Pubblicato il 16/05/2025

N. 04232/2025REG.PROV.COLL.

N. 07592/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7592 del 2024, proposto da
Agea - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, Ader - Agenzia delle Entrate - Riscossione, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

DA LI, rappresentato e difeso dagli avvocati Maddalena Aldegheri e Marco Guerreschi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Maddalena Aldegheri in Verona, via Albere n. 80;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 657/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di DA LI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Beatrice Gaia Fiduccia e l’avvocato Angela Palmisano in sostituzione dell'avvocato Maddalena Aldegheri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso del primo grado di giudizio DA LI aveva impugnato l’intimazione di pagamento del 2021 con la quale era stato sollecitato il pagamento della cartella n. 07720080010688754000, asseritamente notificata in data 27 novembre 2008 e riguardante il prelievo supplementare sulle consegne di latte relativo alle campagne lattiere del 2002/2003 e 2004/2005, per un l’ammontare pari a 115.660,64 €.

2. Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sez. IV, ha accolto il ricorso, accertando:

a) per quanto riguarda la campagna 2002/2003 la fondatezza del primo motivo e l’intervenuta prescrizione del credito in quanto dalla notifica della cartella nel 2008 fino all’intimazione del 2021 gravato era trascorso un periodo superiore a dieci anni e mancando atti interruttivi della prescrizione;

b) per quanto riguarda la campagna 2004/2005 la fondatezza del quinto motivo e quindi la nullità degli atti gravati per illegittimità comunitaria derivata dei provvedimenti di compensazione nazionale e di imputazione di prelievo già rilevato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea con le sentenze 27 giugno 2019 (C-348/18) e 13 gennaio 2022 (C-377/19), rilevando comunque la possibilità della P.A. di rideterminarsi per tale annata applicando criteri conformi alla disciplina europea.

3. A motivo della decisione sub a) il primo giudice ha rilevato che le Amministrazioni intimate non avevano prodotto la prova di atti interruttivi della prescrizione, sebbene le stesse fossero state a ciò sollecitate dallo stesso TAR con due ordinanze (n. 115/2022 e n. 1497/2023).

4. Conseguentemente l’appellata sentenza, accogliendo la domanda annullatoria per entrambe le annate lattiere, ha annullato l’impugnata intimazione di pagamento.

5. Hanno proposto appello l’AGEA e l’ADER.

6. Il signor LI si è costituito in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame ed in particolare opponendosi alla produzione dei documenti nuovi ex art. 104 cod. proc. amm.

7. Con l’ordinanza n. 4081/2024 la Sezione ha accolto l’incidentale domanda di sospensione degli effetti della sentenza ai soli fini della sollecita fissazione del merito ai sensi dell’art. 55 co. 10 cod. proc. amm.

8. In vista dell’udienza pubblica le parti si sono scambiate memorie ex art. 73 cod. proc. amm. il 7.4.2025 ed il 15.4.2025.

9. La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 8 maggio 2025 ed in seguito a discussione trattenuta in decisione.

10. AGEA ed ADER hanno dedotto l’erroneità della impugnata sentenza, chiedendo l’ammissione di prove documentali nuove, per aver ritenuto prescritto il credito riguardante l’annualità 2002/2003 in mancanza di prove di atti interruttivi. Le Agenzie appellanti hanno dunque prodotto in giudizio documenti che dimostrerebbero l’esistenza di atti interruttivi della prescrizione del credito (sentenza del TAR Lazio sez. II-ter n. 8393/2013). Le appellanti hanno quindi argomentato l’ammissibilità della documentazione prodotta in appello sul rilievo della sua indispensabilità ai fini della decisione, comprovata del resto proprio dalle ordinanze del TAR Veneto, richiamando alcuni precedenti della Sezione che hanno affermato l’ammissibilità ed osservando che la richiesta istruttoria avrebbe potuto essere reiterata dal giudice di primo grado.

11. L’appello è infondato.

12. La Sezione ha già avuto modo di affermare, in più di una occasione, e proprio con riferimento a analoghi contenziosi, che “ il potere del giudice di appello di acquisire d’ufficio o di ammettere nuove prove, che ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, di cui all’art. 104, comma 2, cod. proc. amm., è da ritenere esercitabile non sempre e comunque, ma solo se le prove non potevano oggettivamente essere prodotte in primo grado: perché la parte non ne aveva la disponibilità, o perché l’esigenza istruttoria è sorta solo in appello. Solo se la lacuna istruttoria è imputabile ad un’omissione del giudice di primo grado, è ammissibile l’integrazione istruttoria in appello, ma non quando – come avvenuto nel caso di specie – è avvenuto esattamente il contrario: il giudice di primo grado aveva ordinato il deposito della prova, ma l’amministrazione pubblica ha ignorato completamente tale incombente istruttorio (in termini Cons. Stato, sez. IV, n. 5560/2021) ” (Cons. Stato, Sez. VI, 20 dicembre 2023, n. 11049; 30 gennaio 2024 n. 933, la quale ha anche precisato che “ nessuna omissione è imputabile al Tar, essendo, invece, l’incompletezza istruttoria posta alla base della decisione ascrivibile in via esclusiva alla condotta dell’amministrazione, che non documenta alcun impedimento alla produzione spontanea della prova o all’adempimento dell’ordinanza istruttoria di primo grado ”).

13. Merita richiamare, in particolare, il precedente di cui alla sentenza di questa Sezione n. 4492 del 21 maggio 2024, che ha ulteriormente precisato che “ nella valutazione della indispensabilità della produzione documentale, non può prescindersi dalle concrete modalità di svolgimento del giudizio di prime cure, dovendosi all’uopo distinguere tra l’ipotesi in cui il giudice abbia omesso l’attivazione dei propri poteri istruttori officiosi ex artt. 63, comma 1, e 64, comma 4, c.p.a. da quello in cui lo stesso abbia esercitato tali prerogative ordinando la produzione di documenti ma detto ordine sia rimasto in tutto o solo in parte (come nel caso di specie) inadempiuto dalla parte interessata. Nella seconda ipotesi, infatti, si è dinanzi ad una lacuna istruttoria non imputabile al giudice di primo grado non potendosi a questi contestare, sub specie di error in procedendo, l’omessa attivazione dei poteri di integrazione probatoria (i quali hanno, almeno nel giudizio amministrativo di legittimità a carattere impugnatorio, carattere di tendenziale doverosità). Per contro, ove si ammettesse indiscriminatamente l’integrazione istruttoria in appello si finirebbe con lo stravolgere i connotati propri del processo di secondo grado, per come tratteggiati nell’insegnamento della Adunanza Plenaria di questo Consiglio (Cons. St., A.P., 30 luglio 2018, nr. 10 e 11). Se è vero che quest’ultimo si atteggia a revisio prioris istantiae in cui la sentenza di appello si esprime direttamente sull’esito da attribuire alla causa sostituendo, in tutto o in parte, la sentenza di primo grado e ponendosi come nuova decisione idonea a passare in giudicato ciò ha luogo, in applicazione del principio dell’effetto devolutivo, solo nei limiti delle censure dedotte. Sicché anche l’“indispensabilità” della produzione documentale ex art. 104, comma 2, c.p.a. va necessariamente apprezzata dal Collegio in tale peculiare prospettiva. Ciò con l’evidente corollario che, quanto alla posizione specifica di parte appellante (in via principale ovvero incidentale), la nuova produzione documentale in grado di appello deve apparire necessaria a sorreggere una specifica doglianza rivolta nei confronti della sentenza. Viceversa, non può ritenersi “indispensabile”, nella prospettiva del giudizio di appello, una produzione documentale che non sia funzionale a evidenziare un errore o un’omissione (in procedendo o in iudicando) del giudice di prime cure ma solo a sopperire ad una mancanza della difesa di parte nel corso del giudizio di primo grado (così Cons. Stato, sez. IV, 27 luglio 2021 n. 5560 secondo cui l’integrazione istruttoria in appello è ammessa solo “se la lacuna istruttoria è imputabile ad un’omissione del giudice di primo grado”). Ciò vale a fortiori ove, come nel caso che occupa, il giudice di prime cure abbia reso una statuizione specifica in ordine alla valutazione dell’insufficienza e incompletezza del materiale probatorio acquisito in primo grado (osservando, in particolare, nella sentenza impugnata, che i documenti esibiti in primo grado “non forniscono alcuna prova del fatto che, successivamente alla quantificazione del debito dovuto a titolo di prelievo supplementare sulla produzione del latte e alla richiesta di pagamento di tale importo, siano intervenuti atti interruttivi della dedotta prescrizione del credito”). Infatti, in tal caso parte appellante ha l’onere di muovere nell’atto di gravame una specifica censura avverso tale punto della sentenza non potendosi limitare solo a produrre la documentazione e ad allegarne pertinenza e decisività rispetto al thema probandum (così Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2023 n. 11049). E ciò denunciando, in particolare, eventuali errori commessi dal T.A.R. con riguardo alle modalità di acquisizione o valutazione della prova medesima ovvero giustificando l’omessa produzione dei documenti. ”

14. Nel caso in esame si constata che la statuizione del TAR, che ha ritenuto non dimostrata l’interruzione della prescrizione del credito oggetto dell’intimazione di pagamento impugnata, si fonda sul rilievo che “ né Ag.E.A. – che non si è costituita in giudizio né ha adempiuto all’ordine istruttorio del Tribunale – né A.D.E.R. hanno fornito elementi tali da provare che in tale arco di tempo siano intervenuti atti interruttivi della prescrizione. 12.4. Il Tribunale, alla luce delle evidenze processuali alle quali solo è vincolato e avuto riguardo, ai sensi dell’art. 64, comma 4, cod. proc. amm. della mancata evasione dell’ordine istruttorio impartito ad Ag.E.A., non può che concludere nel senso che, successivamente al 27 novembre 2008, l’intimazione di pagamento notificata il 27 ottobre 2021 è stato il primo atto a mezzo dei quali Ag.E.A., per il tramite di A.D.E.R., ha fatto valere le proprie ragioni di credito per il titolo in argomento ”.

15. Tali statuizioni non sono state di per sé contestate dalle appellanti, che nell’atto d’appello non sostengono che il TAR sia incorso in errore per non aver rilevato o per non aver correttamente valutato documentazione già prodotta in primo grado; le appellanti, anzi, sostanzialmente ammettono la correttezza del ragionamento del primo giudice, deducendo l’esistenza della prova dell’interruzione, che però producono solo in appello, senza neppure tentare di giustificare l’omessa produzione di tale prova in primo grado e, soprattutto, l’omessa ottemperanza all’ordine istruttorio del primo giudice. Da questo punto di vista la nuova documentazione, prodotta dalle Amministrazioni solo nel presente giudizio d’appello, non risulta funzionale a sorreggere una specifica critica all’impugnata decisione, essendo all’evidenza strumentale a sopperire ad una mancanza della difesa di parte nel corso del giudizio di primo grado.

16. In base alle considerazioni che precedono la fattispecie in esame risulta perfettamente sovrapponibile a quelle definite con i precedenti dianzi richiamati: sia in ragione del fatto che il giudice di primo grado ha attivato i propri poteri istruttori, che le Amministrazioni hanno ignorato, quantomeno sul punto della prova dell’interruzione del credito dell’intimazione di pagamento; sia in ragione della mancanza di una specifica critica al ragionamento che ha consentito al TAR di affermare la nullità dell’intimazione di pagamento come conseguenza della prescrizione del credito.

17. Deve respingersi l’argomento secondo cui il primo giudice avrebbe potuto/dovuto reiterare i poteri istruttori: come già affermato nei summenzionati precedenti, l’omessa produzione, nel corso del primo grado di giudizio, della documentazione necessaria ai fini del decidere è da ascrivere unicamente alle Amministrazioni, che avrebbero dovuto provvedervi spontaneamente (in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 46, comma 2, c.p.a.) e che sono rimaste inerti dopo l’ordinanza istruttoria, con ciò violando anche il dovere di lealtà e probità che è imposto alle parti dal combinato disposto degli artt. 39 c.p.a. e 88 c.p.c. Infine, il principio di economicità processuale - che si applica certamente anche al processo amministrativo in quanto declinazione del giusto processo, garantito dall’art. 2 c.p.a. - risulta ontologicamente incompatibile con il presunto onere/obbligo del giudice amministrativo di reiterazione dei propri poteri istruttori, in mancanza di una valida ragione giustificatrice.

18. Il Collegio non ravvisa, conclusivamente, alcuna ragione per disattendere i principi affermati nei precedenti richiamati, i quali conducono a ritenere inammissibile la documentazione prodotta dalle Amministrazioni appellanti solo nel grado d’appello.

19. Ad abundantiam , il Collegio rileva che il petitum del ricorso definito con la sentenza del T.A.R. Lazio n. 8393/2013 era “ comunicazioni di assegnazione retroattiva dei QRI effettuate ex art. 2 della L. n. 5 del 1998, a partire dal periodo 1995/1996 .” In assenza di precise indicazioni in ordine al credito – dato che non si tratta dell’impugnazione di una cartella di pagamento, ma di QRI o provvedimenti di compensazione – non è possibile ricondurre con certezza la fattispecie oggetto della sentenza prodotta al credito de quo . Gli appellanti non invocano sentenze che integrano giudicati di merito che confermano il credito portato dal provvedimento impugnato e sono suscettibili di escludere immediatamente con efficacia di giudicato l’intervenuta estinzione del debito. Quindi, nel caso di specie non ricorrono le circostanze indicate dal chiarimento della Sezione come legittimanti l’ingresso dei documenti nel giudizio d’appello (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 742/2025).

20. Per tutte le ragioni dianzi esposte l’appello va respinto.

21. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna le parti appellanti, in parti uguali, al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente, in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore della parte appellata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Thomas Mathà	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO