REPUBBLICA ITALIANA Sentenza n. 105/2026

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE ABRUZZO

in composizione monocratica nella persona del magistrato Stefano Grossi, quale Giudice delle pensioni ai sensi dell’art. 151 del Codice della Giustizia contabile di cui al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, in esito all’udienza del 17 marzo 2026, ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 20959/C del Registro di Segreteria, proposto dal sig. IS, nato a IS, rappresentato e difeso dall' Avv. Deborah Di Pasquale, (c.f. [...]), del Foro di L’Aquila, con studio in L'Aquila, il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni all’indirizzo e-mail: beba.dp@inwind.it, ovvero al seguente indirizzo PEC: deborah.dipasquale@pecordineavvocatilaquila.it, elettivamente domiciliato presso e nello studio dell'avv. Deborah Di Pasquale in L'Aquila;

CONTRO

- Comune di Celano (AQ), in persona del legale rappresentante, Sindaco p.t., rappresentato dall'Avv. Dorangela Di Stefano ed elettivamente domiciliato presso lo studio del nominato difensore in Avezzano, e

- INPS (c.f. 80078750587) Istituto Nazionale Della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante p.t., resistente in riassunzione, rappresentato e difeso dall’Avv. Emanuela Capannolo (c.f. [...]), Coordinamento regionale legale della propria avvocatura, avv.emanuela.capannnolo@postacert.inps.gov.it;

Ritenuto in

FATTO

1. Con ricorso in riassunzione, a seguito di sentenza n. 100/2024 del Tribunale Civile di Avezzano - Sez. Lavoro che dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, il IS ha riferito di essere stato dipendente dal IS del IS con contratto di lavoro a tempo indeterminato inquadrato nella cat. D - posizione economica D5.

In data 25.6.1999, eletto Consigliere comunale, veniva collocato in aspettativa elettorale “non retribuita”, ricoprendo la carica di Assessore dal 25.6.1999 al 27.9.2001, quella di Consigliere Comunale presso lo stesso Comune di Celano (AQ) dal 28.9.2001 al successivo 10.2.2004.

In data 12.5.2004, eletto nuovamente, veniva collocato in aspettativa elettorale “non retribuita” fino al 31.12.2007 (dal 12.5.2004 al 28.6.2004 quale Consigliere Comunale, dal 29.6.2004 al 23.9.2004 quale Assessore e dal 24.9.2004 al 31.12.2007 di nuovo quale Consigliere).

In data 14.5.2008, il Comune di Celano trasmetteva all'INPDAP le informazioni relative all'aspettativa non retribuita del IS e copia del modello per la determinazione dei contributi previdenziali e assistenziali del dipendente. Il ricorrente verificava, a mezzo dell'estratto contributivo INPS, la mancanza di alcuni periodi, a tutti gli effetti validi ai fini pensionistici relativi al più ampio lasso temporale di aspettativa elettorale “non retribuita” sopra evidenziato.

Nello specifico, nell'estratto contributivo dell'Istituto di previdenza, risultavano e a tutt'oggi risulterebbero omessi ai fini del calcolo contributivo, i seguenti periodi: 1) dal 28.9.2001 al 10.2.2004; 2) dal 12.5.2004 al 29.6.2004; 3) dal 25.9.2004 al 31.12.2007; e che risultava altresì errata l'indicazione della cd “retribuzione parametro”.

Pertanto, il ricorrente provvedeva a richiedere al Comune di Celano la regolarizzazione dei periodi contributivi con l'inserimento dei periodi mancanti e ciò sin dal 17.3.2008, nonché il versamento effettivo della contribuzione dovuta. Il Comune di Celano (AQ), nonostante le rassicurazioni fornite, non provvedeva alla richiesta regolarizzazione, nonostante ulteriori solleciti da parte del ricorrente.

In data 25.1.2016, il ricorrente presentava formale diffida e denuncia sia al Comune di Celano (AQ), sia alla competente sede INPS, con specifica richiesta all'Istituto di provvedere per quanto di sua competenza. Anche rispetto a tale diffida non otteneva alcun riscontro, né dal Comune di Celano (AQ) né dall'Istituto di previdenza.

In data 30.5.2017, il ricorrente, a mezzo del proprio difensore, tornava a richiedere la regolarizzazione contributiva e il relativo versamento. In data 6.9.2017, il comune di Celano (AQ) riscontrava la nota del 30.5.2017 significando la propria determinazione orientativa di accoglimento delle richieste formulate e chiedeva al IS di voler soprassedere dalle iniziative legali formulate nella diffida riscontrata.

In data 25.10.2019, stante l’inerzia dell’Ente locale, il ricorrente era costretto nuovamente ad inoltrare formale costituzione in mora - diffida a adempiere al versamento contributivo richiesto a copertura del periodo di aspettativa elettorale.

Raggiunti i requisiti previsti dalla vigente normativa, il 24.9.2019, il ricorrente comunicava al Comune di Celano il proprio collocamento in quiescenza a far data dal 1.2.2020.

In prossimità della data di pensionamento, non vedendosi tutelato il proprio diritto alla regolarizzazione dei periodi in aspettativa elettorale non retribuita ricorreva al Giudice del Lavoro di Avezzano, ex art. 700 cpc (R.G. 1331/2019) chiedendo al Tribunale di ordinare al Comune di Celano (AQ) di comunicare all'INPS, gli interi periodi in aspettativa elettorale non retribuita con gli importi corretti delle retribuzioni figurative accreditabili, ex art. 8, legge n. 155/1981.

In data 18.11.2020, il Tribunale di Avezzano, a scioglimento della riserva assunta in data 3.6.2020, rigettava il provvedimento cautelare rilevando l'assenza di periculum in mora, essendo stato dedotto unicamente un pregiudizio di carattere patrimoniale non suscettibile di integrare il suddetto requisito, nonché la carenza di fumus boni iuris, non ricorrendo i presupposti della normativa di cui si era invocata l'applicazione. Ritenuti sussistenti errores in procedendo e in judicando il ricorrente reclamava i provvedimenti dinanzi al Collegio, chiedendo una revisio prioris istantiae. In data 13.2.2021 il Tribunale, in composizione collegiale, rigettava il reclamo per insussistenza del periculum in mora rimettendo “per il resto alla successiva fase del giudizio di merito”.

Il ricorrente ha concluso il suo ricorso chiedendo di ordinare al Comune di Celano (AQ) in persona del Legale rappresentante p.t. di comunicare all'INPS, Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, gli esatti periodi in aspettativa elettorale non retribuita con gli importi corretti delle retribuzioni figurative accreditabili ex art. 8, legge n. 155/1981 (ossia quelle che avrebbe percepito se fosse rimasto in servizio attivo) ai fini del successivo corretto calcolo degli importi contributivi e di quelli relativi al TFS;

2. con memoria del 5 marzo 2025 si è costituito l’Istituto previdenziale che, preliminarmente, ha sottolineato che, per i periodi di aspettativa non retribuita per cariche elettive locali, non è prevista la copertura contributiva figurativa, ma solo il versamento effettivo della contribuzione. Tutto ciò sarebbe regolato da diverse leggi, tra cui la L. n. 1078/1966, la L. n. 816/1985, la L. n. 265/1999 e il D. lgs n. 267/2000. Secondo queste normative, l'ente locale è obbligato a versare gli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi per gli amministratori locali in aspettativa non retribuita.

La legge n. 265/1999 ha aggiornato l'elenco degli incarichi amministrativi presso gli enti locali rilevanti ai fini della applicazione del nuovo regime. L'art. 81 del D. lgs n. 267/2000 prevede che i sindaci, i presidenti delle province, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, i presidenti delle comunità montane e delle unioni di comuni, nonché i membri delle giunte di comuni e province, che siano lavoratori dipendenti possono essere collocati a richiesta in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato. Il periodo di aspettativa è considerato come servizio effettivamente prestato. L'art. 86 del D. lgs n. 267/2000 dispone che l'amministrazione locale provvede al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi ai rispettivi istituti per i sindaci, presidenti di provincia, presidenti di comunità montane, di unioni di comuni e di consorzi fra enti locali, assessori provinciali e assessori dei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti. Gli enti locali devono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato.

Nel caso sottoposto all’esame del giudice, non risulterebbe versata dal Comune di Celano (AQ) alcuna contribuzione per il periodo in contestazione, né risultano espletati i relativi adempimenti.

L'INPS ha concluso dichiarandosi disponibile ad accettare la contribuzione nel caso che il Comune dovesse essere condannato a versare, nei limiti della prescrizione. Il Comune di Celano (AQ) ha trasmesso la Determinazione di Collocamento a riposo del IS e il Modello 350P per il calcolo della buonuscita. Sulla base di questi dati, l'INPS ha liquidato l'importo del TFS.

L'INPS ha chiesto che la domanda venga valutata secondo giustizia, disponendo l’eventuale obbligo contributivo a carico del Comune di Celano (AQ) e che l’Istituto si riserverebbe di determinare e quantificare all’esito delle risultanze del giudizio, e comunque nei limiti della prescrizione di legge, qualora sia maturata;

3. con memoria di costituzione del 5 marzo 2025 il Comune di Celano (AQ) ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell'azione per difetto di interesse e divieto di mutatio libelli. A questo riguardo, il Comune ha sostenuto che non esiste alcun provvedimento di concessione dell'aspettativa elettorale per i periodi rivendicati dal IS Nel fascicolo personale del IS sarebbe stata trovata solo la Deliberazione del Commissario Prefettizio nr. 158 del 2 giugno 1999, che prorogava un'aspettativa per motivi familiari fino al 15 giugno 1999. Il Comune ha, inoltre, affermato che il IS avrebbe dovuto richiedere l'accertamento preliminare del titolo della sua astensione dal lavoro. Senza tale accertamento, non vi è interesse a richiedere la comunicazione dei periodi di aspettativa elettorale all'INPS. Il Comune ha sottolineato che non è previsto un meccanismo di silenzio-assenso per la concessione dell'aspettativa elettorale.

Ha sostenuto, inoltre, l’infondatezza nel merito della domanda. Per i periodi relativi alla consiliatura 1999-2004, il Comune ha ribadito che il IS avrebbe proseguito un'aspettativa per motivi familiari, come indicato nella Deliberazione nr. IS /1999. Anche se fosse stato concesso un provvedimento di aspettativa elettorale, la normativa vigente all'epoca (Legge n. 816/1985 e Legge n. 265/1999) prevedeva l'obbligo di versamento dei contributi solo per i dipendenti eletti negli organi esecutivi degli enti locali, non anche per i consiglieri comunali. Per il periodo dal 25 settembre 2004 al 31 dicembre 2007, il IS non avrebbe presentato alcuna istanza di aspettativa elettorale ai sensi dell'art. 81 del T.U.E.L. La nota del 7 maggio 2004 riguardava solo l'aspettativa per rimozione della causa di ineleggibilità. Sulla pretesa erroneità degli importi di retribuzione figurativa il Comune ha contestato le affermazioni del ricorrente riguardo agli errori nelle retribuzioni figurative, ritenendo le deduzioni vaghe e indeterminate. Il IS non avrebbe fornito riferimenti numerici e temporali delle retribuzioni parametro né avrebbe identificato la normativa violata. Il prospetto prodotto dal ricorrente riporterebbe voci retributive relative ai periodi di aspettativa elettorale non comunicati all'INPS, rendendo difficile comprendere l'errore.

Ha concluso chiedendo di dichiarare inammissibile o di rigettare il ricorso, ritenendolo infondato in fatto e in diritto, con condanna al pagamento delle spese legali.

4. nell’udienza del 18 marzo 2025, così ricostruito succintamente lo stato degli atti, l’avv. Di Pasquale per il ricorrente, si è riportata alle conclusioni contenute nel ricorso, l’Avv. Capannolo, per l’INPS resistente, si è riportata alle conclusioni contenute nella memoria di costituzione e l’avv. Di Stefano, per il Comune di Celano, si è riportata alle conclusioni contenute nella memoria di costituzione;

5. all’esito della suddetta discussione, questo giudice ha emesso ordinanza n. 3/2025 ritenendo indispensabile, a fini istruttori, acquisire l’intero fascicolo attestante la posizione lavorativa del dipendente sig. IS, nonché i chiarimenti circa le modalità con le quali il ricorrente avrebbe richiesto al Comune di Celano (AQ) i periodi di aspettativa non retribuita per le cariche elettive locali;

6. con nota depositata in data 26/06/2025 il Comune di Celano (AQ), in esecuzione della suddetta ordinanza, ha depositato l’intero fascicolo personale del sig. IS;

7. con memoria difensiva, depositata in data 19/09/2025, il ricorrente, a mezzo del proprio legale Avv. Deborah Di Pasquale, ha precisato che con il ricorso in riassunzione depositato si vorrebbe contestare l’omessa comunicazione da parte del Comune di Celano (AQ) all’INPS dei periodi in cui ha usufruito dell’aspettativa elettorale non retribuita durante il suo mandato come consigliere comunale. Tali periodi, secondo il ricorrente, devono essere considerati validi ai fini pensionistici. Ha evidenziato, altresì, i periodi contestati: 1) dal 28/09/2001 al 10/02/2004; 2) dal 12/05/2004 al 28/06/2004 e 3) dal 24/09/2004 al 31/12/2007. Il Comune sosterrebbe erroneamente che il ricorrente era in aspettativa per motivi familiari, non valida ai fini pensionistici. Tuttavia, la difesa ha sostenuto che per il periodo dal 28/09/2001 al 10/02/2004 sarebbero presenti: A) Attestato del Comune (prot. IS del 9/11/2001): IS in “aspettativa per mandato elettorale”; B) Determinazione n. IS /2003 del 7/4/2003: conferma dell’aspettativa non retribuita per carica di consigliere e C) Nota del 13/2/2004 (prot. 2499): conferma della permanenza nell’albo come prima dell’assenza per mandato elettorale. Per il periodo dal 12/05/2004 al 28/06/2004 sarebbe presente la Delibera di Giunta n. IS del 12/5/2004: concessione dell’aspettativa elettorale per rimozione della causa di ineleggibilità. Per il periodo dal 24/09/2004 al 31/12/2007 sarebbero presenti i documenti del 2009 che non riguardano il periodo in questione, ma contengono una richiesta di aspettativa per motivi familiari non accolta. La difesa del ricorrente ha concluso chiedendo il riconoscimento dei periodi di aspettativa elettorale come validi ai fini pensionistici e ha chiesto di ordinare al Comune di Celano (AQ) di comunicare all’INPS i periodi esatti di aspettativa elettorale e le retribuzioni figurative su cui calcolare i contributi. 8. con memoria depositata in data 23/09/2025, il Comune di Celano ha chiesto, in via preliminare, di dichiarare l’inammissibilità del ricorso e, in subordine, di rigettarlo. In primo luogo, ha eccepito l’inammissibilità dello stesso per l’assenza di provvedimenti concessori da parte dell’ente locale. Infatti, la difesa del Comune di Celano (AQ) ha evidenziato che nei fascicoli personali del IS non risultano provvedimenti di concessione dell’aspettativa elettorale per i periodi richiesti. Per i periodi 28/09/2001 – 10/02/2004 e 12/05/2004 – 29/06/2004, il Comune sostiene che IS era in aspettativa per motivi familiari, richiesta con nota del 22/03/1999 (prot. IS) e concessa con Delibera del Commissario Prefettizio n. IS /1999. Per il terzo periodo (25/09/2004 – 31/12/2004) non risulta agli atti dell’Ente locale alcuna istanza di aspettativa elettorale, ai sensi dell’art. 81 TUEL. La richiesta del ricorrente si baserebbe su una presunta omissione di comunicazione all’INPS, ma non sarebbe stato accertato previamente il titolo dell’astensione dal lavoro. L’inammissibilità deve anche essere considerata come una mutatio libelli in quanto l’accertamento della natura dell’aspettativa equivarrebbe a una modifica della domanda originaria, non consentita nel giudizio riassunto per traslatio iudicii (art. 59, comma II, L. 69/2009). Il ricorso sarebbe altresì infondato in quanto la legge n. 154/1981 prevede l’obbligo di contribuzione solo per lavoratori eletti negli organi esecutivi (es. Assessori), non per i Consiglieri e la Legge n. 265/1999, art. 26, confermerebbe che il versamento degli oneri previdenziali è previsto solo per alcune figure (Sindaci, Assessori di comuni >10.000 abitanti, ecc.), escludendo i Consiglieri comunali. Per il terzo periodo (25/09/2004 – 31/12/2004) la difesa sostiene che il IS avrebbe richiesto aspettativa per rimozione causa di ineleggibilità (art. 60 TUEL), non per mandato elettorale (art. 81 TUEL). Anche se fosse stata concessa l’aspettativa elettorale, l’Ente locale ritiene che la stessa non comporterebbe obbligo di contribuzione per i Consiglieri comunali e che l’art. 86 TUEL confermerebbe che il versamento degli oneri previdenziali è previsto solo per determinate cariche, escludendo i Consiglieri comunali, anche se in aspettativa. 9. all’esito della discussione questo giudice ha emesso ulteriore ordinanza n. 15/2025 ritenendo indispensabile, a fini istruttori, ordinare al Comune di Celano (AQ) di depositare in giudizio un’ulteriore nota di chiarimenti in relazione alle modalità di riscontro delle richieste, rispettivamente Prot. n. IS del 15 giugno 1999 e Prot n. IS del 16 giugno 1999, del ricorrente di usufruire dell’aspettativa elettorale non retribuita per la quale risulterebbe omesso, ai fini del calcolo contributivo, il seguente periodo dal 28.9.2001 al 10.2.2004. 10. con memoria depositata il 23 febbraio 2026 la difesa del ricorrente ha ricostruito, in forma puntuale e ordinata, la vicenda professionale del IS, evidenziando come la sua carriera lavorativa presso il Comune di Celano (AQ) si sia intersecata per molti anni con l’espletamento di mandati elettivi che hanno determinato periodi di aspettativa non retribuita ai sensi della normativa vigente in materia di cariche locali. Nella sua memoria, la difesa ha sottolineato che tali periodi, pacificamente riconducibili allo svolgimento di funzioni pubbliche elettive, risulterebbero in parte non comunicati o comunicati in maniera incompleta all’INPS, con conseguente alterazione della posizione assicurativa del dipendente.

In via preliminare, la difesa ha mosso censure alla condotta tenuta dal Comune nella gestione del fascicolo personale del ricorrente, richiamando la circostanza che, nonostante precise ordinanze di esibizione documentale, l’ente abbia opposto un generico “non rinvenimento” di atti protocollati, la cui esistenza risulterebbe invece comprovata mediante i documenti versati in giudizio. Tale comportamento sarebbe, ad avviso della difesa, contrario ai principi di lealtà, correttezza e collaborazione processuale, nonché lesivo del principio di “vicinanza della prova”, posto che il datore di lavoro pubblico sarebbe l’unico custode del fascicolo del dipendente e non può beneficiare processualmente della propria inerzia o negligenza.

Nel merito, la difesa ha contestato radicalmente la tesi del Comune secondo cui non sarebbe mai stato accertato o neppure richiesto il titolo dell’aspettativa elettorale nei periodi oggetto di giudizio. Richiamando puntualmente una serie di atti formati dall’amministrazione negli anni 2001–2004, note interne, determinazioni dirigenziali, attestazioni del servizio e la delibera di Giunta n. IS /2004, la difesa ha sostenuto che lo stesso Comune avrebbe qualificato formalmente l’assenza del dipendente come aspettativa per mandato elettorale, escludendo la ricorrenza di motivi personali o familiari. In particolare, la delibera citata, richiamando gli artt. 60 e 81 TUEL, attesterebbe l’espressa volontà dell’ente di riconoscere l’aspettativa come utile ai fini dell’anzianità e come periodo di “servizio effettivamente prestato”. Ad avviso del ricorrente, la difesa del Comune si fonderebbe, in più punti, su normative ormai abrogate dal Testo unico degli enti locali, osservando che l’art. 274 TUEL ha espunto dall’ordinamento le discipline precedenti e che l’unico quadro normativo rilevante ratione temporis sarebbe quello dettato dagli artt. 81 e 86 TUEL, i quali prevedevano, fino alla riforma del 2008, l’onere contributivo a carico dell’ente datore di lavoro per tutto il periodo di aspettativa elettorale, indipendentemente dalla specifica funzione (consigliere o assessore) esercitata all’interno del mandato.

La difesa ha sostenuto che nel corso della carriera del IS il Comune ha riconosciuto progressioni economiche orizzontali che presupporrebbero la piena computabilità dei periodi di assenza per mandato elettorale ai fini dell’anzianità di servizio. Tale comportamento dell’amministrazione verrebbe qualificato come una forma di “confessione stragiudiziale”, non compatibile con la ricostruzione prospettata dall’ente. Sarebbe altresì da valorizzare la nota del 6 settembre 2017, nella quale il Comune avrebbe riconosciuto l’esistenza di errori nelle comunicazioni contributive e chiesto al dipendente di sospendere le iniziative giudiziarie. Tale documento assumerebbe, anch’esso, una qualificazione di dichiarazione avente valore confessoria, idonea a rafforzare ulteriormente la pretesa del ricorrente.

Alla luce di tali considerazioni, la difesa ha concluso affermando che la condotta omissiva del Comune ha determinato un pregiudizio concreto e certo nella posizione previdenziale del IS, ha chiesto che sia ordinato all’ente locale di comunicare all’INPS tutti i periodi di aspettativa elettorale non retribuita e di individuare i corrispondenti importi retributivi da assumere quale base contributiva per l’esatto ricalcolo della posizione assicurativa e del TFS spettante.

11. con memoria conclusiva depositata in data 24 febbraio 2026, la difesa del Comune di Celano (AQ) ha ripercorso l’intera vicenda processuale, sostenendo che le pretese del IS non troverebbero alcun fondamento né sul piano giuridico né sul piano probatorio. Nel dare atto di tutti gli adempimenti istruttori richiesti su ordine del giudice, l’ente ha depositato l’intero fascicolo personale del dipendente, dal quale emergerebbe un dato centrale: per i periodi rivendicati, non esisterebbe alcun provvedimento che abbia mai concesso al ricorrente l’aspettativa elettorale prevista dall’art. 81 del TUEL. Per la prima consiliatura, il Comune ha ribadito come l’unica richiesta rinvenuta sia quella del 1999 relativa a un’aspettativa per motivi di famiglia, effettivamente concessa con delibera commissariale e come tale non utile ai fini previdenziali. Per il successivo periodo, quello dal 25 settembre al 31 dicembre 2004, non risulterebbe neppure presentata un’istanza di aspettativa elettorale, circostanza che, a giudizio dell’ente, renderebbe priva di interesse la pretesa di ordinare al Comune comunicazioni all’INPS che presuppongono un presupposto mai esistito.

Il Comune ha insistito anche sul fatto che con il ricorso il IS vorrebbe ottenere un accertamento della natura della propria assenza dal servizio, trasformando la domanda originaria in qualcosa di diverso, cosa non consentita nel giudizio riassunto dopo traslatio iudicii. Tale tentativo, secondo l’ente, integrerebbe una vera e propria mutatio libelli e renderebbe la domanda inammissibile. Da qui originerebbe l’ulteriore considerazione che la pretesa di imporre un obbligo di comunicazione all’INPS non potrebbe essere esaminata se non dopo un accertamento impossibile da compiere in questa fase.

Nel merito poi, il Comune ha sostenuto che, anche a voler ammettere che il ricorrente avesse chiesto e ottenuto l’aspettativa elettorale, ciò non basterebbe a generare alcun obbligo contributivo nei suoi confronti. Ha richiamato infatti la normativa vigente all’epoca dei fatti, segnatamente la legge n. 154 del 1981 e poi l’art. 26 della legge n. 265 del 1999, evidenziando che l’obbligo di versamento degli oneri previdenziali ricorreva solo per gli amministratori locali che ricoprivano incarichi esecutivi, come sindaci e assessori, e mai per i consiglieri comunali. Poiché il ricorrente nei periodi oggetto di contestazione era sempre e solo consigliere – e non assessore – l’ente ha ribadito che non avrebbe comunque dovuto versare alcunché. Questa conclusione troverebbe pieno conforto nel testo dell’art. 86 del TUEL, ritenuto dirimente per delimitare esattamente quali figure istituzionali fossero destinatarie dell’obbligo contributivo.

La difesa ha affrontato anche il tema delle presunte retribuzioni figurative errate, ritenendo che le contestazioni mosse dal ricorrente sarebbero prive di specificità, perché non viene chiarito né quale sarebbe l’errore né quali retribuzioni dovessero essere considerate corrette. Ha aggiunto che la tabella prodotta dal ricorrente non troverebbe riscontro in alcuna contrattazione collettiva né in documenti ufficiali e che, in ogni caso, il richiamo operato dal ricorrente all’art. 8 della legge n. 155 del 1981 risulterebbe impreciso, perché tale norma riguarda i contributi figurativi, mentre da altre parti della memoria il ricorrente sembrerebbe sostenere che il Comune avrebbe dovuto versare contributi di natura obbligatoria.

In conclusione, ad avviso dell’ente locale, il ricorrente non avrebbe mai chiesto o ottenuto l’aspettativa elettorale per i periodi contestati, la legge non prevedeva alcun obbligo contributivo per i consiglieri comunali e le contestazioni sulle retribuzioni figurative sarebbero generiche e non supportate da prove.

Per queste ragioni, il Comune ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile o, comunque, integralmente rigettato, con condanna del ricorrente alle spese.

12. nell’udienza del 17 marzo 2026, con l’assistenza del segretario d’udienza sig. Giuliana Di Vincenzo, non essendo pervenute altre istanze o note scritte, così ricostruito succintamente lo stato degli atti, presente il ricorrente, a mezzo dell’Avv. Deborah Di Pasquale, che ha insistito in via principale, per l’accoglimento del ricorso, contestando e ribadendo con fermezza la sussistenza di comportamenti omissivi del Comune di Celano nella vicenda sottoposta all’esame del giudice, l’Avv. Capannolo, per l’INPS, che si è riportata alle conclusioni contenute nella memoria depositata, chiedendone il rigetto e l’Avv. Dorangela Di Stefano, per il Comune di Celano, che ha insistito preliminarmente per l’inammissibilità del ricorso e, in subordine per il rigetto, contestando con fermezza le considerazioni di parte ricorrente circa i supposti comportamenti omissivi dell’Ente locale, assolutamente inesistenti, stante anche la piena collaborazione intervenuta nel presente giudizio per aderire ed adempiere alle ordinanze istruttorie di questo giudice. . La causa, dunque, è stata trattata e decisa con deposito della sentenza in Segreteria. Considerato in

DIRITTO

1. La domanda ha ad oggetto l’accertamento del diritto del ricorrente ad ottenere l’accredito della contribuzione figurativa, contestando l’omessa comunicazione all’INPS, da parte del Comune di Celano (AQ), dei periodi in cui ha usufruito dell’aspettativa elettorale non retribuita durante il suo mandato come consigliere comunale. Tali periodi, secondo il ricorrente, dovrebbero essere considerati validi ai fini pensionistici: 1) dal 28/09/2001 al 10/02/2004; 2) dal 12/05/2004 al 28/06/2004 e 3) dal 24/09/2004 al 31/12/2007. Ha richiesto, pertanto, di ordinare al Comune di Celano (AQ) di comunicare all'INPS, gli esatti periodi in aspettativa elettorale non retribuita con gli importi corretti delle retribuzioni figurative accreditabili, ex art. 8, legge n. 155/1981 (ossia quelle che avrebbe percepito se fosse rimasto in servizio attivo) ai fini del successivo corretto calcolo degli importi contributivi e di quelli relativi al TFS e di condannare l’INPS al rilascio di conforme estratto conto certificativo.

2. In relazione all’immanente necessità che la tutela giurisdizionale sia effettiva e celere per le parti in giudizio (cfr. artt. 24 e 111 Cost.), questo giudice è dell’avviso di privilegiare ‘la disamina della ragione di decisione più pronta per essere decisa, indipendentemente dal fatto che essa riguardi una questione di rito o di merito, in perseguimento della finalità di economia processuale’, (cfr., ex multis, Cass. SS.UU. 23 ottobre 2017 n. 24969). Nell’ambio di un contraddittorio accesso nel quale ciascuno parte ha sostenuto con fermezza le proprie ragioni senza tuttavia travalicare, comunque, la buona fede e la lealtà processuale, il ricorso, ad avviso di questo giudice, non appare fondato.

3. La richiesta del ricorrente sembra prendere le mosse da una presunta omissione di comunicazione all’INPS da parte del Comune di Celano (AQ) dei periodi in cui avrebbe usufruito dell’aspettativa elettorale non retribuita durante il suo mandato come consigliere comunale, ma, ad avviso di questo giudicante, e come sostenuto dal Comune resistente, risulta necessario, preventivamente, accertare la sussistenza del titolo dell’astensione dal lavoro del ricorrente, nel rispetto della normativa in materia di aspettativa non retribuita per motivi elettorali.

3. Il legislatore, all’art. 31 dello Statuto dei lavoratori (l. n. 300/1970), dopo aver previsto la possibilità di essere collocati in aspettativa per i lavoratori che “siano stati eletti membri del Parlamento nazionale o del Parlamento europeo o di assemblee regionali” ovvero che “siano chiamati ad altre funzioni elettive”, statuisce che “i periodi di aspettativa

…sono considerati utili, a richiesta dell’interessato, ai fini del riconoscimento del diritto e della determinazione della pensione”. La medesima disposizione si applica ai lavoratori chiamati a ricoprire cariche sindacali.

La previsione normativa contenuta nell’art. 31 appena richiamato è stata successivamente interpretata autenticamente dall’art. 22, comma 39, della l. n. 724/1994, ove il legislatore ha statuito che la normativa prevista dall’art. 31 dello Statuto dei lavoratori si applica anche ai pubblici dipendenti eletti al Parlamento nazionale, al Parlamento europeo e ai consigli regionali. Pertanto, per aspettativa sindacale e per cariche pubbliche elettive si intende l’aspettativa che può essere richiesta dal lavoratore dipendente, pubblico e privato, che sia stato investito da un incarico sindacale o eletto in un’assemblea pubblica (es: Parlamento europeo, Parlamento nazionale, Sindaco di comune, ecc.).

È, sostanzialmente, un diritto che trova fondamento direttamente nell’art. 51 della Costituzione: “chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro “; in tal modo la Costituzione intende offrire una risposta all’esigenza di garantire ai lavoratori il diritto di elettorato passivo (cioè, la capacità di essere eletto) in modo da consentire loro un’effettiva partecipazione alla vita politica. Trattasi, pertanto, di una particolare aspettativa non retribuita che il lavoratore, pubblico e privato, può richiedere per poter svolgere al meglio il suo mandato a seguito di un’elezione presso un’assemblea pubblica. Durante questa aspettativa il lavoratore conserverà il posto di lavoro, ma non ha diritto a retribuzione da parte del datore di lavoro. Ottenere questa aspettativa è un diritto del lavoratore, sancito dalla Costituzione e dallo Statuto dei lavoratori (art. 31), e, pertanto, il datore di lavoro non può negarla. 

Da ultimo, merita di essere menzionato, l’art. 81 del D. lgs n. 267/200 TUEL che stabilisce: “ I sindaci, i presidenti delle province, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, i presidenti dei consigli circoscrizionali dei comuni di cui all'articolo 22, comma 1, i presidenti delle comunità montane e delle unioni di comuni, nonché i membri delle giunte di comuni e province che siano lavoratori dipendenti possono essere collocati a richiesta in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato. Il periodo di aspettativa è considerato come servizio effettivamente prestato, nonché come legittimo impedimento per il compimento del periodo di prova. I consiglieri di cui all'articolo 77, comma 2, se a domanda collocati in aspettativa non retribuita per il periodo di espletamento del mandato, assumono a proprio carico l'intero pagamento degli oneri previdenziali, assistenziali e di ogni altra natura previsti dall'articolo 86”.

Dalla lettura ed analisi della normativa di riferimento, si ritiene che il singolo lavoratore interessato ad usufruire di questo istituto sia tenuto a presentare un’apposita e formale richiesta, in quanto il godimento del suddetto periodo di congedo, pur rappresentando un diritto potestativo, è subordinato ad una specifica istanza del lavoratore che, secondo quanto precisato dalla risalente giurisprudenza della Suprema Corte (Cass. sent. 7097/86), non deve necessariamente durare quanto l’incarico elettivo, potendo infatti riguardare periodi inferiori o anche frazionati.

L’aspettativa, sebbene non retribuita, è valida ai fini pensionistici, essendo coperta da contribuzione figurativa. Tuttavia, ai sensi della l. n. 488/1999, qualora il lavoratore – in ragione dell’incarico politico – maturi il diritto ad un vitalizio o ad un altro emolumento pensionistico, l’accredito figurativo è riconosciuto solo a condizione che il lavoratore versi all’Inps la contribuzione per la parte a proprio carico, pari a quella che il dipendente avrebbe versato in caso di regolare prosecuzione dell’attività lavorativa.

A ben vedere, quindi, sotto il profilo degli adempimenti richiesti, il datore di lavoro, dopo aver ricevuto la richiesta di aspettativa, qualora ne ricorrano le condizioni, è tenuto a concedere la stessa mediante formale provvedimento scritto dal quale risultino anche “le cause specifiche per cui è stata chiesta e concessa l’aspettativa, la data iniziale e l’eventuale data finale dell’aspettativa, l’identificazione del lavoratore beneficiario, la qualifica professionale posseduta dal lavoratore al momento del collocamento in aspettativa e la data di assunzione del lavoratore” (cfr Inps, messaggio n. 3499/2017).

La concessione dell’aspettativa, inoltre, deve essere comunicata prontamente all’Inps mediante i flussi Uniemens, compilando l’elemento <CodiceCessazione> con il valore 39 (Aspettativa per mandato politico elettivo) sul quadro della denuncia relativo all’ultimo periodo di servizio prestato precedente l’aspettativa (cfr Inps, circ. 215/2016).

Ne consegue che, se un dipendente eletto a una carica pubblica elettiva non presenta la richiesta formale di aspettativa non retribuita, non potrà beneficiare dei diritti connessi a tale istituto, e ciò può comportare conseguenze rilevanti sia sul piano lavorativo che previdenziale.

Una delle conseguenze rilevanti a livello previdenziale è proprio il mancato accredito dei contributi figurativi Il riconoscimento dei contributi previdenziali figurativi per il periodo di aspettativa richiede, infatti, sulla base delle disposizioni INPS, un provvedimento formale di collocamento in aspettativa. Senza la richiesta, non è possibile ottenere l’accredito presso l’INPS o l’ente previdenziale competente. Pertanto, risulta necessario presentare una richiesta formale scritta di aspettativa non retribuita al proprio datore di lavoro o amministrazione prima dell’inizio del mandato, allegando la documentazione ufficiale dell’elezione.

Ne consegue che la richiesta di aspettativa non retribuita per motivi elettorali è sicuramente obbligatoria ed il lavoratore deve presentare una apposita domanda formale al proprio datore di lavoro o all’amministrazione di appartenenza per poter usufruire di tale diritto. Nello stesso modo, una volta che il lavoratore è stato eletto a una carica pubblica elettiva, il datore di lavoro non può rifiutare la concessione dell’aspettativa. In questo caso, infatti, l’aspettativa è un diritto garantito dalla legge e il datore di lavoro è obbligato a concederla, a condizione che la richiesta sia correttamente presentata e documentata. Quindi non vi è dubbio che costituisce un obbligo per il lavoratore quello di presentare la richiesta di aspettativa non retribuita per motivi elettorali, essendo necessario depositare presso il proprio datore di lavoro una domanda formale.

Orbene, dalla documentazione versata in atti e di quella integrativa richiesta con l’ordinanza n. 3/2025, non è possibile rinvenire per nessuna delle due tornate elettorali attenzionate la richiesta del IS di poter usufruire dell’aspettativa non retribuita a fini elettorali, ai sensi dell’art. 81 TUEL.

Infatti, per i periodi relativi alla consiliatura 1999-2004, risulta che il IS ha proseguito un'aspettativa per motivi familiari, come indicato nella Deliberazione nr. 158/1999. Per il periodo dal 25 settembre 2004 al 31 dicembre 2007, il IS non ha presentato alcuna istanza di aspettativa elettorale ai sensi dell'art. 81 del T.U.E.L.

Sotto questo preliminare profilo, il Comune di Celano (AQ) ha contestato in maniera specifica l’insussistenza della richiesta formale del IS di usufruire dell’aspettativa non retribuita per motivi elettorali, deducendo che non sarebbe mai stata presentata all’Ente locale tale richiesta e, infatti, non ve ne sarebbe traccia nel fascicolo personale del ricorrente, I rilievi sono condivisibili.

Infatti, risulta in atti che non è stata prodotta la suddetta richiesta e, stante l’obbligatorietà della stessa ai fini dell’ottenimento dell’aspettativa secondo la normativa di riferimento, non può condividersi l’assunto di parte ricorrente che riterrebbe implicita la sussistenza della concessione dell’aspettativa non retribuita per ragioni elettorali, desumibile, per il periodo dal 28/09/2001 al 10/02/2004, dall’ Attestato del Comune (prot. 15007 del 9/11/2001) dove si afferma che il IS risulterebbe in “aspettativa per mandato elettorale”; la Determinazione n. 110/2003 del 7/4/2003 che confermerebbe l’aspettativa non retribuita per la carica di consigliere e la nota del 13/2/2004 che confermerebbe la permanenza nell’albo come prima dell’assenza per mandato elettorale. Per il periodo dal 12/05/2004 al 28/06/2004 sarebbe presente la Delibera di Giunta n. 77 del 12/5/2004 relativa alla concessione dell’aspettativa elettorale per la rimozione della causa di ineleggibilità, ex art. 60 TUEL.

A fronte delle specifiche contestazioni del Comune, risulta in atti che il ricorrente non ha ottemperato all’onere di provare la presentazione della richiesta di usufruire dell’istituto dell’aspettativa non retribuita per motivi elettorali (ex plurimis, sull’onere di produzione, Cass. n. 12822/2016), sicché si può ritenere che la richiesta non sia stata tempestivamente proposta e, pertanto, non può ordinarsi al Comune di comunicare all’INPS i periodi in cui il ricorrente ha usufruito dell’aspettativa elettorale non retribuita durante il suo mandato come consigliere comunale in quanto non provata in atti.

Questo giudicante osserva che, alla luce del quadro normativo richiamato negli atti e delle emergenze istruttorie cristallizzate nell’ordinanza, le pretese del ricorrente non risultano fondate. Dalla ricostruzione legislativa applicabile ratione temporis emerge con chiarezza che l’onere del versamento della contribuzione effettiva per i periodi di aspettativa non retribuita è posto a carico dell’ente locale esclusivamente con riferimento agli amministratori titolari di incarichi esecutivi e non già per i consiglieri comunali, come ribadito sia nelle difese del Comune sia nella memoria dell’INPS, la quale, pur dichiarandosi disponibile a ricevere eventuali versamenti nei limiti della prescrizione, ha precisato che per le cariche elettive locali non opera il meccanismo della contribuzione figurativa invocato dal ricorrente.

In tale contesto, i periodi oggetto di domanda coincidono integralmente con fasi in cui il dott. IS rivestiva la sola carica di consigliere comunale, senza che sia stato allegato un segmento effettivamente scoperto riferibile all’unico breve periodo in cui egli ha svolto funzioni di assessore. Ne consegue che la richiesta di imporre all’ente resistente la comunicazione all’INPS dei periodi di aspettativa e delle “retribuzioni figurative” ex art. 8 L. 155/1981 risulta giuridicamente non sostenibile, sia perché ancorata a una figura contributiva non applicabile, sia perché priva del presupposto soggettivo che soltanto giustificherebbe un obbligo dell’amministrazione locale. Le eccezioni preliminari sollevate dal Comune – e, in particolare, quella relativa al difetto d’interesse e alla non consentita mutatio libelli derivante dal tentativo di trasformare l’obbligo di comunicazione in un previo accertamento del titolo dell’astensione – risultano coerenti con il perimetro tracciato dall’ordinanza istruttoria, che ha circoscritto l’accertamento alla verifica delle istanze del 1999, senza tuttavia incidere sul nodo decisivo della fattispecie, rappresentato dall’assenza, per i periodi contestati, di un obbligo di contribuzione a carico del Comune. Anche superando tali rilievi, la domanda non potrebbe comunque trovare accoglimento nel merito, essendo insussistenti i presupposti normativi su cui si fonda la pretesa del ricorrente.

Ne consegue la reiezione del ricorso.

Avuto riguardo alla novità della questione, sussistono i presupposti per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Abruzzo, in composizione monocratica ai sensi dell’art. 151 c. g. c., respinta ogni contraria eccezione o deduzione, con pronuncia definitiva: respinge il ricorso e compensa interamente le spese di lite fra le parti.

Così deciso, all’esito della Camera di consiglio del 17 marzo 2026.

Depositata in Segreteria il 31/03/2026.

Il Giudice Dott. Stefano Grossi

(firmato digitalmente)

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