Pubblicato il 06/06/2025

N. 04966/2025REG.PROV.COLL.

N. 02774/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2774 del 2025, proposto da:
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AR AB, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Menditto e AR Canafoglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consap - Concessionaria dei Servizi Assicurativi Pubblici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l'ottemperanza di chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a.

della sentenza del Consiglio di Stato – Sezione VII n. 05249/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso per ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. AR AB;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Laura Paolucci e gli avvocati Salvatore Menditto e AR Canafoglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha proposto ricorso per ottemperanza di chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a. della sentenza n. 5249/2024 di questo Consiglio. Tale sentenza ha respinto il ricorso in appello del Ministero avverso la sentenza n. 6593/2022 del T.A.R. per il Lazio. La pronuncia appellata aveva parzialmente accolto il ricorso del sig. AB, annullando il provvedimento reso dalla Commissione tecnica che aveva respinto (limitatamente al comparto obbligazionario) la domanda di accesso alle prestazioni del Fondo indennizzo risparmiatori (F.I.R.), avanzata dalla parte ai sensi dell’art. 1, commi 493 ss., della L. n. 145/2018.

2. Il T.A.R. per il Lazio aveva parzialmente accolto il ricorso per difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato, mentre aveva dichiarato inammissibile la domanda di accertamento del diritto ad ottenere un provvedimento di attribuzione dell’indennizzo o un risarcimento commisurato all’indennizzo. In particolare, il T.A.R.: i ) ha ritenuto che non vi fosse sovrapponibilità tra le fattispecie di violazioni massime del T.U.F. previste dalle Linee Guida Anac per l’indennizzo del Fondo di solidarietà e dalle Linee Guide della Segretaria tecnica per l’indennizzo del F.I.R., ragione posta a fondamento del provvedimento di reiezione; ii ) ha evidenziato come il provvedimento fosse, quindi, affetto da deficit di istruttoria e di motivazione, dovendosi compiere gli accertamenti previsti dal D.M. 10.5.2019, diversi da quelli effettuati dall’Anac; iii ) ha osservato come l’accoglimento di queste censure imponesse una riedizione del potere, non consentendo, quindi, di scrutinare le censure con cui la parte aveva dedotto l’omessa disamina delle carenze informative di cui si era resa responsabile la banca insolvente e rendendo, altresì, inammissibile la domanda di accertamento del diritto a ottenere una condanna dell’amministrazione al rilascio di un provvedimento di attribuzione dell’indennizzo del F.I.R.

3. Il Ministero aveva articolato ricorso in appello che questo Consiglio ha respinto, “ con la conseguente conferma della sentenza impugnata ”, precisando che, dalla reiezione, “ consegue l’obbligo, per la Commissione tecnica, di riesaminare l’istanza d’indennizzo da parte dell’obbligazionista senza che il pregresso diniego da parte dell’Anac dell’indennizzo del Fondo di Solidarietà osti, secondo insormontabili automatismi che non tengono conto dei differenti presupposti normativi, al riconoscimento dell’indennizzo del FIR ed esercitando, se del caso e comunque, i propri poteri officiosi ” (punto 9.1 della sentenza oggetto del presente ricorso).

4. Su questo punto della sentenza si incentra il ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. del Ministero, il quale ha dedotto che: i ) la sentenza ha statuito che l’obbligo di riesame spetta alla Commissione tecnica; ii ) tale Commissione è durata in carica fino al 31.10.2023, termine ultimo previsto dall’art. 4, comma 3- ter , del d.l. n. 51/2023, convertito dalla L. n. 87/2023, che ha modificato la previsione di cui all’art. 1, comma 63, della L. n. 234/2021; iii ) stante l’avvenuta decadenza della Commissione tecnica e la conseguente assenza di un organo decisionale terzo e indipendente, dotato dei requisiti previsti dalla disciplina in materia di erogazione delle prestazioni del F.I.R., non vi è più un organo competente a dare esecuzione alla sentenza; iv ) risulta, quindi, necessario chiedere a questo Consiglio chiarimenti in merito alle modalità esecutive‒applicative e, in subordine, di nominare un commissario ad acta .

4.1. Il Ministero ha evidenziato l’ammissibilità dell’istanza osservando come: i ) non venisse richiesto di modificare o integrare il contenuto della sentenza ma solo di fornire chiarimenti che prevenissero eventuali rischi legati all’impossibilità di esecuzione in un contesto in cui questa appariva ostacolata dalla decadenza del soggetto competente; ii ) la questione proposta presentasse i caratteri della concretezza, attualità e rilevanza, come richiesto dalla giurisprudenza, e fosse solo finalizzata a ovviare alle obiettive difficoltà di eseguire il decisum ; iii ) fosse, in subordine, opportuno nominare un commissario ad acta per l’esecuzione.

5. Si è costituito in giudizio il sig. AB, articolando plurime eccezioni di rito e chiedendo, comunque, di fornire i chiarimenti utili e/o necessari a consentire l’ottemperanza della sentenza “ nel senso di procedere direttamente e senza altra dilazione al pagamento dell’indennizzo dovuto al Sig. AR AB, in forza del decisum e come da domanda presentata ”. In vista dell’udienza in camera di consiglio del 5.6.2025 il Ministero ha depositato memoria di replica. A tale udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Procedendo ad esaminare le plurime eccezioni di rito proposto dal sig. AB, il Collegio osserva, in primo luogo, come non possa condividersi la tesi della radicale inesistenza della notificazione (effettuata nel caso di specie al procuratore e non alla parte personalmente). L’inesistenza della notificazione è configurabile, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di totale mancanza materiale dell'atto, nelle sole ipotesi in cui venga posta in essere un'attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto qualificabile come notificazione (Cassazione civile, Sez. III, 8 settembre 2022, n. 326561). Dello stesso avviso la giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui “ l’inesistenza della notificazione dell’atto introduttivo del giudizio o dell’atto di impugnazione è configurabile, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di mancanza materiale dell’atto, nelle sole ipotesi in cui sia stata posta in essere un’attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto come notificazione (per mancanza o dell’attività di trasmissione o dell’attività di consegna), ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità ” ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. II, 4 marzo 2025, n. 1844; Id., Sez. VI, 24 febbraio 2025, n. 1528, Id., Sez. VII, 18 febbraio 2025, n. 1349, Id., Sez. II, 29 novembre 2024, n. 9581, Id., Sez. VII, 4 ottobre 2024, n. 8007, Id., Sez. VI, 9 luglio 2024, n. 6078 e n. 6127). Nel caso di specie, il vizio della notificazione (non eseguita alla parte personalmente) è, quindi, qualificabile come nullità, che è stata, tuttavia, sanata dalla rituale costituzione in giudizio del sig. AB, le cui prerogative difensive non sono state, in alcun modo, dimidiate.

6.1. Non è, altresì, condivisibile l’eccezione di incompetenza funzionale di questo Giudice. Infatti, nel peculiare caso all’attenzione del Collegio, la pronuncia di appello non ha, propriamente, lo stesso contenuto conformativo di quella di primo grado, indicando specificamente come organo competente al riesame della domanda la Commissione tecnica, alla quale non aveva fatto riferimento il T.A.R. per il Lazio, che, quindi, non può essere investito di una richiesta di chiarimenti su un aspetto estraneo alla propria decisione.

6.2. Con una seconda serie di eccezioni ( ff . 4-5) la parte ha dedotto la “ non accoglibilità ” del ricorso per ottemperanza, osservando che: i ) la sentenza era chiara nella sua portata dispositiva; ii ) la richiesta era sostanzialmente finalizzata a sopperire ad una mancanza dello stesso Ministero, resa ancor più grave dalle plurime sentenza rese in favore degli obbligazionisti e azionisti della banca insolvente.

6.2.1. Le eccezioni non possono essere condivise atteso che: i ) lo strumento azionato dal M.E.F. non è limitato ai casi di sentenza che ingeneri dubbi ma ad ogni ipotesi in cui sono necessari chiarimenti sulle modalità di ottemperanza; ii ) non è ravvisabile una responsabilità del M.E.F. atteso che la decadenza della Commissione è stata disposta dal legislatore e, in ogni caso, la circostanza non preclude la ricerca di una soluzione all’ impasse creatasi, che comporta oggettivi dubbi sulle modalità di esecuzione della sentenza, la cui perdurante non attuazione andrebbe in danno della stessa parte privata.

6.3. Con una terza serie di eccezioni il sig. AB ha dedotto: i ) l’inammissibilità del ricorso in quanto volto ad introdurre propriamente domande e non richieste di chiarimenti; ii ) l’inammissibilità della richiesta di nomina di un commissario ad acta ; iii ) l’inammissibilità della domanda in quanto volta a sostituirsi all’Amministrazione in ordine a poteri non ancora esercitati o allo stesso legislatore; iv ) l’inammissibilità della richiesta che si sostanzierebbe nella formulazione di un parere all’organo giurisdizionale; v ) l’inammissibilità della richiesta perché finalizzata a trovare un rimedio ad una situazione di inadempimento dello stesso Ministero con mera finalità dilatoria, deducendo circostanze non evidenziate nel giudizio di merito.

6.3.1. Le eccezioni sono infondate. Osserva, infatti, il Collegio come: i ) la richiesta “ principale ” del M.E.F. riguardi un chiarimento su come eseguire la decisione e non una autonoma domanda processuale, di cui non ha i requisiti; ii ) la richiesta di nomina di un commissario ad acta è stata formulata in via di subordine con la conseguenza che la richiesta (e l’eccezione della parte) dovranno essere vagliate solo in caso di impossibilità di rendere i chiarimenti richiesti, da escludersi per le ragioni che si esporranno; iii ) la richiesta non mira a far sostituire il Giudice all’Amministrazione nell’esecuzione ma è volta solo ad ottenere chiarimenti per l’Amministrazione stessa su come eseguire; iv ) neppure può condividersi l’assunto secondo cui la richiesta sarebbe volta a sostituire il legislatore, atteso che la stessa rimane, ovviamente, nel perimetro dato dal diritto vigente; v ) la richiesta non integra un mero parere all’organo giurisdizionale, trattandosi, comunque, di tematica connessa all’esecuzione della sentenza e, come tale, rientrante nell’alveo applicativo della disposizione di cui all’art. 112, comma 5, c.p.a.; vi ) la sussistenza di un inadempimento del Ministero non è – come già spiegato – situazione rilevante in relazione alla richiesta di chiarimenti formulata; vii ) la mancata deduzione della circostanza nel giudizio di merito è questione che rileva solo come fatto storico che spiega le ragioni per cui questo Consiglio ha esplicitato un comando che pone difficoltà di esecuzione, ma non preclude l’attivazione di un rimedio finalizzato a trovare una soluzione all’ impasse creatasi.

7. Procedendo, quindi, alla disamina del merito dell’istanza il Collegio osserva che: i ) la disposizione di cui all’art. 1, comma 493, della L. n. 145/2018 ha istituito nello stato di previsione del M.E.F. un Fondo indennizzo risparmiatori (FIR), finalizzato a erogare “ indennizzi a favore dei risparmiatori come definiti al comma 494 che hanno subìto un pregiudizio ingiusto da parte di banche e loro controllate aventi sede legale in Italia, poste in liquidazione coatta amministrativa dopo il 16 novembre 2015 e prima del 1° gennaio 2018, in ragione delle violazioni massive degli obblighi di informazione, diligenza, correttezza, buona fede oggettiva e trasparenza, ai sensi del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 ”; ii ) la disposizione di cui all’art. 1, comma 501, del medesimo articolato normativo ha previsto che il F.I.R. operasse “ entro i limiti della dotazione finanziaria e fino a concorrenza delle risorse ” e che con decreto del M.E.F. venissero “ definite le modalità di presentazione della domanda di indennizzo nonché i piani di riparto delle risorse disponibili ” e fosse “ disciplinata una Commissione tecnica per: l'esame delle domande e l'ammissione all'indennizzo del FIR; la verifica delle violazioni massive, nonché della sussistenza del nesso di causalità tra le medesime e il danno subito dai risparmiatori; l'erogazione dell'indennizzo da parte del FIR ”, prevedendo, altresì, alcuni requisiti relativi alla Commissione nonché gli emolumenti da attribuire ai compenti; iii ) l’art. 1, comma 501- bis [inserito dall’art. 36, comma 2, lett. f), D.L. 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 giugno 2019, n. 58, e, successivamente, modificato dall’art. 175- bis , comma 1, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 luglio 2020, n. 77] ha previsto che il M.E.F. affidasse le funzioni di supporto per l’espletamento delle funzioni della Commissione tecnica a società in house dello Stato; iv ) l’art. 1, comma 502- bis [inserito dall’art. 36, comma 2, lett. h ), d.l. 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 giugno 2019, n. 58, e, successivamente, modificato dall’art. 1, comma 238, lett. c ), L. 27 dicembre 2019, n. 160] ha previsto che la Commissione accertasse i requisiti soggettivi e oggettivi previsti da tale comma per l’erogazione da parte del F.I.R. di un indennizzo.

7.1. Dal quadro normativo esposte emerge, quindi, come il fondo in questione sia stato istituto presso il M.E.F. e come la Commissione sia stata, inizialmente, individuata quale titolare del rapporto in quanto organo straordinario del Ministero dell’Economia e delle Finanze (v. sul punto sentenza n. 664/2023 di questo Consiglio). Si è, trattato, quindi, di un organo straordinario che ha gestito ex lege il rapporto, la cui decadenza comporta, proprio in considerazione della sua natura straordinaria, l’imputazione del rapporto al Ministero di cui è stata organo la Commissione, e, quindi, al M.E.F., il quale potrà, quindi, procedere all’attività istruttoria imposta dalla sentenza di questo Consiglio, avvalendosi, altresì, dei poteri e del supporto che erano stati previsti per la Commissione e che devono, ora, riferirsi proprio al Ministero. In senso opposto non depone la dedotta carenza di terzietà e indipendenza ( f . 9 del ricorso del Ministero), considerato che l’imparzialità è requisito fondamentale dell’azione amministrativa (e, come tale, vale anche per il M.E.F.) e che, invece, nella stessa Commissione non era riscontrabile il requisito della terzietà, trattandosi, esclusivamente, di un organo straordinario chiamato a svolgere verifiche sui requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalla legge, che ben possono essere fatte dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

7.2. In ragione del rinnovato quadro normativo spetta, quindi, al Ministero effettuare l’attività di esecuzione della sentenza, e, in particolare, le verifiche istruttorie imposte all’Amministrazione per il riesame della posizione del sig. AB. Non può, invece, essere accolta la richiesta di quest’ultimo di ordinare al M.E.F. di corrispondere immediatamente l’indennizzo, trattandosi di istanza che va oltre il perimetro decisorio della sentenza di questo Consiglio che, come esposto, ha imposto preventivamente la rinnovazione dell’istruttoria. Del resto, le statuizioni di inammissibilità rese dal T.A.R. in ordine alla domanda di condanna sono transitate in rem iudicatam e non possono, quindi, essere riviste.

8. In definitiva, sono forniti i chiarimenti richiesti indicati, con conseguente assorbimento della disamina della domanda di nomina di un commissario ad acta, formulata in via di subordine.

9. Le spese di lite della presente fase del giudizio devono essere compensate in considerazione della peculiarità della vicenda esaminata e tenuto conto che i chiarimenti resi soddisfano anche l’interesse della parte privata all’esecuzione di una pronuncia a sé favorevole.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):

i ) rende i chiarimenti ex art. 112, comma 5, c.p.a. nei sensi indicati in motivazione;

ii ) compensa tra le parti le spese della presente fase processuale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

IL SEGRETARIO