Pubblicato il 15/04/2025

N. 03250/2025REG.PROV.COLL.

N. 01983/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1983 del 2023, proposto da AU ST, DA ST, RI ST, rappresentati e difesi dagli avvocati Daniele Manca Bitti, Fabrizio Tomaselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Daniele Manca Bitti in Roma, via Luigi Luciani 1;

contro

Comune di Goito, Comune di Volta Mantovana, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Paolo Gianolio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Unione Colli Mantovani; Marcegaglia Specialties s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - sezione staccata di SC (Sezione Seconda) n. 749/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Goito e del Comune di Volta Mantovana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Gli appellanti, nella dichiarata qualità di proprietari (e, per quanto concerne il signor ST AU, di usufruttuario) di alcuni terreni ricadenti in parte nel territorio del Comune di Goito e in parte in quello del Comune di Volta Mantovana oggetto dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, hanno impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione staccata di SC (Sezione Seconda), ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio, come integrato dai motivi aggiunti, proposto dai signori ST VI, NO OS (danti causa delle odierne appellanti) e ST AU, per l’annullamento del piano per gli insediamenti produttivi sovracomunali (P.I.P.S.) “ Contino Sud ”, relativo ai Comuni di Goito e di Volta Mantovana, in variante ai P.G.T. dei due Comuni, e di tutti gli atti della relativa sequenza procedimentale, ivi compresi i provvedimenti dell’Unione Colli Mantovani prot. n. 310 e n. 311 di data 2 febbraio 2021, contenenti l’indicazione delle somme offerte ai sensi dell’art. 20, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 per l’espropriazione dei terreni necessari alla realizzazione del PIPS Contino Sud e i provvedimenti dell’Unione Colli Mantovani prot. n. 1371 e n. 1372 di data 1° giugno 2021, con i quali è stata determinata in via d’urgenza l’indennità provvisoria di espropriazione dei predetti terreni necessari e i decreti dell’Unione Colli Mantovani prot. n. 2199 e n. 2200 di data 4 settembre 2021, con i quali è stata disposta l’espropriazione dei predetti terreni.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. Nel 2018 il Comune di Volta Mantovana e il Comune di Goito hanno approvato un protocollo d’intesa, ai sensi dell’art. 15 della legge 241/1990, avente ad oggetto lo sviluppo del polo produttivo di Contino, posto lungo la linea di confine tra i territori dei due Comuni (il relativo protocollo è stato sottoscritto dai rispettivi Sindaci in data 30 marzo 2018).

Il protocollo d’intesa ha individuato quale strumento più idoneo per conseguire gli obiettivi delineati per lo sviluppo del polo produttivo di Contino sud il “piano per insediamenti produttivi”, di cui all’art. 27 della legge n. 865/1971.

Con l’articolo 3 del suddetto protocollo, i Comuni hanno designato quale Ente capofila dell’iniziativa il Comune di Volta Mantovana, che, aderendo all’Unione dei Colli Mantovani e avendo trasferito la maggior parte delle sue funzioni all’Unione stessa, avrebbe potuto avvalersi della struttura organizzativa dell’Unione per la gestione tecnica, operativa, gestionale e finanziaria del progetto.

2.2. Ai sensi dell’art. 5 del predetto protocollo, è stato pubblicato in data 4 aprile 2018 un avviso per l’acquisizione di manifestazioni di interesse da parte di aziende produttive; in relazione al predetto avviso sono pervenute manifestazioni di interesse da parte delle società Marcegaglia Specialties s.p.a., Enertech s.r.l., F.lli Rizzi s.r.l. e della ditta OB Andrea.

2.3. L’Unione dei Colli Mantovani ha proceduto, allo scopo di elaborare il piano per gli insediamenti produttivi del comparto Contino sud e delle pratiche connesse, al conferimento di incarichi di consulenza specialistica da svolgere sotto il coordinamento dell’Ufficio tecnico dell’Unione dei Colli Mantovani – Comune di Volta Mantovana, i quali hanno presentato gli elaborati di loro competenza.

2.4. La proposta di P.I.P.S., costituendo variante al P.G.T. dei due Comuni, ha seguito l’iter di approvazione con le procedure di cui agli art. 12, 13 e 14 della l.r. 12/2005 e s.m.i.

2.5. Con deliberazioni n. 4 del 11 febbraio 2019 e n. 3 del 18 febbraio 2019, il Consiglio comunale di Volta Mantovana e quello di Goito hanno provveduto rispettivamente all’adozione del PIPS Contino Sud in variante al P.G.T.

2.6. I signori ST VI e NO OS (in qualità di proprietari) e il signor ST AU (in qualità di usufruttuario) di alcuni terreni interessati dall’esproprio per la realizzazione del “p iano per gli insediamenti produttivi sovracomunali (PIPS) Contino Sud ” hanno proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di SC, avente ad oggetto le deliberazioni consiliari di adozione del predetto piano.

2.7. Con ricorso per motivi aggiunti, hanno impugnato gli atti successivi relativi alla medesima sequenza procedimentale e gli atti della relativa procedura espropriativa.

2.8. Con sentenza n. 749/2022, il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione staccata di SC (Sezione Seconda) ha respinto il ricorso, sia nella parte impugnatoria, sia con riguardo alle domande risarcitorie, disponendo la compensazione delle spese di giudizio (mantenendo, tuttavia, ferma la condanna alle spese per la fase cautelare).

3. Tanto premesso, gli odierni appellanti hanno censurato la sentenza di primo grado con due articolati motivi.

4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Goito e il Comune di Volta Mantovana, contestando le deduzioni delle parti appellanti e chiedendo la reiezione del gravame.

5. Nella memoria depositata il 28 dicembre 2024, gli appellanti si sono soffermati sulla quantificazione delle somme ad essi spettanti, a titolo di indennità di espropriazione, evidenziando possibili profili di danno erariale.

6. Nella memoria di replica dei Comuni resistenti, depositata in data 8 gennaio 2025, si è evidenziata l’autonomia del procedimento di determinazione delle indennità di esproprio rispetto ai provvedimenti impugnati, con la conseguenza che eventuali incrementi delle indennità previste non possono incidere sulla legittimità delle determinazioni assunte dalle Amministrazioni procedenti in ordine al piano degli insediamenti produttivi sovracomunali.

7. Nella memoria di replica depositata in data 9 gennaio 2025, gli appellanti hanno ribadito sostanzialmente le rispettive prospettazioni difensive, insistendo per l’accoglimento dell’appello.

8. All’udienza pubblica del 30 gennaio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Con il primo motivo di gravame, gli appellanti deducono: illegittimità, erroneità in diritto e, comunque, ingiustizia manifesta della sentenza di primo grado per avere il T.a.r. rigettato il ricorso, omettendo di valutare la sussistenza negli atti impugnati dei profili di illegittimità, per eccesso di potere e per violazione dell’art. 1 legge regionale n. 31 del 28 novembre 2014 e s.m.i. (leggi regionali n. 16/2017, n. 18/2019, n.12/2020).

In sostanza, gli appellanti ripropongono la censura dedotta con il ricorso di primo grado in merito alla ritenuta violazione della disciplina normativa regionale sulla limitazione del consumo dei suoli (legge regionale della Lombardia n. 31/2014 e s.m.i.), relativamente alla parte del piano ricadente nel territorio del Comune di Volta Mantovana.

Secondo la prospettazione difensiva degli appellanti, negli atti impugnati “ era stato dichiarato, in maniera non veritiera, che il bilancio ecologico tra aree da urbanizzare eliminate contestualmente al Piano Attuativo in variante (Ambito Tout E di mq. 76.000 posto nello stesso ambito di Contino ma a nord della S.R. 236) e nuove aree inserite nel PIPS (mq. 21.240) era comunque pari a 0 ed anzi inferiore ”.

A loro giudizio, la superficie di cui all’Ambito A Tout _E nel Comune di Volta Mantovana (mq. 76.000) posta a nord della SR 236, avrebbe dovuto essere individuata quale destinazione naturale dei nuovi insediamenti produttivi, essendo le relative aree già urbanizzate da oltre un decennio, mentre nel piano per gli insediamenti produttivi sovracomunale è stata ricompresa la zona posta a sud dello stabilimento “Marcegaglia” in fregio alla SP 7, consumando, (a loro dire) illegittimamente, senza alcuna valida compensazione, parte del suolo con destinazione agricola.

Di qui, la dedotta violazione della legge regionale n. 31/2014 e il difetto di motivazione degli atti impugnati.

In altri termini, per compensare l’uso del consumo del suolo, l’Amministrazione non solo avrebbe eliminato dal piano urbanistico esistente delle aree già urbanizzate, ma avrebbe concepito il piano per gli insediamenti produttivi “ Contino sud ”, al solo fine di consentire l’ampliamento dello stabilimento industriale di Marcegaglia.

Sarebbe stata disattesa l’esigenza di razionalizzare gli ambiti di destinazione produttiva dei due Comuni, in quanto, al fine di valorizzare le infrastrutture quali l’innesto sulla S.R. n. 236 della futura tangenziale di Goito e, immediatamente ad est, il casello della autostrada Tirreno Brennero (Tibre), l’Amministrazione avrebbe dovuto utilizzare l’ambito produttivo di espansione già presente nel P.R.G. del 1990 (confermato nel PGT del 2012).

Il motivo è infondato.

Il Piano per gli insediamenti produttivi (P.I.P.) è uno strumento urbanistico di natura attuativa, dotato di efficacia decennale dalla data di approvazione ed avente valore di piano particolareggiato di esecuzione.

Secondo principi consolidati nella giurisprudenza amministrativa, in linea generale, le scelte di pianificazione urbanistica non necessitano, infatti, di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell’impostazione dello strumento urbanistico; dette scelte non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel previgente strumento urbanistico generale, di destinazioni d’uso diverse e più favorevoli; la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius di queste ultime è analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all'utilizzazione più proficua dell'immobile, e, come tale, è sfornita di tutela, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo, nel caso di specie insussistenti (ravvisabili, ad esempio, nell’esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicato di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio - rifiuto su domanda di concessione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 aprile 2024 n. 3024; Sez. II, 1 settembre 2021 n. 6158; Sez. IV, 4 dicembre 2013 n. 5765).

In particolare, è stato precisato in giurisprudenza che l’ente locale, relativamente all’individuazione delle aree da inserire in un piano per gli insediamenti produttivi nonché alla sua adozione ed approvazione, gode della più ampia discrezionalità, con l’unico limite della non irragionevolezza o arbitrarietà della scelta stessa, essendo necessario che essa si fondi sull'idoneità del piano stesso ad apportare ricchezza per l'intero sistema economico (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 settembre 2008 n. 4648).

Gli appellanti sostengono che, al fine di assicurare il rispetto della normativa regionale in materia di contenimento del consumo del suolo, le Amministrazioni procedenti avrebbero dovuto utilizzare un’altra area, (asseritamente) già urbanizzata.

Sennonché, non è adeguatamente comprovata la tesi degli appellanti secondo la quale l’area che essi individuano come maggiormente idonea alla realizzazione del piano degli insediamenti produttivi sovracomunali fosse già urbanizzata o comunque da preferire a quella in concreto individuata dalla Amministrazione.

Di contro, deve essere rimessa alla Amministrazione l’individuazione delle aree che essa reputa più idonee allo sviluppo produttivo del proprio territorio, come pure l’individuazione delle modalità per il perseguimento degli obiettivi stabiliti dal legislatore regionale in materia di contenimento del consumo del suolo, che possono essere perseguiti anche restituendo alla originaria vocazione agricola un’area precedentemente destinata ad insediamenti produttivi.

In conclusione, per le considerazioni sopra richiamate, non si ravvisa negli atti impugnati la dedotta violazione della l.r. della Lombardia n. 31/2014 in materia di contenimento del consumo del suolo né l’eccesso di potere in relazione ai censurati profili.

10. Con il secondo motivo di appello, gli appellanti deducono: illegittimità, erroneità in diritto e, comunque, ingiustizia manifesta della sentenza impugnata, per omessa valutazione della sussistenza negli atti impugnati dei profili di illegittimità per eccesso di potere, carenza dei presupposti, erroneo presupposto di fatto, illogicità e contraddittorietà, difetto di motivazione sulle finalità del P.I.P.S.

Con il secondo e il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, i ricorrenti (odierni appellanti) avevano sostenuto che lo strumento del P.I.P.S. sarebbe stato utilizzato impropriamente, a vantaggio della società Marcegaglia Specialties s.p.a., vista la marginalità delle altre ditte che hanno manifestato interesse alla esecuzione del predetto piano.

In sintesi, disattendendo le conclusioni del giudice di primo grado, gli appellanti sostengono che il Comune di Volta Mantovana e il Comune di Goito avrebbero utilizzato (impropriamente) il piano degli insediamenti produttivi, espropriando i terreni di loro proprietà, a fronte di sole quattro manifestazioni di interesse, delle quali solo una (ovvero, la manifestazione di interesse della società Marcegaglia Specialties s.p.a.) poteva essere ritenuta efficace e valida.

Secondo la prospettazione difensiva degli appellanti, il piano sarebbe stato nella sostanza finalizzato a soddisfare unicamente la manifestazione di interesse della società Marcegaglia Specialties s.p.a. per l’ampliamento dell’attività siderurgica esistente.

Il T.a.r. SC, ha ritenuto che tale circostanza non costituisse sviamento rispetto alla finalità tipica, ma espressione di discrezionalità pianificatoria.

Gli appellanti contestano le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che la disamina delle manifestazioni di interesse avrebbe dovuto indurre le Amministrazioni a considerare insussistenti i presupposti per l’adozione e per l’approvazione del piano, in quanto solo la manifestazione di interesse della società Marcegaglia Specialties s.p.a. avrebbe assunto un rilievo significativo, essendo le altre manifestazioni di interesse irrilevanti rispetto alla realizzazione del piano.

Il giudice di primo grado avrebbe omesso di esaminare il motivo con il quale si lamentava la carenza di interesse pubblico all’adozione del piano, trattandosi di un intervento incentrato (essenzialmente) su un singolo operatore economico, con sviamento palese rispetto alla finalità tipica.

La tesi degli appellanti non può essere condivisa.

In esecuzione dell’accordo di programma sopra richiamato, è stato pubblicato un avviso pubblico, in relazione al quale hanno presentato manifestazioni di interesse quattro operatori economici.

Il fatto che l’interesse manifestato da uno di essi (Marcegaglia Specialities s.p.a.) si estenda alla quasi totalità dell’area prevista dal piano non è elemento sufficiente a dimostrare il vizio di eccesso di potere, per sviamento, in quanto, da un lato, l’esiguità delle manifestazioni di interesse non può essere considerato come indicatore della deviazione del potere esercitato dalla funzione tipica, dall’altro, non emergono dalle allegazioni degli appellanti elementi che consentano di ritenere che le Amministrazioni comunali abbiano voluto favorire la società Marcegaglia Specialties s.p.a. rispetto agli altri operatori economici, che hanno presentato delle manifestazioni di interesse di modesta rilevanza.

11. In conclusione, per le ragioni sopra richiamate, il ricorso in appello si rivela infondato e va respinto.

12. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO