenti richiamati, i quali conducono a ritenere inammissibile la documentazione prodotta dalle Amministrazioni appellanti solo nel grado d’appello.

21. Risulta infondato anche il secondo motivo riguardante il termine prescrizionale quanto agli interessi. Il Collegio aderisce all’orientamento, ribadito anche recentemente, che per essi il termine di prescrizione sia di cinque anni (Cons. Stato, sez. VI, n. 7505/2024) di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. In proposito la giurisprudenza civile, sia pure in materia tributaria, ha evidenziato che il credito per interessi, integrando un’obbligazione autonoma rispetto al debito principale, è suscettibile di autonome vicende e rimane sottoposto al proprio termine di prescrizione quinquennale fissato dall’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. (cfr. Cass. Civ., Sez. V, 18 maggio 2023, n. 13781, che richiama anche Cass. S.U. n. 22281 del 14 luglio 2022, punto 9.4.1.). La norma relativa alla prescrizione degli interessi, quindi, è norma speciale rispetto alla prescrizione della sorte capitale e si applica a tutte le categorie di interessi, anche perché non viene operata una distinzione di regolamentazione in ragione della natura o della fonte degli interessi.

22. Per tutte le ragioni dianzi esposte l’appello va respinto.

23. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando

sull'appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 7586 del 2024), lo respinge. Condanna le parti appellanti, in parti uguali, al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente, in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore della parte appellata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO