REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL VENETO

composta da RT TONOLO Presidente ANGIONI ROBERTO Consigliere DANIELA ALBERGHINI Consigliere, relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio iscritto al n. 32266 del registro di segreteria, promosso con atto di citazione dalla Procura Regionale nei confronti di:

CO ER S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede legale a Verona, via Montelungo n. 7, P.IVA 03069460230, rappresentata e difesa dall’Avv. SC CHIARINI (C.F.

[...], pec: avv.francesca.chiarini@ordineavvocatibopec.it)

del Foro di Bologna, nel cui studio sito in Bologna, Via Guerrazzi n. 29, ha eletto domicilio;

IG FR, in proprio e in qualità di legale rappresentante all’epoca dei fatti della CO ER s.r.l., nato a [...] il [...],

residente a [...] int. 8, C.F.

[...], rappresentato e difeso dall’Avv. Andrea PANSINI del Foro di Verona (C.F. [...]p.e.c.:

avvandreapansini@ordineavvocativrpec.it) ed elettivamente domiciliato,

anche digitalmente, presso e nello studio del difensore in Verona, Viale Palladio n. 42;

Visti l’atto di citazione depositato presso la Segreteria di questa Sezione Giurisdizionale in data 9 gennaio 2025, le memorie di costituzione dei convenuti e gli atti di causa;

Uditi alla pubblica udienza del giorno 14 maggio 2025, con l’assistenza del segretario sig.ra RI LL, il Consigliere IE ER, il rappresentante del Pubblico Ministero in persona del Vice Procuratore generale SC DI, l’Avv. Andrea Pansini per IG CO e l’Avv.

SC HI per VI EC Verona s.r.l..

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione ritualmente notificato la Procura regionale conveniva innanzi a questa Sezione giurisdizionale la società VI EC Verona s.r.l. e il sig. IG CO, in proprio e in qualità di legale rappresentante della società all’epoca dei fatti, per sentirli condannare, a titolo di dolo e in solido fra loro, al risarcimento, in favore del Ministero dell’Interno –

Prefettura di Verona, della somma di 3.060.677,58 euro oltre alla rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT, interessi legali e spese di giustizia, queste ultime a favore dello Stato.

Esponeva il Pubblico Ministero che la VI EC, di cui il sig. IG CO era presidente e legale rappresentante all’epoca dei fatti, società operante nel settore sportivo -dapprima come società dilettantistico sportiva, poi come s.r.l. professionistica, con conseguente cambio di oggetto sociale-, aveva partecipato a tre procedure di gara, indette dalla Prefettura di Verona, per l’affidamento del servizio di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale per gli anni 2016, 2017 e 2018.

A seguito di segnalazione alla competente Procura della Repubblica da parte della stessa Prefettura nel mese di settembre 2018, la Guardia di Finanza aveva svolto indagini delegate di polizia giudiziaria, dalle quali erano emerse numerose criticità, particolarmente, in relazione alla procedura del 2016, in relazione a:

a) falsa attestazione del possesso del requisito della comprovata esperienza nei servizi oggetto di gara (che ha consentito, nelle procedure successive, di dichiarare il possesso del medesimo requisito maturato in forza della precedente aggiudicazione);

b) incoerenza dell’oggetto sociale, in quanto la società aveva per oggetto esclusivo l’esercizio dell’attività sportiva e delle attività a questa strumentali;

c) falsa attestazione relativamente al personale impiegato in numero adeguato;

d) falsa dichiarazione in merito alla disponibilità delle strutture ove svolgere il servizio, alla loro regolarità sotto il profilo urbanistico ed edilizio, nonché alla conformità rispetto alla destinazione d’uso e alla normativa in materia di impiantistica e prevenzione incendi, oltre alle prescritte autorizzazioni sanitarie. In particolare, veniva accertato che per alcune delle strutture indicate la società non aveva titolo che ne dimostrasse la disponibilità, per altre era stata riscontrata l’oggettiva inagibilità e in altre era stata dichiarata una capacità abitativa maggiore rispetto a quella consentita dagli standard di abitabilità;

e) concessione in subappalto a società riconducibili alla convenuta (VI volley, VI soccer, VI Free Time, ecc.) del servizio di accompagnamento e assistenza, non consentito dal capitolato di gara (che consentiva il subappalto limitatamente ai servizi di pulizia e fornitura dei pasti, previa declaratoria in sede di partecipazione alla gara).

Analoghe criticità venivano, inoltre, riscontrate anche per le gestioni relative ai successivi bandi di gara.

In relazione alla gestione per il 2017, poi, era emerso che parte delle somme erogate dalla Prefettura alla VI EC -e da quest’ultima a sua volta pagate ad una società “satellite”- erano state in realtà utilizzate per coprire spese afferenti all’attività calcistica e non al servizio di accoglienza, e che vi era stato un ulteriore subappalto di servizi di ospitalità presso l’Albergo Belvedere di Selva di Progno.

Per la gestione 2018, essendo nel frattempo stato previsto un più analitico obbligo di rendicontazione su base bimestrale che prevedeva l’obbligo di allegazione della documentazione giustificativa della spesa sostenuta, era emerso che i costi sostenuti dalla VI EC erano anormalmente bassi e tali da determinare un utile di impresa eccessivo, facendo ritenere che il servizio prestato fosse qualitativamente e quantitativamente inadeguato.

Erano, inoltre, presenti nella rendicontazione voci di costo ingiustificatamente elevate (rimborsi chilometrici agli operatori per decine di migliaia di chilometri al mese) e, in alcuni casi, non ammissibili

(manutenzioni straordinarie su immobili di terzi), oltre che

“accantonamenti” per spese non ancora sostenute ed indicate (ex post) al solo fine di rettificare le rendicontazioni e ridurre lo squilibrio tra costi e proventi rilevato dalla Prefettura nel procedimento di liquidazione dei compensi.

La Prefettura, inoltre, aveva rilevato anche la presenza di due fatture relative all’acquisto di un elevatissimo numero di capi di abbigliamento, le cui giacenze (al netto dei capi già consegnati agli ospiti) non venivano rinvenute, se non in esigua parte, nei magazzini della società.

A seguito delle richieste di chiarimenti avanzate dalla Prefettura la società più volte modificava, rettificando in aumento i costi, le rendicontazioni, senza tuttavia dare contezza effettiva delle spese sostenute.

Riteneva, pertanto, la Procura che i convenuti, avendo ottenuto l’aggiudicazione del servizio sulla base di requisiti in realtà non posseduti -

circostanza questa che si era riverberata sulla qualità dello stesso servizio erogato, anche in relazione ad una pessima gestione delle strutture di accoglienza dovuta ad una riduzione eccessiva dei costi- avessero posto in essere condotte illecite con connotazione fraudolenta e conseguente inosservanza del vincolo di destinazione delle risorse pubbliche all’attuazione del programma di accoglienza ed integrazione.

I gestori delle strutture di accoglienza, infatti, sono attuatori di programmi di stampo pubblicistico, affidatari di un servizio pubblico di cui devono garantire i risultati: la mancata realizzazione dei fini comporta, quindi, la violazione degli obblighi di servizio, cui consegue la causazione del danno.

Tale danno veniva quantificato dalla Procura in 3.060.677,68 euro, pari ai maggiori profitti conseguiti dalla società, determinati tenendo conto di un utile di impresa del 25% rispetto ai costi effettivamente sostenuti.

Sulla base degli elementi raccolti dalla Guardia di Finanza nel corso delle indagini, la Procura regionale emetteva, quindi, nei confronti della società VI EC e del suo legale rappresentante pro tempore IG CO invito a dedurre, notificato in data 18 giugno 2024.

Gli invitati non hanno prodotto memorie difensive né hanno chiesto di essere sentiti, di talché venivano tratti all’odierno giudizio.

Con memorie di identico contenuto si costituivano in giudizio entrambi i convenuti, formulando in via preliminare istanza di sospensione del giudizio ex art 106 c.g.c. stante la pendenza, innanzi al Tribunale di Verona, di un procedimento penale per i medesimi fatti, in rapporto di necessaria pregiudizialità rispetto alla decisione del presente giudizio.

Eccepivano, inoltre, l’intervenuta prescrizione del diritto azionato dal Pubblico Ministero, poiché non solo il fatto dannoso dalla cui commissione decorre il termine, ma anche tutti i presunti illegittimi pagamenti erano intervenuti oltre il quinquennio antecedente alla notifica dell’invito a dedurre, primo atto interruttivo.

Ritenevano, inoltre, che non ricorresse l’ipotesi di occultamento doloso, ben potendo la Prefettura, in virtù dei propri poteri ed obblighi di controllo, venire a conoscenza del danno ben prima delle indagini della Guardia di Finanza.

Nel merito i convenuti rilevavano che:

a) quanto ai requisiti di partecipazione alle gare, questi, benché autocertificati, erano stati oggetto di controllo, positivamente superato, da parte della Prefettura ai fini dell’aggiudicazione definitiva e le modifiche dell’oggetto sociale avvenute nel corso degli anni erano ininfluenti rispetto alla regolarità dell’aggiudicazione;

b) quanto alla disponibilità degli immobili, lo stesso bando prevedeva la possibilità che, previo accordo con la Prefettura, ne fossero individuati altri diversi da quelli indicati nella domanda di partecipazione alla gara, sia in sede di stipula della convenzione che in corso di esecuzione del contratto, come in effetti era avvenuto;

c) quanto ai requisiti di agibilità degli immobili, non trovavano applicazione le disposizioni regolamentari relative alle abitazioni residenziali, trattandosi di strutture destinate a far fronte ad esigenze alloggiative straordinarie e temporanee;

d) quanto all’utilizzo di personale, né la legge né il bando di gara precisavano che si dovesse trattare di lavoratori subordinati, potendo essere utilizzati persino i volontari senza limiti numerici e senza rapporto con il numero di lavoratori dipendenti: peraltro, era sempre stato garantito un adeguato numero di operatori, come dimostrato dalla circostanza che nessun rilievo era stato mai effettuato nel corso delle periodiche visite ispettive;

e) quanto alla qualità del servizio prestato, fermo restando che nulla era mai stato eccepito -ed anzi era stata accertata la regolarità della fornitura, necessaria per la liquidazione dei compensi-, la società si era avvalsa -come consentito dalla legge e dal contratto- di altri soggetti nell’espletamento del servizio ed erano stati comunque garantiti agli ospiti vitto ed alloggio adeguati, nonché tutti gli ulteriori servizi afferenti all’assistenza della persona;

f) quanto ai rimborsi chilometrici erogati agli operatori, rappresentavano che le strutture erano numerose e dislocate sull’intero territorio della provincia di Verona e che gli operatori vi si recavano più volte al giorno; mentre le spese di manutenzione straordinaria effettuate su immobili di terzi si erano rese necessarie proprio al fine di garantire agli ospiti adeguate condizioni di abitabilità;

g) quanto all’adeguatezza del personale impiegato, per numero e professionalità, rilevavano che non solo non vi era alcuno specifico parametro (almeno fino al 2018), ma che comunque nel corso dei controlli e del monitoraggio alcun rilievo era stato elevato;

h) quanto al mancato riscontro della fornitura di vestiario rappresentavano, innanzitutto, che parte di questa non era mai pervenuta dalla ditta fornitrice che, infatti, aveva emesso nota di credito per la parte non eseguita e che il vestiario era stato effettivamente consegnato agli ospiti, pur non essendo state redatte specifiche ricevute.

In relazione alla quantificazione del danno i convenuti contestavano il criterio adottato dalla Procura, privo di riscontri, ribadendo l’avvenuta regolare esecuzione del contratto così come accertata anche dalla Prefettura committente.

Concludevano, quindi, per il rigetto, in quanto infondata, della domanda avanzata dalla Procura erariale, formulando comunque, in via subordinata, istanza per l’applicazione del potere riduttivo.

A tal fine invocavano il legittimo affidamento ingenerato dalla stessa Prefettura in merito alla regolarità dell’operato della società sulla base degli esiti dei controlli e del monitoraggio, nonché la circostanza che il servizio affidato era stato più volte prorogato e, comunque, regolarmente svolto fino al 2022 senza ulteriori questioni. Sottolineavano, infine, che l’assenza di dolo della società era dimostrata dalla circostanza che quest’ultima aveva accettato la proroga del servizio nonostante le peggiorative condizioni economiche imposte.

All’odierna udienza il Pubblico Ministero contestava la fondatezza dell’eccezione di prescrizione, osservando che ricorreva un’ipotesi di occultamento doloso del danno, essendo avvenuto il disvelamento solo all’esito delle indagini di polizia giudiziaria, che ha potuto servirsi di strumenti che la Prefettura non aveva a disposizione (consultazione di banche dati, acquisizione di sommarie informazioni testimoniali, sequestri, ecc.). Le verifiche preliminari condotte dalla Prefettura nel corso delle procedure di gara, avendo ad oggetto altri profili (casellario giudiziario, DURC, certificazione c.d. antimafia), non erano di per sé idonee ad evidenziare i comportamenti illeciti della VIvecomp.

Nel merito, richiamando tutte le deduzioni già svolte in atto di citazione e ribadendone la fondatezza, il Pubblico Ministero in particolare sottolineava che la pregressa esperienza dichiarata dalla VI EC, peraltro non documentata, in realtà era stata maturata dalla VI quando aveva la forma giuridica di associazione e, pertanto, non era imputabile alla società, il cui oggetto sociale è sempre stato eterogeneo rispetto all’attività di accoglienza.

Concludeva, quindi, chiedendo l’accoglimento integrale della domanda.

La difesa del convenuto IG CO, riportandosi alle conclusioni della memoria in atti, preliminarmente insisteva per l’accoglimento dell’istanza di sospensione del giudizio alla luce della pregiudizialità dell’eventuale accertamento della falsità delle dichiarazioni rese per la partecipazione alle gare.

Nel merito rimarcava che alcuna illiceità era stata rilevata dalla Prefettura non solo nel corso dell’esecuzione del contratto, come si deduce dalla circostanza che erano stati autorizzati i pagamenti delle fatture sulla base di certificati di regolare esecuzione, ma anche nella fase di aggiudicazione, durante la quale erano state condotte le verifiche in ordine ai requisiti di partecipazione (tra cui, appunto, la necessaria pregressa esperienza) e ai contenuti dell’offerta tecnica, positivamente valutati con attribuzione di punteggio.

Osservava, infine, che, seppur vi fossero state minime irregolarità, oggetto di penale, emerse nel corso dei sopralluoghi, si era trattato di rilievi minimali, prontamente superati dalla VI EC e comunque tali da non determinare la risoluzione del rapporto contrattuale, che invece sarebbe stato il naturale esito nel caso in cui fossero realmente state rilevate le presunte illiceità oggi contestate.

La difesa della VI EC, richiamate e ribadite le argomentazioni svolte in atti, evidenziava che la vicenda dedotta in giudizio nasce dal teorema costruito dalla Prefettura, secondo cui a costi bassi corrisponde necessariamente una pessima qualità del servizio, privo di qualsivoglia riscontro probatorio e smentito dalla circostanza che i controlli e i monitoraggi condotti dalla Prefettura avevano sempre dato esiti ampiamente positivi e solo per aspetti marginali avevano avuto come conseguenza l’applicazione di minime penali. Del resto, proseguiva, il servizio è stato reso per oltre sette anni senza soluzione di continuità.

Sottolineava, inoltre, che il sistema di rendicontazione, almeno fino al 2018, non imponeva l’allegazione della documentazione giustificativa dei costi, di talché VI EC non era tenuta a conservarla ed esibirla, essendo il corrispettivo calcolato unicamente sulle presenze: conseguentemente anche il criterio di determinazione del danno era da ritenersi arbitrario, non trovando alcun riscontro normativo la fissazione del tetto del 25% dell’utile di impresa.

Le difese, quindi, concludevano per il rigetto della domanda.

All’esito della discussione il giudizio è stato trattenuto in decisione.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.In via preliminare va respinta l’istanza di sospensione del presente giudizio ex art. 106 c.g.c. formulata dalle difese dei convenuti in ragione della pendenza, con riferimento ai medesimi fatti di causa, di un procedimento penale innanzi al Tribunale di Verona.

La disposizione invocata dalla difesa prevede che, ai fini della sospensione del giudizio, la previa definizione di altra controversia civile, penale o amministrativa, pendente davanti a sé o ad altro giudice, costituisca, per il suo carattere pregiudiziale, il necessario antecedente dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata “ed il cui accertamento sia richiesto con efficacia di giudicato”. “Condizione per far luogo alla sospensione, pertanto, è la sussistenza di un rapporto di pregiudizialità tra due processi, in dipendenza del quale la definizione della controversia pregiudicata è subordinata alla previa definizione di quella pregiudicante ed il cui accertamento sia richiesto con efficacia di giudicato. Sicché, la decisione di quest’ultima è destinata a riverberarsi, in modo automatico e pervasivo, sull’altra” (Sez. Veneto, n. 28/2017).

In conformità ad un consolidato e costante orientamento della giurisprudenza di legittimità e di questa Corte, a cui il Collegio ritiene di aderire, la sospensione del giudizio è, quindi, "necessaria" solo quando la previa definizione di altra controversia civile, penale o amministrativa, pendente davanti allo stesso o ad altro giudice, sia imposta da una espressa disposizione di legge, ovvero quando questa, per il suo carattere pregiudiziale, costituisca l'indiscutibile antecedente logico-giuridico, dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata ed il cui accertamento sia necessariamente richiesto con efficacia di giudicato: dunque, “la sospensione non si limita ad incidere sullo svolgimento del processo, ma ne orienta la definizione di merito, ponendolo in uno stato di quiescenza, funzionale al recepimento di decisioni assunte in altra sede” (Sez. Veneto, 28/2017).

Ciò chiarito, in relazione alla (ritenuta) pregiudiziale definizione del giudizio penale pendente, va richiamata l’ordinanza delle SS.RR. della Corte dei conti n. 9/2018/ORD/RCS, a mente della quale: “non è possibile identificare nel giudizio penale, ancorché inerente all'accertamento in ordine degli stessi fatti oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa, una causa pregiudiziale che imponga la sospensione del secondo processo a norma dell'art. 106 c.g.c., atteso che la controversia penale non è pregiudiziale in senso tecnico, non costituendo l'antecedente da cui dipende la definizione del giudizio contabile. Va pertanto esclusa l'identificazione di un rapporto di pregiudizialità-dipendenza tra i rispettivi accertamenti, stante il principio di separazione che impone l'autonoma definizione delle rispettive questioni;

[..] L’ intersezione tra i due ambiti di giudizio sul piano dell'accertamento dei fatti rilevanti e determinativi delle distinte responsabilità, in sintesi, esprime la relatività di ciascuna pronuncia con riguardo alle rispettive attribuzioni giurisdizionali, poiché il legislatore non ha attribuito rilevanza al pericolo di contrasto pratico di giudicati, se non nei limiti e nella misura in cui ha previsto l'efficacia della sentenza penale irrevocabile negli altri giudizi (cfr.

artt. 651 e ss. c.p.p.). In altri termini, posto che, come sopra rilevato, l'art.

106 prevede la sospensione del processo quando sovra una questione pregiudiziale un altro giudice è tenuto a decidere con efficacia di giudicato, una volta escluso che la legge e la volontà delle parti impongano un accertamento incidentale con efficacia di giudicato in ordine all'antecedente logico costituito dalla questione penale, ne consegue che il giudice contabile può e deve procedere all'accertamento autonomo del rapporto, poiché la cognizione della questione forma oggetto immediato del giudizio di merito a lui devoluto.”

Ancora, le Sezioni Riunite di questa Corte (ord. n. 2/2020/RCS), in linea con il menzionato orientamento, hanno affermato che “è da rilevare come accade di sovente che una medesima fattispecie dannosa sia fonte di responsabilità amministrativo–contabile e, al contempo, configuri un’ipotesi di reato: in questo caso, anche se il fatto storico è unico, è prevista l’effettuazione di due istruttorie, contemporanee, ma distinte, finalizzate all’

accertamento di differenti profili di responsabilità. Per questo la vigente normativa, scaturente dal riformato codice di procedura penale e da quello di giustizia contabile”, ha improntato i giudizi “al principio di separatezza e ponendo fine alla cd. pregiudizialità penale che influenzava non poco le indagini del PM contabile, poiché queste ultime restavano condizionate da quelle penali non soltanto nel merito ma anche nei tempi di esecuzione.

Quest’ ultimo aspetto è stato anche affrontato dalle SS.RR., in occasione della discussione in materia di ragionevole durata del processo che deve essere assicurata in ossequio all’ art. 111 della Costituzione (SS.RR. ord. nn.

1 e 3/2012). Tale mutamento ha comportato –sotto l’aspetto prettamente giuridico– una netta divisione, mentre –sotto l’aspetto puramente pratico–

un’esigenza di evitare un’improduttiva duplicazione di indagini su aspetti comuni, nonché un’inutile dilatazione dei tempi, atteso il principio costituzionalmente assicurato dalla ragionevole durata del processo. Così, dal previgente criterio della pregiudizialità che in passato disciplinava i rapporti tra i due procedimenti si è passati all’ introduzione dell’innovativa formulazione del vigente art. 3, incentrato sulla separatezza dei due giudizi.

La ratio della novella legislativa è da individuarsi proprio nella differenziazione tra questi due procedimenti data dalla diversità dell’oggetto, delle parti e dei poteri nell’ ambito di ognuno di essi. Il rapporto tra giudizio penale e giudizio di responsabilità ora regolato si sostanzia nella possibilità per il giudice contabile di procedere ad un’autonoma valutazione delle risultanze istruttorie per accertare la colpa grave o il dolo del soggetto. Da ciò deriva anche la disposizione concernente la sospensione del giudizio per ragioni di pregiudizialità di cui all’ art.106 del codice contabile. Per costante e consolidata giurisprudenza della Corte dei conti prima il PM e poi il collegio possono trarre dalle risultanze del giudizio penale autonomi apprezzamenti e convincimenti anche quando le infrazioni considerate ai fini della pronuncia coincidano, in tutto o in parte, con la violazione di particolari obblighi di servizio e ciò soprattutto nella valutazione dell’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa.

Ciò che nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile viene dedotto è un ingiusto danno pubblico in conseguenza di illeciti comportamenti di amministratori e dipendenti. Attesa, però l’autonomia del giudizio dinanzi al giudice della responsabilità, volto al risarcimento del danno prodotto dalla violazione di obblighi di servizio, è sufficiente che l’RI abbia subito comunque una menomazione patrimoniale per omesso o irregolare adempimento degli obblighi di servizio a causa del comportamento posto in essere dal soggetto convenuto perché sussista il pregiudizio patrimoniale….

e nel caso in esame non vi è alcuna dipendenza dagli accertamenti penali che potranno essere condotti”, essendo, peraltro, diverse persino le regole di giudizio relative all’accertamento della responsabilità penale e di quelle di natura patrimoniale (cfr. SSRR n. 28/2015/QM e art. 95 c.g.c.; art. 533 c.p.p. e Cass. SSUU pen. 30328/2002: Sez. III App. n.208/2022).

E’, inoltre, noto che “la Corte europea dei diritti dell’uomo ha escluso la violazione della Convenzione sulla salvaguardia dei diritti e delle libertà fondamentali dell’uomo nell'ipotesi in cui, a seguito della conclusione di un processo penale o in concomitanza con lo stesso, per gli stessi fatti, venga avviato un giudizio di responsabilità amministrativa innanzi alla Corte dei conti, distinguendo la natura risarcitoria e sui generis di quest’ultima, rispetto alla responsabilità penale, esclusivamente punitiva (sentenza 4 marzo 2014, ricorso DE VE n. 8640/10; sentenza 13 maggio 2014, ricorso Rigolio n. 20148/09). Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, inoltre, reiteratamente, hanno enunciato il principio della reciproca autonomia ed indipendenza tra giurisdizione civile e penale, da un lato, e giurisdizione contabile, dall’altro, precisando che “Le occasionali interferenze, conseguenza della possibilità che il sistema ordinamentale fornisca una pluriqualificazione giuridica dei medesimi fatti materiali oggetto della cognizione dei diversi plessi giurisdizionali, pone esclusivamente un problema di proponibilità dell’azione a fronte di un titolo giudiziale già perfezionatosi, eseguito e totalmente satisfattorio della pretesa esercitata, risolvibile secondo i principi della preclusione” (Cass. sez.

un., n. 8927/2014). Ancora, i principi di autonomia fra giudizio penale e giudizio contabile sono stati ribaditi dalla Corte costituzionale con la sentenza 13 luglio 2007, n. 272, e su tali principi si è anche attestata da tempo la giurisprudenza di questa Corte dei conti (ex multis, App. Sez. II sentt. 37/2018 e 18/2019)” (Sez. II App. n. 45/2020).

Osserva, infine, il Collegio che “la giurisprudenza della Corte dei conti ha costantemente sottolineato la piena indipendenza del processo contabile rispetto a quelli civile e penale, con la conseguenza che l’assenza di ogni rapporto di pregiudizialità giuridica tra gli stessi rende, di norma, inapplicabile al giudizio contabile l’istituto della sospensione, in attesa della definizione dei giudizi che si svolgono in altre sedi (Sez. Riunite n.

1/ord/2012; Sez. Giur. Basilicata n. 61 del 2013 e n. 124 del 2012; Sez. Giur.

Sardegna n. 869 del 2007; Sez. II d’Appello n. 195 del 2002; Sez. III d’Appello n. 192 del 2002)” (Sez. Veneto. n. 28/2017; recentemente Sez. Calabria n.

64/22; Sez. Piemonte n.433/21; Sez. Veneto, n. 14/23).

L’orientamento giurisprudenziale richiamato e condiviso dal Collegio, infatti, sottolinea come si tratti di piani differenti, che vedono coinvolti soggetti e rapporti obbligatori ben distinti: il giudizio contabile e quello civile e/o penale si svolgono autonomamente ed anche parallelamente, avendo ciascuno la propria indipendenza, giustificata dalle diverse finalità perseguite, dovendosi ritenere sussistente la “connessione di pregiudizialità/dipendenza tra rapporti giuridici diversi ed autonomi che risultino collegati in modo tale che la situazione della causa pregiudiziale

(petitum), da accertarsi con efficacia di giudicato, si ponga come elemento costitutivo, modificativo o estintivo del distinto rapporto dedotto nella causa dipendente”.

Ciò “non postula un mero collegamento tra le due emanande sentenze, ma richiede l’esistenza di un vincolo di consequenzialità, in virtù del quale uno dei due giudizi, oltre ad essere in concreto pendente ed a coinvolgere le stesse parti, investa una questione di carattere pregiudiziale, cioè un indispensabile antecedente logico – giuridico, la cui soluzione pregiudichi, in tutto o in parte, l’ esito del processo da sospendere, in modo che possa astrattamente configurarsi l’ipotesi del conflitto di giudicati” (SS.RR., ord 3 luglio 2018 n. 8; cfr. anche 6 aprile 2018 n. 4: 14 marzo 2018, n. 3; 8 marzo 2018, n. 2 e giurisprudenza ivi citata; Sez. App. I n. 345/2021 e Sez. App. II n.

187/2020).

In assenza, pertanto, del presupposto della necessaria pregiudizialità non può essere accolta l’istanza di sospensione del presente giudizio.

2. Le difese dei convenuti hanno, poi, preliminarmente eccepito la prescrizione dell’azione della Procura erariale, in quanto sarebbe stata proposta oltre il termine di cui all’art. 1, comma 2, della legge 20/1994: non ricorrendo, infatti, alcuna ipotesi di occultamento doloso, il dies a quo del termine quinquennale di prescrizione deve farsi coincidere con il fatto dannoso (l’aggiudicazione degli appalti, avvenuta rispettivamente nel 2016, 2017 e 2018), o, volendo tener conto del momento del verificarsi dell’evento lesivo, con quello dei relativi pagamenti (quelli relativi alle gare d’appalto di cui è causa sarebbero avvenuti tutti entro il febbraio 2019) e sarebbe perento ben prima della notifica del primo atto interruttivo, l’invito a dedurre, avvenuta in data 17-26 giugno 2024.

L’eccezione è infondata.

Sulla base di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, anche di recente le Sezioni di Appello di questa Corte hanno affermato che “l’art. 1, comma 2, della legge n. 20/1994, ha previsto che il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta. Tale disposizione, pur avendo come suo logico presupposto il principio enunciato nell’art. 2941, 1° comma, n. 8 c.c., ne diverge in quanto inserisce non una causa di sospensione del decorso del termine prescrizionale, ma un diverso dies a quo. In materia la giurisprudenza contabile ha precisato che il doloso occultamento nella materia della responsabilità contabile va inteso come fattispecie rilevante non tanto soggettivamente, in relazione ad una condotta occultatrice del debitore, ma obiettivamente, in relazione all’impossibilità dell’amministrazione di conoscere il danno e, quindi, di azionarlo in giudizio ex art. 2935 c.c. (Corte conti, Sez. II 592/2014, 1094/2015 e 77/2019) e la condotta deve realizzarsi attraverso un quid pluris rispetto a quella integrante l’illecito contestato, e, dunque, deve essere rinvenibile in comportamenti, tanto commissivi quanto omissivi, volti a mascherare il fatto dannoso nel suo complesso. L’occultamento doloso può dunque realizzarsi anche attraverso un comportamento semplicemente omissivo del debitore avente a oggetto un atto dovuto, cioè un atto cui il debitore sia tenuto per legge (Corte conti, Sez. III 345/2016 e Sez. II 724/2018)” (Sez. I App. n. 260/2020).

Infatti, “se vero è che innegabilmente il doloso occultamento comporta in sé quel quid pluris la cui dimostrazione è a carico dell’agente, altrettanto vero è che l’omissione assume rilievo, a tal fine, ove sussista un obbligo della parte di informare (Sez. II, 28 maggio 2019, n. 175; Cass. civ., Sez. III 29 gennaio 2010 n. 2030), dovendosi tale omissione ritenere certamente dolosa e consapevole quando si correli ad atto dovuto per legge o per contratto (Cass. Sez. III, 11348/1998, Corte dei conti, Sez. III App. nn. 47, 104 e 468/2017 e 612/2016, Sez. I 124/2004, Sez. App. Sicilia n. 198/2012). E ciò, soprattutto, quando il comportamento atteso è collegato ad uno specifico obbligo di comunicazione, di informazione o di denuncia cui peraltro è ricondotta la specifica responsabilità di cui all’art. 1, co. 3 della legge 20/1994 (Sez. II App. n. 579/2016 e n. 319/2018)” (Sez. I App., n. 81/2021;

Sez. III 345/2016 e Sez. II 724/2018).

Facendo applicazione di tali principi, il Collegio ritiene che nella fattispecie in esame ricorra un’ipotesi di occultamento doloso del danno, concorrendo a delinearla sia un comportamento commissivo, costituito dal rilascio -

all’atto della partecipazione alle gare - di autodichiarazioni in merito al possesso di requisiti rivelatesi non conformi o inesistenti, sia un successivo comportamento tanto omissivo, costituito dalla mancata produzione della documentazione richiesta in fase di controllo, quanto commissivo, costituito dalla attestazione di costi non sostenuti.

Il momento del disvelamento, perciò, deve essere fatto coincidere con la conclusione delle verifiche condotte dalla Guardia di Finanza nell’ambito delle indagini delegate dal Pubblico Ministero, poiché solo in quel momento, infatti, la Prefettura di Verona ha avuto oggettiva e piena contezza degli illeciti posti in essere dai convenuti.

Sostengono, invece, le difese che la Prefettura, titolare di poteri di controllo e monitoraggio anche nella fase esecutiva dei contratti, si trovasse nella condizione di poter conoscere fin dall’inizio eventuali illiceità foriere di danno e che, comunque, i controlli eseguiti - sia nella fase di stipula dei contratti sulle dichiarazioni relative al possesso dei requisiti tecnici e professionali, sia nella fase esecutiva in occasione delle liquidazioni periodiche ovvero nel corso delle visite ispettive - avevano dato sempre esiti positivi.

Osserva a tal proposito il Collegio che i controlli eseguiti dalla Prefettura nella fase di stipula dei contratti (peraltro avvenuta nelle more e prima della conclusione delle verifiche) sono stati -e ciò risulta per tabulas (cfr., ad esempio, secondo “considerato” della Convenzione 9 settembre 2016: doc.

11 Procura)- unicamente quelli finalizzati alla verifica dell’insussistenza, autocertificata, delle cause di esclusione dalla gara (art. 80 codice contratti:

cfr. domanda di partecipazione: doc. 10 all. ad Annotazione).

Né diversa ampiezza hanno avuto i controlli, meramente documentali, svolti in corso di esecuzione del contratto, preliminarmente al rilascio dei certificati di regolare esecuzione e finalizzati esclusivamente alla liquidazione dei corrispettivi: come emerge anche in questo caso per tabulas, detti controlli si sono basati unicamente sul riscontro del numero di presenze giornaliero (che, appunto, era indicato come criterio di quantificazione del corrispettivo nel bando di gara e nella successiva convenzione) e l’avvenuta acquisizione della documentazione (DURC, antimafia, ecc.) richiesta dal Codice dei contratti, appunto, per l’esecuzione dei pagamenti.

La circostanza che nel corso dell’esecuzione del contratto siano state eseguite visite ispettive da parte del personale della Prefettura non appare, poi, idonea a escludere l’occultamento doloso, essendo emerso dalle indagini condotte dalla Polizia giudiziaria che, almeno fino all’ispezione del 18 luglio 2018, gli operatori VI EC venivano a conoscenza, con anticipo, degli accessi del personale ispettivo e che, in più occasioni, ciò ha consentito di intervenire preventivamente per sistemare lo stato dei luoghi e ottenere un esito positivo dei controlli o, al più, l’applicazione di penali per minime infrazioni. La circostanza, emergente dalle conversazioni chat estrapolate dai dispositivi telefonici degli operatori (e dello stesso IG CO) e da scambi di mail, non è stata contestata dalle difese dei convenuti e, quindi, deve ritenersi suffragata da piena prova.

Non assumono, quindi, pregnante rilievo, ai fini dell’esclusione dell’occultamento doloso, gli esiti delle attività ispettive condotte dalla Prefettura almeno fino al mese di luglio 2018.

E, tuttavia, neppure a tale data poteva dirsi che la Prefettura avesse anche solo la conoscibilità delle condotte illecite oggi contestate ai convenuti, specie in considerazione del fatto che la VI EC alle plurime, legittime, richieste di esibizione documentale in ordine alle rendicontazioni presentate (relative al secondo bimestre 2018), ha fornito risposte - e giustificazioni – tra le più varie e mutevoli tali da rendere necessario ricorrere a verifiche esterne mediante segnalazione alla Procura della Repubblica. Va, al riguardo, evidenziato che, da una prima rendicontazione di spese pari a poco più del 40% del corrispettivo si è passati ad una rendicontazione di spese, pari al 61 - 62% del corrispettivo richiesto, riferite ad acquisti inesistenti giustificati da documenti a dir poco contraddittori (si vedano sul punto le conversazioni chat emerse dai dispositivi in uso agli operatori VI EC e gli scambi mail con il commercialista, anche in questo caso non oggetto di contestazione, dai quali emerge, appunto, il tentativo di amplificare costi inesistenti per rendere credibile la rendicontazione, messa in dubbio dalla Prefettura),

Tali circostanze, contrariamente a quanto sostenuto dalle difese, non consentono affatto di escludere l’ipotesi dell’ occultamento doloso del danno, semmai contribuendo a connotare un quadro complessivo -che ha caratterizzato tutto il periodo preso in considerazione nel presente giudiziodi condotte, tutte riconducibili a VI EC, finalizzate a mascherare, da un lato, la carenza di requisiti professionali e, dall’altro, un modus operandi ampiamente e sistematicamente in contrasto con gli obblighi derivanti dall’affidamento del servizio.

L’emersione del danno contestato è avvenuta, quindi, al di fuori degli ordinari procedimenti di verifica e controllo di competenza della Prefettura e solo a seguito delle indagini condotte dalla Guardia di Finanza nell’ambito di un procedimento penale e, come tali, soggette al segreto ex art. 329 c.p.p..

Il momento di esordio del termine di prescrizione deve individuarsi, quindi, con la notifica in data 28 febbraio 2023 dell’avviso di fissazione dell’udienza preliminare ex art. 419 c.p.p. innanzi al GUP del Tribunale di Verona (cfr.

premesse del ricorso ad istanza di parte: doc.1 Procura, nelle quali è richiamata, passim, la motivazione del provvedimento di fermo amministrativo emesso dalla Prefettura di Verona in data 6 aprile 2023 in cui viene dato atto che i capi di imputazione esposti nell’avviso sono suffragati da “elementi probatori particolarmente consistenti”) in relazione alla richiesta di rinvio a giudizio (in seguito, disposto con decreto in data 15 marzo 2024: doc. 12 Procura). Tutt’ al più, il termine potrebbe essere retrodatato al 29 ottobre 2021, data di notifica (ed esecuzione) del decreto di sequestro per equivalente ex art. 321 c.p.p. disposto dal GIP del Tribunale di Verona, decreto confermato dal Tribunale del riesame in data 20.12.2021.

Ne consegue che, in ogni caso, alla luce delle considerazioni che precedono, il termine di prescrizione -al quale si applica, peraltro, la sospensione ex lege disposta in relazione al periodo emergenziale- risulta utilmente interrotto già con la notifica dell’invito a dedurre in data 17-26 giugno 2024.

3. Nel merito.

3.1. La domanda formulata dal Pubblico Ministero ha ad oggetto il danno da extraprofitto illecito conseguito da VI EC s.r.l. nell’ambito di tre contratti d’appalto, rispettivamente assegnati nel 2016, 2017 e 2018, per la fornitura del servizio di accoglienza e assistenza dei cittadini stranieri richiedenti la protezione internazionale.

Ritiene il Pubblico Ministero, sulla base degli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza, che la società, anche autocertificando il possesso di requisiti professionali in realtà non posseduti, abbia dapprima ottenuto l’aggiudicazione e, in seguito, reso il servizio in difformità dai parametri qualitativi e quantitativi richiesti, in tal modo realizzando illecitamente utili in misura ben maggiore di quella ritenuta media (e perciò ammissibile) in relazione alla tipologia di attività; e ciò al fine di destinare la liquidità in tal modo ottenuta al finanziamento di altro settore, quello sportivo, costituente il core business della società.

Sostengono, al contrario, le difese l’infondatezza nel merito della domanda, alla luce della regolarità del servizio reso, così come verificato dalla stessa Prefettura di Verona e attestato nei certificati emessi in vista della liquidazione dei corrispettivi, contrattualmente commisurati esclusivamente alla verifica del numero di ospiti presenti al giorno, senza alcuna ulteriore verifica in ordine alla qualità del servizio reso.

3.2. Non vi è dubbio in merito alla sussistenza di un rapporto di servizio tra VI EC e Ministero dell’Interno, anche alla luce di un più che consolidato ed univoco orientamento della giurisprudenza di questa Corte, secondo cui “quel che rileva a fondare il rapporto di servizio che consente di proporre rettamente l'azione di responsabilità è la natura pubblica dei fondi e la finalità pubblica delle disposte erogazioni, in tal guisa restando responsabile della loro cattiva o fraudolenta gestione anche il soggetto che quella gestione ha visto attribuire in forza di convenzione con la P.A.”, con la conseguenza che sussiste “la giurisdizione contabile tutte le volte in cui l'amministratore di un ente, anche avente natura privata, cui siano erogati fondi pubblici, sia pure sub specie di corrispettivo, incida negativamente sul modo d'essere del programma imposto dalla pubblica amministrazione alla cui realizzazione è chiamato a partecipare sulla base (dell'atto concessorio o) della convenzione adottata. In questo quadro si è affermato essere configurabile un rapporto di servizio tra la P.A. erogatrice di un contributo statale e i soggetti privati, e pertanto una loro responsabilità amministrativa qualora essi, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato o ponendo in essere i presupposti per la sua indebita percezione, abbiano frustrato lo scopo perseguito dall'Amministrazione (in termini Cass. civ. SS.UU. ord. 26581/2013 che richiama le ordinanze nn. 1774, 1775, 7377 e 17660 del 2013” (Sez. II App.

n. 19/2024, in caso analogo).

3.3. Preliminarmente va ricordato che, in materia di affidamento del servizio di accoglienza e assistenza degli stranieri richiedenti la protezione internazionale, la disciplina contrattuale è stata interessata da interventi normativi che ne hanno determinato il contenuto: con decreto del Ministero dell’Interno 21 novembre 2008, infatti, è stato approvato lo schema di capitolato di gara d'appalto unico per il funzionamento e la gestione dei centri di primo soccorso ed assistenza (CSPA), dei centri di accoglienza (CDA), dei centri di accoglienza per i richiedenti asilo (CARA) e dei centri di identificazione ed espulsione (CIE) con la dichiarata finalità “di individuare una modalità di gestione (…) che, con riguardo alla vocazione istituzionale di ciascuna struttura di accoglienza, consenta(no) di erogare prestazioni e servizi modulati sulle effettive necessità e, per questo, tendenzialmente orientate a contenere le spese” “facendo ricorso alla determinazione del prezzo dell'appalto per canone annuo e non più prodie/procapite, con possibilità oltre che di valutare in tutte le sue componenti il peso economico del servizio, di operare anche nel corso dello svolgimento del servizio appaltato una verifica della effettiva destinazione delle risorse, umane e strumentali, nell'espletamento del ripetuto servizio”.

Allo schema di capitolato generale, poi, sono allegate singole “specifiche tecniche integrative” per ciascuna tipologia di centro di accoglienza, aventi ad oggetto le caratteristiche quali-quantitative dei singoli servizi da garantire (numero e presenza degli operatori; misura delle ore di mediazione culturale, linguistica, di informazione ed altro; misura dei singoli servizi alla persona: igiene e pulizia, vestiario, pranzi, assistenza sanitaria, ecc.).

Tali disposizioni sono state integralmente richiamate dagli artt. 8 e 22 del bando di gara indetto per l’anno 2016 dalla Prefettura di Verona (in data 3.2.2016: doc. 5 Procura) e hanno determinato, unitamente al capitolato speciale di gara, il contenuto contrattuale dell’appalto affidato.

I capitolati delle gare indette nel 2017 e nel 2018, invece, integralmente recependo le predette specifiche tecniche (riprese, peraltro, dal successivo D.M. 7 marzo 2017), contengono in sé una analitica indicazione e descrizione dei servizi e del loro contenuto (doc. 8 e 9 Procura).

3.4.Nella disciplina contrattuale di ciascuno di tali affidamenti sono previsti il monitoraggio ed il controllo sulle attività svolte dall’affidatario, riservandosi la Prefettura di disporre in qualunque momento e, quindi, anche successivamente al pagamento dei singoli ratei (la liquidazione del rateo, infatti, non attribuisce, né garantisce, alcuna definitività alla pregressa esecuzione), verifiche dirette ad accertare l’esatto adempimento delle prestazioni e, quindi, anche la “congruità qualitativa e quantitativa alle specifiche tecniche dei beni e servizi forniti” (art. 11 capitolato 2016; art.

16 capitolato 2017; art. 16 capitolato 2018).

Nei capitolati relativi alle procedure di gara del 2017 e 2018 inoltre, viene specificato che il controllo sulla gestione riguarda anche: “a) la regolarità del servizio di gestione amministrativa, con specifico riferimento alla registrazione degli stranieri tramite l’installazione di un sistema di rilevamento automatico delle presenze o tramite la regolare tenuta del registro delle presenze ove ammesso, alla tracciabilità dei beni forniti e dei servizi erogati ivi compresa la distribuzione del pocket money; b) la regolarità delle prestazioni oggetto dell’appalto, anche con riferimento alle unità di personale da impiegare nei vari turni di servizio nonché alle qualifiche professionali richieste; c) l’efficacia del servizio di assistenza generica alla persona compresa la qualità del servizio di mediazione linguistico-culturale e di assistenza sociale e psicologica e del servizio di informazione; d) l’adeguatezza dei servizi destinati alle categorie vulnerabili e ai minori; e) l’adeguatezza del presidio sanitario con particolare riferimento alla puntuale copertura del servizio per il tempo previsto secondo contratto, nonché alla concreta organizzazione predisposta per fronteggiare le esigenze di immediato soccorso e per avviare le urgenze sanitarie presso le strutture sanitarie del luogo; f) l’accessibilità e la fruibilità dei servizi, con riferimento alla necessità di rendere costantemente adeguati i servizi oggetto del contratto, in termini di risorse umane e strumentali e alle esigenze contingenti del centro, evitando anche inopportune concentrazioni degli orari dei servizi”.

Disposizione del tutto analoga era contenuta nello schema generale di capitolato (art. 23, che stabiliva gli standard in relazione ai quali parametrare il controllo sulla gestione) approvato con DM 21.11.2008, richiamato nel bando e nel capitolato di gara del 2016.

3.5.Sulla base delle evidenze documentali, quindi, va affermato che la Prefettura di Verona era intestataria di poteri di controllo sull’esecuzione del contratto e che gli stessi -contrariamente a quanto affermato dalle difese dei convenuti- non erano affatto limitati al mero riscontro numerico del numero dei richiedenti asilo e dei giorni di permanenza nelle strutture di accoglienza; le verifiche amministrative, infatti, investivano tutte le obbligazioni contrattuali in termini quantitativi e qualitativi e le stesse non erano affatto limitate (né esclusivamente finalizzate) alla fase di liquidazione dei corrispettivi (come si dirà meglio infra), ma potevano essere esercitate senza limiti di tempo per tutta la fase di esecuzione del contratto.

E’ di tutta evidenza, quindi, che era obbligo dell’affidatario, prima ancora che onere, acquisire e conservare ogni e qualsivoglia documentazione idonea non solo a consentire il monitoraggio ed il controllo sulla gestione del servizio, ma anche a comprovare in tale sede il rispetto delle obbligazioni assunte (e, quindi, anche il rispetto degli standard quantiqualitativi richiesti), indipendentemente dall’esistenza di un obbligo di allegazione documentale alle richieste di liquidazione del corrispettivo

(intervenuto, peraltro, nel mese di ottobre 2017).

Era, conseguentemente, obbligo dell’affidatario dotarsi di un assetto organizzativo adeguato, avendo cura di tenere a disposizione la documentazione -intendendosi con ciò una “categoria aperta” di documenti, non tassativamente individuati: fatture, ricevute, fogli presenza, ordini di servizio, report interni, ecc.- che consentisse gli accertamenti di conformità di competenza della Prefettura.

Alla luce di tali considerazioni appaiono prive di pregio le argomentazioni difensive volte ad affermare la piena conformità del servizio rispetto agli standard qualitativi e quantitativi contrattualmente previsti alla luce delle

(sole) autorizzazioni al pagamento emesse dal competente ufficio prefettizio sulla base delle “attestazioni” di regolare esecuzione finalizzate alla liquidazione del corrispettivo.

Come, peraltro, previsto dagli stessi capitolati d’appalto, la liquidazione dei corrispettivi avveniva esclusivamente (art. 7 capitolati gara 2017 e 2018;

art. 10 capitolato di gara 2016) sulla base del riscontro del numero di presenze giornaliere presso i centri di assistenza riportate nei relativi prospetti riepilogativi (che dovevano essere allegati alle fatture e periodicamente trasmessi alla Prefettura da parte dei referenti di ciascun centro).

La “regolare esecuzione”, pertanto, conseguiva ad una attività di verifica meramente amministrativo-contabile in relazione alla corrispondenza degli importi fatturati all’effettivo numero di presenze e, al più, all’inesistenza di provvedimenti di applicazione di penali contrattuali: in nessun caso, tuttavia, la “regolarità” accertata in relazione a tale, limitato, profilo, può evidentemente costituire -od equivalere a- attestazione di conformità del servizio prestato rispetto ai contenuti, quantitativi e qualitativi, previsti dal contratto in relazione alle singole prestazioni in cui quest’ultimo si articolava (accoglienza, mediazione culturale, assistenza sanitaria, fornitura di vestiario e prodotti per l’igiene, fornitura dei pasti, ecc.) e ciò per due ulteriori ordini di motivi.

In primo luogo, infatti, risulta in atti (ed è confermato dalle stesse difese dei convenuti) che i controlli sulla gestione ed i monitoraggi sulle strutture di accoglienza non erano condotti dalla Prefettura con carattere di sistematicità e periodicità (né avrebbero potuto esserlo, dato l’elevato numero e la dislocazione su tutto il territorio provinciale) e quindi l’assenza di provvedimenti di applicazione di penali contrattuali non poteva essere significativa e comprovante l’avvenuto accertamento della corretta, integrale, fornitura del servizio.

L’accertamento di “inadempienze”, inoltre, avrebbe comportato (art. 16 capitolato 2016; art. 11 capitolati 2017 e 2018), previa formale contestazione scritta e successivo contraddittorio esitato in specifico provvedimento, l’applicazione di penali che solo in riferimento alle gare 2017 e 2018 avrebbero potuto essere portate in compensazione sul corrispettivo in alternativa all’incameramento della corrispondente quota della cauzione (che, invece, costituiva l’unica possibilità nel caso della gara 2016), di talchè, nel caso in cui ne fosse stato previsto il pagamento mediante incameramento della cauzione, la penale avrebbe potuto risultare ininfluente ai fini della “attestazione di regolarità” rilasciata in vista della liquidazione della fattura (senza necessità di menzione, quindi, nel relativo provvedimento).

3.6. Ciò chiarito, l’esame del compendio documentale in atti evidenzia plurime condotte illecite, riferibili alla società convenuta e, per essa, al suo legale rappresentante, dalle quali è derivato il danno contestato ed oggetto della domanda azionata. Tali condotte hanno interessato tanto la fase di partecipazione alle diverse gare, quanto la fase di esecuzione dei contratti.

3.6.1. Il bando di gara per l’anno 2016 indicava, tra i requisiti tecnicoprofessionali di partecipazione: a) per le associazioni, fondazioni, enti ecclesiastici, enti pubblici e del privato-sociale l’aver svolto servizi di assistenza alla persona e di accoglienza ed integrazione “anche non continuativamente per almeno un biennio nell’ultimo quinquennio” (art. 9)

antecedente la pubblicazione del bando; b) per i soggetti di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 163/2006, il requisito dell’“esperienza” nell’ambito dei medesimi servizi, successivamente qualificata (art. 10) nell’aver “reso, senza demerito, servizi di assistenza e di accoglienza oggetto del presente appalto, nell’arco degli ultimi due anni”.

Nella domanda di partecipazione alla gara (doc.10 all. a doc. 2 Procura)

VIvecomp -che, all’epoca, era una società sportiva dilettantistica a responsabilità limitata (doc. 8 CO)- in conformità a quanto previsto dal bando, ha dichiarato (pag. 5), ai sensi degli artt. 46 e 47 del DPR 445/2000,

“di aver reso, senza demerito, servizi di assistenza ed accoglienza oggetto del presente avviso nell’arco degli ultimi due anni”, senza alcuna ulteriore indicazione.

Nell’ “Offerta tecnica” allegata alla domanda (doc. 11 all. a doc. 2 Procura)

si dichiarava (punto 1.c) che “l’associazione VI da sempre si occupa dell’accoglienza di rifugiati ed in particolare da agosto 2015 offre servizio di accoglienza in ambito SPRAR”.

Ebbene, secondo la Procura regionale, la VI avrebbe falsamente dichiarato il possesso del requisito, non avendo maturato, alla data di presentazione della domanda (16 luglio 2016), due anni di esperienza nella gestione del servizio di accoglienza e assistenza dei richiedenti protezione internazionale, ma avendo svolto tale servizio soltanto nel mese di agosto 2015 e non potendo valere pregressi analoghi servizi resi da VI allorchè quest’ultima rivestiva la forma dell’associazione.

Contrapponendosi all’interpretazione della Procura, le difese dei convenuti sostengono che integrerebbe il requisito richiesto l’aver svolto senza demerito il servizio almeno una volta (indipendentemente dalla sua durata e quindi, in ipotesi, anche per un giorno) all’interno di un arco temporale di due anni, essendo tale interpretazione coerente con il carattere di temporaneità e straordinarietà del servizio di accoglienza, limitato al tempo strettamente necessario al trasferimento dei richiedenti presso i centri di primo e secondo livello, ciò rendendo impossibile il raggiungimento del requisito tecnico di ventiquattro mesi continuativi.

Osserva, innanzitutto, il Collegio che le ulteriori, pregresse, esperienze indicate nell’offerta di VIvecomp non sembrano poter rilevare in alcun modo nell’accertamento del requisito di partecipazione in quanto risalenti a circa vent’anni prima.

Tale circostanza rende irrilevanti dette esperienze a prescindere dal dato, oggettivo, che le stesse sarebbero state maturate da VI quale associazione non riconosciuta (doc. 3 CO) e, quindi, da un soggetto diverso rispetto alla VI EC SSD a r.l. non potendosi legittimamente configurare una sorta identità tra i due soggetti al fine di dare continuità all’attività di assistenza (trattandosi di associazione non riconosciuta, la

“trasformazione”, avvenuta asseritamente ex art. 2500 octies c.c. -doc. 6 CO-, non poteva avere gli effetti di cui alla citata norma codicistica).

La questione verte, invece, in ordine all’interpretazione del requisito previsto dal bando, dovendosi chiarire cosa debba intendersi per “nell’arco degli ultimi due anni”.

Ritiene il Collegio che una corretta e sistematica lettura delle clausole del bando di gara non possa che condurre alla soluzione interpretativa sostenuta dalla Procura regionale.

La tesi difensiva infatti, seppur suggestiva, non può essere condivisa per plurime ragioni.

In primo luogo la lex specialis di gara non limita affatto al servizio di accoglienza presso i CAS (Centri di assistenza straordinari, istituiti nel 2015)

la tipologia di servizi dei quali si deve possedere pregressa “esperienza” per la partecipazione alla gara, limitandosi ad indicare, più genericamente, il servizio di accoglienza ed assistenza per i richiedenti protezione internazionale (che, quindi, avrebbe ben potuto essere svolto, in via continuativa per un biennio, anche nella gestione di strutture di accoglienza diverse dai CAS).

In secondo luogo, la circostanza che la permanenza dei richiedenti protezione internazionale presso le strutture di accoglienza sia (o dovrebbe essere), di regola, temporanea non esclude affatto che il relativo servizio possa essere appaltato per periodi superiori a quello, teorico, di permanenza di ciascun ospite (ed anzi, di regola lo è, anche in ragione della continuità dei flussi migratori).

La circostanza che la Prefettura di Verona abbia, negli anni 2016, 2017 e 2018, bandito gare per l’affidamento del servizio di accoglienza per la durata presunta di circa sei mesi (peraltro prevedendo la facoltà di proroga, di cui si è puntualmente avvalsa, tanto che la stessa VIvecomp ha svolto il servizio senza soluzione di continuità per tutto il periodo oggetto del presente giudizio) costituisce un mero elemento accidentale e contingente, come tale non rilevante sul piano esegetico (ben potendo, come detto, la pregressa esperienza essere stata maturata nella gestione di altre strutture, indipendentemente dalla tipologia e dall’ubicazione geografica delle stesse).

Al contrario, la tesi interpretativa propugnata dalle difese finirebbe per configurare una palese, quanto inammissibile, disparità di condizioni tra i diversi potenziali partecipanti alla gara e, in particolare, tra i soggetti “non commerciali” (associazioni, associazioni, fondazioni, enti ecclesiastici, enti pubblici e del privato-sociale) e i soggetti “commerciali” (di cui all’art. 34 del d.lgs. 163/2006, vigente all’epoca di indizione della procedura: “a) gli imprenditori individuali, anche artigiani, le società commerciali, le società cooperative; b) i consorzi fra società cooperative di produzione e lavoro costituiti a norma della legge 25 giugno 1909, n. 422, e del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni, e i consorzi tra imprese artigiane di cui alla legge 8 agosto 1985, n. 443; c) i consorzi stabili, costituiti anche in forma di società consortili ai sensi dell'articolo 2615-ter del codice civile, tra imprenditori individuali, anche artigiani, società commerciali, società cooperative di produzione e lavoro, secondo le disposizioni di cui all'articolo 36; d) i raggruppamenti temporanei di concorrenti, costituiti dai soggetti di cui alle lettere a), b) e c), i quali, prima della presentazione dell'offerta, abbiano conferito mandato collettivo speciale con rappresentanza ad uno di essi, qualificato mandatario, il quale esprime l'offerta in nome e per conto proprio e dei mandanti; si applicano al riguardo le disposizioni dell'articolo 37; e) i consorzi ordinari di concorrenti di cui all'articolo 2602 del codice civile, costituiti tra i soggetti di cui alle lettere a), b) e c) del presente comma, anche in forma di società ai sensi dell'articolo 2615-ter del codice civile; si applicano al riguardo le disposizioni dell'articolo 37;e-bis) le aggregazioni tra le imprese aderenti al contratto di rete ai sensi dell'articolo 3, comma 4-ter, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33; si applicano le disposizioni dell'articolo 37; f) i soggetti che abbiano stipulato il contratto di gruppo europeo di interesse economico

(GEIE) ai sensi del decreto legislativo 23 luglio 1991, n. 240; si applicano al riguardo le disposizioni dell'articolo 37; f-bis) operatori economici, ai sensi dell'articolo 3, comma 22, stabiliti in altri Stati membri, costituiti conformemente alla legislazione vigente nei rispettivi Paesi”).

Per i primi, infatti, il bando di gara richiede -senza possibilità di dubbio interpretativo alcuno- una pregressa esperienza della durata di almeno un biennio complessivamente maturata, anche non consecutivamente, nei cinque anni precedenti (art. 9), mentre per i secondi sarebbe sufficiente, nell’indicata prospettiva difensiva, una esperienza qualunque, non definita in termini temporali (-in ipotesi- come detto, anche di un solo giorno),

purché maturata nell’arco del biennio precedente.

Tale disparità non troverebbe, però, giustificazione razionale alcuna: quello della esperienza maturata nella gestione di servizi di accoglienza e assistenza è, infatti, ricompreso nel bando di gara tra i requisiti di capacità tecnica e risponde alla ratio di garantire un livello minimo di competenze, commisurate alla specificità del servizio da erogare.

Come si evince dagli atti di gara, infatti, con un’unica procedura veniva affidata una ampia ed eterogenea serie di servizi, seppur tutti funzionali alla gestione dei centri di accoglienza, che vanno dall’appalto del servizio di gestione amministrativa, all’appalto del servizio di assistenza generica alla persona e del servizio di assistenza sanitaria, all’appalto del servizio di pulizia e igiene ambientale, nonché del servizio di ristorazione e di fornitura di beni di prima necessità agli ospiti.

In particolare, poi, il servizio di assistenza generica alla persona include attività di mediazione linguistica culturale, informazione sulla normativa, sostegno socio-psicologico, organizzazione del tempo libero, insegnamento della lingua italiana, orientamento e informazione sul proprio stato; mentre il servizio di assistenza sanitaria prevede attività di somministrazione di farmaci, cure di primo soccorso, prenotazione di visite specialistiche ed esami diagnostici presso centri pubblici, assistenza in infermeria; il servizio di pulizia consiste nella pulizia dei locali, delle aree comuni esterne e dei cortili, nella disinfestazione, derattizzazione e deblatizzazione delle superfici, raccolta e smaltimento dei rifiuti inclusi quelli pericolosi, manutenzione delle aree verdi. Inoltre, l’affidamento ha per oggetto anche forniture di beni consumabili e non consumabili agli ospiti (es. saponi, shampoo, scarpe, vestiario, ecc.).

Del tutto ragionevole, quindi, appare la scelta della lex specialis di qualificare uno dei requisiti di capacità tecnica sulla base di una pregressa esperienza specifica nella gestione di tale categoria complessa di servizi;

ma, proprio per il medesimo ordine di ragioni, è evidente che tale capacità deve essere valutata in termini oggettivi, prescindendo, cioè, dalla natura giuridica del soggetto che la dovrebbe possedere.

Del tutto irragionevole e sproporzionato sarebbe, quindi, imporre quale requisito di capacità tecnica una pregressa esperienza di almeno due anni

(anche non consecutivi, purchè nel quinquennio precedente) per i soli enti

“non commerciali” e, per quelli “commerciali”, ritenere invece equivalente una qualunque pregressa esperienza, anche esigua -e sostanzialmente inesistente, potendo in ipotesi limitarsi ad un giorno-, purché maturata negli ultimi due anni.

Né tale, ingiustificata, disparità di trattamento potrebbe essere ricondotta ad un parametro di ragionevolezza in considerazione di una presunta, implicita, professionalità degli enti “commerciali” stante la tipica organizzazione d’impresa che li caratterizza: in primo luogo, infatti, l’assenza dello scopo di lucro propria degli enti “non commerciali” non esclude affatto una loro organizzazione professionale finalizzata alla produzione di servizi al pari degli enti “commerciali”, né, secondariamente, esclude la possibilità che tali enti producano beni e servizi in forma imprenditoriale.

In conclusione, il requisito di capacità tecnica previsto dal bando 2016, da intendersi consistente in una pregressa esperienza di almeno 24 mesi, non era posseduto da VIvecomp Verona SSD a r.l. (la cui esperienza -sul punto non vi sono contestazioni- era limitata alla gestione, parte in subappalto e parte in affidamento diretto, del servizio di accoglienza a partire dal mese di agosto 2015) contrariamente a quanto da quest’ultima dichiarato ex artt. 46 e 47 DPR 445/2000 in sede di domanda di partecipazione alla gara.

L’aver ottenuto l’aggiudicazione dell’appalto nel 2016 sulla base della dichiarazione un requisito di partecipazione in realtà inesistente ha, tra l’altro, consentito a VI di poter dichiarare il possesso dell’esperienza tecnica (non inferiore ad un anno) richiesta dal bando della gara bandita nel 2017 e 2018 (art. 11) che, altrimenti, VI non avrebbe avuto, così come per il fatturato minimo “nel settore oggetto dell’appalto” nell’arco dell’ultimo triennio, richiesto dall’art. 11 del bando.

3.6.2. Tutti i bandi prevedevano, tra i requisiti professionali, l’impiego di personale in misura proporzionata ed adeguata ai servizi da rendere e al numero di ospiti presenti nei CAS, requisito che VI EC ha sempre dichiarato (ex art. 46 e 47 DPR 445/2000) di possedere, assumendo il relativo obbligo in sede di stipula della convenzione.

Secondo il Pubblico Ministero, la VI EC sarebbe venuta meno a tale obbligo, destinando alla gestione dei CAS personale non sempre adeguatamente qualificato e, comunque, in misura inferiore a quella necessaria all’espletamento dei servizi oggetto di affidamento.

Le difese dei convenuti, al contrario, affermano (senza peraltro offrire alcun riscontro documentale sul punto) che la società ha impiegato un congruo numero di operatori addetti all’assistenza (senza specificare quanti e in quale rapporto con gli ospiti), essendosi avvalsa, oltre che di proprio personale, della collaborazione di volontari (circostanza rimasta del tutto indimostrata: dalla documentazione acquisita nel corso delle indagini non è emersa alcuna evidenza della presenza di volontari), come peraltro consentito ed avallato anche dalla Prefettura.

A tal proposito, il Collegio osserva che, nella convenzione stipulata il 9 settembre 2016 (doc.14 all. a doc.2 Procura), l’art. 12 prevedeva: “per l’espletamento dei servizi specificati nel precedente articolo 2 il Gestore si avvale di proprio personale in numero adeguato all’effettiva presenza giornaliera degli ospiti”. Il successivo art. 13 (rubricato “risorse strumentali e personale”) chiarisce cosa debba intendersi per “proprio personale” e distingue tale categoria di soggetti da quello “volontario”: la disposizione, al primo comma, individua un obbligo generale del personale tutto – sia esso dipendente che volontario - di operare nel rispetto delle finalità della missione istituzionale, ma, all’ultimo comma, prescrive espressamente che il gestore debba garantire “per il proprio personale la regolarità dei versamenti dei contributi previdenziali ed assistenziali, assicurando altresì l’osservanza delle disposizioni in tema di trattamento giuridico del personale e dei volontari”.

Analogamente, anche nelle convenzioni stipulate a seguito di aggiudicazione nel 2017 e 2018 la disciplina delle risorse strumentali e del personale (art. 15) fa espressamente riferimento all’impiego di personale dipendente, in relazione al quale deve essere garantito l’adempimento degli obblighi assicurativi e previdenziali.

Ciò posto, in atti ha trovato conferma l’assunto attoreo in merito all’inadeguatezza, per numero e professionalità, del personale addetto al servizio di assistenza.

In materia di dotazione di personale il bando del 2016 non fissava specifici standard, ma stabiliva unicamente un criterio generale di proporzionalità, richiedendo la disponibilità di un numero di operatori adeguato a rendere le prestazioni indicate nello schema di convenzione e di capitolato di appalto

(art. 10).

Tale criterio di proporzionalità (e, conseguentemente, di adeguatezza) è stato, successivamente, maggiormente definito mediante il ricorso a parametri minimi a partire dal bando del 2017, che richiedeva la disponibilità di un numero di operatori necessario e sufficiente per la regolare esecuzione di tutte le prestazioni previste nel capitolato di gara

(art. 11); in proposito, l’art. 5, comma 8, del capitolato speciale prevedeva che “i servizi sono assicurati nell’arco delle 24 ore giornaliere, articolate nel servizio diurno, che va dalle ore 8:00 alle ore 20:00, e in quello notturno, che va dalle ore 20:00 alle ore 8:00. Il personale deve essere munito di tesserino con indicazione del ruolo, in modo da essere immediatamente riconoscibile.”

Anche il successivo comma 9 prescriveva: “per ogni turno di lavoro è garantito l’impiego del personale necessario all’espletamento di tutti i servizi secondo criteri di congrua proporzionalità rispetto al numero di ospiti presenti”, criteri che lo stesso capitolato ha definito, individuando la

“dotazione minima di personale da destinare ai vari servizi ed il relativo tempo d’impiego” in relazione alle dimensioni della struttura.

Nel caso di VIvecomp l’organizzazione dell’accoglienza era strutturata in appartamenti accorpati a formare, per l’anno 2017, 7 CAS di 50 posti ciascuno: per tale tipologia di centro il capitolato di gara prevedeva (ed in tal senso è, appunto, l’offerta tecnica: doc.39 all. a doc.2 Procura) la presenza di un operatore per ciascun turno, due diurni (compresi nell’arco temporale 8:00-20:00) e uno notturno (20:00-8:00).

Ipotizzando un orario di lavoro a tempo pieno di 40 ore settimanali, per garantire la copertura dei due turni diurni per una settimana per tutti i 7 CAS gestiti da VI era, quindi, necessario disporre di almeno 17 operatori a tempo pieno (14 ore x 7 gg x 7 CAS = 686 ore/sett. : 40 = 17,15), mentre la copertura del turno notturno doveva essere garantita per mezzo di almeno 12 operatori a tempo pieno (10 ore x 7gg x 7 CAS = 490 ore/sett. : 40 =

12,25).

Nell’offerta tecnica VI ha effettivamente elencato 29 operatori, dei quali, tuttavia, come emerso dalle indagini della Guardia di Finanza, uno era lo stesso IG CO (che non poteva certo svolgere l’attività di assistenza alla persona, essendo dipendente del MIUR a tempo pieno e svolgendo contemporaneamente l’attività di allenatore della prima squadra di calcio di VI EC) e solo 5 risultavano essere dipendenti di VI con qualifica di addetto all’assistenza (ME, Vecchietti, Aldrighetti, Bossi, Mercanti),

mentre gli altri o non erano titolari di alcun contratto di lavoro dipendente

(Padovani, Zeminian, Castagnini, IL, Molinaro, Prince, Kouadio, Ayyad, Perusi, Conteh, Carli, Cavilli) oppure avevano rapporti (di lavoro dipendente e/o collaborazione) con VI ad altro titolo (come sportivi professionisti:

Sibi, ovvero come tecnici sportivi: IN, HI, SI, AD, ovvero come baristi: Tumicelli o addetti alla manutenzione del verde: Antonelli).

Taluni dei soggetti indicati sono, invece, stati assunti successivamente, nel corso della seconda metà del 2017 e nel 2018 (LI, WU, IL Kouadio, Matarazzo, Motta). Tali evidenze emergono dalle banche dati pubbliche (www. Cliclavoroveneto.it) e non sono state oggetto di contestazione da parte dei convenuti.

Nel periodo in cui ha trovato applicazione la convenzione 2017 (prorogata, con decreto prefettizio n. 61800 del 27 dicembre 2017, fino al 31 dicembre 2018 ex art. 63, comma 5, del D.lgs. 50/2016: la convenzione stipulata a seguito dell’aggiudicazione della gara del 2018 è del 1 luglio 2018)

VIvecomp non ha mai superato il numero di 22 dipendenti (livello massimo raggiunto nel giugno 2018, ma la media del periodo giugno/dicembre 2017 è di 8 dipendenti e quella del periodo gennaio/giugno 2018 è 17 dipendenti: cfr. tabella riepilogativa a pag. 57 dell’Annotazione, doc. 2 Procura, non oggetto di contestazione), metà dei quali con contratto a tempo parziale, a fronte dei 29 a tempo pieno necessari per garantire la copertura dei turni di presenza nei CAS.

In relazione, poi, alla gara d’appalto indetta nel 2018, VIvecomp non solo ha dichiarato nella domanda di partecipazione di “disporre di figure professionali adeguate alla prestazione dei servizi in conformità alla dotazione minima di personale di cui all’art. 5 del capitolato speciale d’appalto”, ma ha addirittura formulato un’offerta incrementale di 8 operatori diurni (di cui cinque con specializzazione nei servizi di assistenza alla persona) e di un operatore notturno (cfr. doc. 57), mentre risulta che, quantomeno nel periodo da giugno a dicembre 2018, i dipendenti addetti alla assistenza fossero in misura inferiore persino al minimo contrattuale: 9 a tempo pieno e 16 a tempo parziale (oltre a due dipendenti addetti ai servizi di segreteria: cfr. doc. 24 all. a doc. 2 Procura, non oggetto di contestazione).

Quanto, poi, alla professionalità del personale, le convenzioni impegnano l’aggiudicatario all’utilizzo di personale, in generale, con profili professionali adeguati, richiedendo, inoltre, “specifici profili professionali per gli operatori addetti ai servizi di assistenza sanitaria, di sostegno socio-psicologico, di mediazione linguistico-culturale, di informazione legale e di insegnamento della lingua italiana, con iscrizione ad apposito albo, laddove previsto per le specifiche categorie professionali” (art. 15).

Orbene, dagli atti di indagine della Guardia di Finanza emerge che, in larga misura, il personale impiegato non solo era privo di specifiche attestazioni relative alle professionalità dichiarate (in particolar modo quelle linguistiche e assistenziali), ma non aveva neppure alle spalle un percorso di formazione in ambiti inerenti a quello del servizio; solo in misura assai più ridotta vi erano operatori con pregressa esperienza nel settore (cfr. Annotazione, pagg. 24 e ss., pag. 52 e ss., pag. 113 e ss. ed allegati ivi richiamati).

Tale circostanza, pur tenendo conto dell’inattuazione dell’art. 12, comma 1, della legge 328/2000 richiamata in convenzione, appare di sicuro rilievo in considerazione del fatto che, in ogni caso, numerose normative di settore

(fin dal D.lgs. 286/98) avevano da tempo definito le competenze necessarie allo svolgimento dei compiti di mediazione linguistico-culturale ed il ruolo e le funzioni dell’assistenza alla persona dei richiedenti asilo.

3.6.3. La VIvecomp ha, inoltre, dichiarato di avere la disponibilità di strutture dotate “dei necessari requisiti di legittimità sotto il profilo urbanistico ed edilizio, di conformità alla destinazione d’uso, di rispondenza alla normativa vigente in materia di impiantistica e prevenzione incendi, nonché delle prescritte autorizzazioni sanitarie” per un determinato numero di “posti letto”.

Dalle indagini condotte dalla Guardia di Finanza è, tuttavia, emerso che la società, in realtà, non solo non aveva la “disponibilità” di tutte le strutture indicate, ma che talune di esse erano prive dell’agibilità e i “posti letto”

indicati erano superiori alla effettiva capacità abitativa degli immobili, così come definita dal D.M. Sanità del 5 luglio 1975.

Sostengono le difese che tale normativa non troverebbe applicazione per le strutture costituenti i CAS, in quanto il D.lgs. n. 142 del 2015 li qualifica come strutture emergenziali, destinate a garantire momentanea accoglienza e servizi minimi essenziali e, perciò, non concepite come

“abitazioni”. Rilevano, altresì, i legali che nessuna previsione del bando di gara avrebbe richiamato il D.M. 5 luglio 1975 e che solo a seguito delle modifiche apportate dal D.L. 130/2020 agli artt. 10 e 11 del D.Lgs.

142/2015, con D.M. 22 luglio 2021, sarebbe stato imposto l’obbligo di adeguamento a standard urbanistici.

L’assunto difensivo è destituito di fondamento.

Il rispetto dei “necessari requisiti di legittimità sotto il profilo urbanistico ed edilizio, di conformità alla destinazione d’uso, di rispondenza alla normativa vigente in materia di impiantistica e prevenzione incendi, nonché delle prescritte autorizzazioni sanitarie” era, infatti, una condizione per la partecipazione alla gara (per un caso analogo, cfr. Cons. St., Sez. V, n.

7896/2023), prevista dal bando (art. 5).

Rammenta il Collegio che la regolarità urbanistico-edilizia di un immobile trova la sua sintesi nel concetto di agibilità: infatti, l’art. 24 del T.U. edilizia

(DPR 380/01), nel testo pro tempore vigente (fino al 10.12.2016) prevedeva che “Il certificato di agibilità attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi installati, valutate secondo quanto dispone la normativa vigente”.

Non diversamente, la medesima norma nel testo vigente fino al 16 luglio 2020 prevedeva che “La sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi installati, valutate secondo quanto dispone la normativa vigente, nonché la conformità dell'opera al progetto presentato e la sua agibilità sono attestati mediante segnalazione certificata”.

Dunque, un immobile per essere agibile deve anche essere conforme alle disposizioni che ne stabiliscono le condizioni di salubrità: la norma di riferimento era (ed è tuttora) proprio il D.M. 5 luglio 1975 (sul punto, con riferimento ad un centro di accoglienza, cfr. TAR Campania, Napoli, VIII, n. 3694/2024: “Il Comune, quindi, non poteva negare il certificato di idoneità alloggiativa sulla base delle sole difformità urbanistiche (….) Piuttosto, l’ente locale avrebbe dovuto far riferimento ai parametri di ‘salubrità’ (altezze minime, superfici minime ecc.) di cui al menzionato D.M.

del 5 luglio del 1975”) i cui parametri disciplinano non solo le altezze minime dei locali, il rapporto di areo-illuminazione e le dimensioni minime delle stanze in relazione al loro utilizzo, ma consentono anche di determinare il numero massimo di persone che possono abitare nello stesso alloggio nel rispetto delle condizioni di sicurezza e salubrità.

Appare evidente, quindi, che dalla conformità alle norme in materia di condizioni di salubrità, accertata in relazione all’agibilità di un immobile destinato ad abitazione, deriva direttamente anche la sua capacità abitativa, essendo quest’ultima correlata alle dimensioni: l’art. 2 del D.M.

5.7.1975 stabilisce, infatti, che “per ogni abitante deve essere assicurata una superficie abitabile non inferiore a mq 14, per i primi 4 abitanti, ed a mq 10, per ciascuno dei successivi. Le stanze da letto debbono avere una superficie minima di mq 9, se per una persona, e di mq 14, se per due persone. Ogni alloggio deve essere dotato di una stanza di soggiorno di almeno mq 14″.

La giurisprudenza amministrativa da tempo è pervenuta ad affermare l’inderogabilità delle disposizioni dettate dal D.M. 5 luglio 1975 in quanto attinenti “direttamente alla salubrità e vivibilità degli ambienti, ossia a condizioni tutelate direttamente da norme primarie e costituzionali di cui sono chiamate a integrare e attuare il precetto generale (in particolare, degli artt. 218 e 221 del T.U. delle Leggi sanitarie, approvato con R.D. n.

1265 del 1934)” (recentemente, TAR Marche, Sez. II, n. 407/2024).

I parametri minimi fissati dalla richiamata normativa costituiscono, dunque, il “contenuto minimo inderogabile in funzione della tutela della salute e sicurezza degli ambienti, con la conseguenza che la verifica dell'abitabilità non può prescinderne” (Cons. St., VI, 26 marzo 2021, n. 2575; Cass. civ., II, ord. 27 dicembre 2017, n. 30950)”. È stato, infatti, affermato che “le norme in questione seppur previste da un decreto ministeriale e quindi da un atto di natura regolamentare costituiscono diretta attuazione degli artt. 218 e 221, R.D. 27/07/1934, n. 1265 (Testo unico leggi sanitarie)” e che “non è possibile introdurre deroghe alla disciplina sopra citata attraverso atti di natura regolamentare, sia di provenienza regionale che comunale. Il carattere formalmente secondario della fonte (D.M. cit.) non toglie che le disposizioni da essa dettate attengano direttamente alla salubrità e vivibilità degli ambienti - ossia a condizioni tutelate direttamente da norme primarie e costituzionali - emanate ad integrazione e attuazione del precetto generale” (ibidem).

Come più volte affermato anche dalla Corte costituzionale, infatti, “gli atti statali di normazione secondaria possono vincolare la potestà legislativa regionale concorrente «solo in ben circoscritte ipotesi, ovvero quando, “in settori squisitamente tecnici”, intervengono a completare la normativa statale primaria (sentenza n. 286 del 2019) e costituiscono “un corpo unico con la disposizione legislativa che li prevede e che ad essi affida il compito di individuare le specifiche tecniche che mal si conciliano con il contenuto di un atto legislativo e che necessitano di applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale” (sentenza n. 69 del 2018)» (sentenza n. 180 del 2020; in senso conforme, sentenza n. 125 del 2017). Il che è, appunto, ciò che si verifica con riguardo alle prescrizioni poste dal d.m. 5 luglio 1975: di quest’ultimo appaiono evidenti sia la natura tecnica delle prescrizioni

(adottate previo parere del Consiglio superiore della sanità), sia la saldatura con il regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), il cui art. 218 – richiamato in premessa dal d.m. del 1975 – attribuisce al Ministro competente il potere di emanare «le istruzioni di massima», affinché i «regolamenti locali di igiene e sanità» assicurino, tra l’altro, «che nelle abitazioni: a) non vi sia difetto di aria e di luce».” (Corte cost. n. 54/2021).

L’attività conformativa del D.M. 5 luglio 1975 è, infatti, finalizzata a garantire il diritto fondamentale alla salute nel contesto dell’abitazione, attraverso misure di salvaguardia della salubrità, tra cui quelle che pongono un massimale alla capienza degli alloggi in rapporto alla superficie e tipologia delle stanze e, cioè, al numero massimo dei residenti nell’unità abitativa.

Si tratta di esigenze (e diritti) tanto fondamentali quanto minimali ed inderogabili, la cui osservanza prescinde dalle ragioni emergenziali (e non è da queste derogabile) che, illo tempore, hanno indotto il legislatore a prevedere il ricorso a strutture temporanee (i CAS, appunto) per fronteggiare l’esaurimento dei posti disponibili nei centri di prima e seconda accoglienza.

Né la giurisprudenza citata dalle difese è idonea a sostenere la contraria tesi propugnata: la richiamata pronuncia del TAR Toscana n. 809/2018, infatti, nell’escludere, con riferimento all’attività di accoglienza dei migranti, la natura di attività turistico-ricettiva di tipo commerciale (la questione sottoposta al collegio riguardava la destinazione urbanistica a civile abitazione, anziché a struttura ricettiva, di due appartamenti utilizzati come centri di accoglienza), ha espressamente affermato che il suo esercizio in un appartamento, proprio in ragione della temporaneità, “è compatibile con la destinazione a civile abitazione”.

Contrariamente a quanto sostenuto dalle difese, quindi, il parametro per la determinazione del numero massimo di persone inseribili in ciascuna struttura era -ed è- il D.M. 5 luglio 1975, applicabile anche agli immobili aventi destinazione residenziale in cui sono ospitati i CAS: il bando di gara, richiedendo la conformità urbanistico-edilizia degli immobili, ne imponeva il rispetto quale condizione -oggetto, appunto, di dichiarazione sostitutiva rivelatasi non veritiera- di partecipazione alla gara.

E ciò in quanto “La normativa di cui al citato D. Lgs. n. 142/2015 (e in particolare l’art. 11) e quella urbanistico-edilizia, operano, infatti, su piani distinti senza interferire tra loro, posto che la prima regola i profili dell’accoglienza dei migranti richiedenti asilo e la seconda quelli concernenti il governo del territorio attraverso prescrizioni idonee a consentirne la corretta e ordinata utilizzazione. Ne consegue che il menzionato art. 11, laddove prevede che in caso di necessità i migranti possano essere accolti

“in strutture temporanee appositamente allestite”, non presenta alcun elemento ermeneutico che consenta di ritenere che l’allestimento ivi contemplato possa avvenire in contrasto con la disciplina urbanisticoedilizia di riferimento” (Cons. St., Sez. VI, n. 1753/2020).

Gli accertamenti eseguiti dalla Guardia di Finanza (cfr. doc. 2 Procura, pag.

39, 65 ed allegati ivi richiamati) hanno, invece, messo in evidenza che, per una parte degli immobili elencati in sede di gara da VIvecomp, il numero di posti indicato era superiore a quello massimo consentito dalla normativa urbanistico-edilizia, nonostante si trattasse di un dato che, essendo ricavabile sulla base della superficie mediante l’applicazione dei parametri di cui al D.M. 5.7.1975 (e comunque verificabile richiedendo al Comune ove l’immobile è ubicato la certificazione di idoneità abitativa), VIvecomp ben poteva (e doveva) conoscere.

3.6.4. VIvecomp, peraltro, ha dichiarato avere la “disponibilità” di tutti gli immobili ove ospitare i richiedenti asilo.

Sostiene la Procura che il requisito della “disponibilità” degli immobili richiesto dal bando di gara doveva intendersi come disponibilità in senso giuridico e, quindi, fondata sull’esistenza di un titolo (proprietà, locazione, comodato, leasing, ecc. ovvero corrispondente preliminare condizionato) e che, quindi, la dichiarazione in tal senso resa nella domanda di partecipazione alla gara da VIvecomp si era rivelata non veritiera, essendo stato accertato che per alcuni immobili i proprietari non avevano sottoscritto alcun contratto, né alcuna dichiarazione di impegno a metterli a disposizione della VIvecomp, per l’allestimento dei CAS.

Le difese dei convenuti, di contro, ritenendo che la previsione del bando di gara fosse, in ogni caso, da intendere in senso non tecnico, hanno negato la fondatezza della contestazione, rimarcando di aver indicato immobili compresi negli elenchi disponibili presso la Prefettura, in cui erano inseriti gli immobili per i quali i proprietari avevano preventivamente manifestato la relativa disponibilità.

La tesi difensiva non può essere accolta per un duplice ordine di motivi.

In primo luogo, infatti, il concetto di “disponibilità” degli immobili, se correttamente letto in maniera non avulsa dal contesto -non solo semantico- in cui la locuzione è inserita, non può che essere inteso come capacità di un soggetto di poter far uso del bene in modo legittimo (la

“disponibilità” è associata, infatti, agli immobili che, purché conformi alle norme urbanistiche ed edilizie, debbono poter essere destinati a CAS in caso di aggiudicazione e, per di più, in tempi assai ristretti): deve trattarsi di immobili di cui l’aggiudicatario può liberamente (e lecitamente) disporre nei tempi e per i fini indicati e, dunque, immobili sui quali, alternativamente, può essere esercitato il potere corrispondente alla titolarità di un diritto reale ovvero immobili dei quali l’aggiudicatario ha la detenzione legittima, discendente, cioè, da un idoneo titolo contrattuale (in senso analogo, cfr.

TAR Campania, Napoli, Sez. IV, n. 5945/2016).

In secondo luogo, non può dimenticarsi che, tra gli obblighi del gestore del CAS previsti dal capitolato, ci sono anche quelli in materia di sicurezza, che implicano -e a maggior ragione se si considera che i CAS sono anche, tecnicamente, luoghi di lavoro (appunto, del personale addetto alla prestazione dei servizi connessi)- la necessaria disponibilità giuridica del bene (cfr. arg., ex art. 26 D.Lgs. 81/2008).

La circostanza che taluni degli immobili indicati nella domanda di partecipazione fossero inclusi in un elenco, informalmente tenuto dalla Prefettura sulla base delle manifestazioni di disponibilità da parte dei proprietari, non può integrare, quindi, il requisito previsto dal bando, trattandosi di manifestazioni generiche, non vincolanti, dalle quali non discendeva alcun obbligo in capo ai proprietari degli immobili, né a contrattare né a contrarre e, men che meno, potevano considerarsi integrare una offerta al pubblico o una proposta di contratto per adesione.

Dunque, la dichiarazione resa da VI EC in sede di domanda di partecipazione relativamente alla disponibilità degli immobili idonei, si è rivelata non corrispondente al vero, atteso che, come peraltro accertato anche dalla Guardia di Finanza, non esisteva alcun titolo giuridico per taluni degli immobili (cfr. doc. 2 Procura, pag. 36, 60 ed allegati ivi richiamati).

3.6.5. I bandi (e i capitolati) di gara di tutte le procedure dedotte in giudizio contenevano una clausola di esclusione del subappalto, salva la possibilità di avvalersene esclusivamente per il servizio di fornitura dei pasti e di pulizia, a condizione che fosse data preventiva comunicazione nella domanda di partecipazione.

VI EC non ha dichiarato di avvalersi di tale facoltà in alcuna delle tre procedure, tuttavia risulterebbe per tabulas che la società avesse, pur non essendo consentito dal bando e dalla convenzione, sistematicamente affidato il servizio di “accompagnamento ed assistenza a cittadini stranieri”

a soggetti terzi e, precisamente, ad altre società e/o associazioni ad essa collegate (VI Tempo Libero, VI Fitness, VI Free Time, VI Soccer, VI Volley, Polisportiva VI: cfr. doc. 2, pagg. 43, 67 ed allegati ivi richiamati), tutte aventi sede, coincidente con quella della VI EC, presso lo studio professionale del consulente di quest’ultima.

Nel corso delle indagini condotte dalla Guardia di Finanza, infatti, sono state rinvenute (e sottoposte a sequestro penale) le fatture, emesse dalle varie associazioni sportive nei confronti di VI EC, aventi tutte il medesimo oggetto (appunto, il servizio di accompagnamento e assistenza),

i cui pagamenti hanno trovato conferma nella documentazione bancaria.

Solo nel periodo settembre-dicembre 2016 l’importo complessivo di tali fatture è stato pari ad euro 162.260,00 (cfr. tabella pag. 43 Annotazione:

l’importo è pari circa al 26% dei corrispettivi pagati dalla Prefettura, cfr.

doc. 49 ter allegato) e, nel periodo settembre-dicembre 2017, è stato pari ad euro 438.480,00 (cfr. tabella pag. 67/69 Annotazione: l’importo è pari al 20% circa dei corrispettivi pagati dalla Prefettura, cfr. doc. 49 ter allegato).

È emerso, peraltro, che una fattura emessa da VI Soccer A.S.D., la n.

1/2018 del 2 gennaio 2018, avente ad oggetto “servizi di assistenza a cittadini stranieri luglio/dicembre 2017” di euro 73.200,00, coincideva, per numero, data ed importo, ad altra fattura, anche questa rinvenuta nello studio del professionista unitamente alla prima (e, cioè, tra le fatture di vendita della VI Soccer per il 2018), ma riportante un diverso oggetto:

“Trasferimento calciatori…..”.

Eseguite le verifiche sul portale della fatturazione elettronica, è risultata un’unica registrazione della fattura 1/2018 sia sul profilo dell’emittente VI Soccer ASD che sul profilo della destinataria VIvecomp s.r.l..

Tale quadro circostanziale, unitamente al fatto che la fattura 1/2018 non è confluita nella rendicontazione presentata alla Prefettura di Verona relativamente ai primi tre bimestri del 2018 (cfr. all. 49 ter a doc.2), appare avvalorare l’inesistenza non solo del costo imputato al servizio di accoglienza, ma della stessa fornitura, mentre reale è stato il corrispondente flusso di denaro uscito dalle casse di VI EC, come risulta dalla documentazione bancaria acquisita dalla Guardia di Finanza

(doc. 70 all. a Annotazione).

I dipendenti di VI, sentiti a SIT dalla Guardia di Finanza, infatti, hanno escluso che il servizio di accompagnamento degli ospiti dei CAS avvenisse ad opera di soggetti terzi (cfr. dichiarazioni resa da TO TI: doc. 44 all. a Annotazione), confermando che all’incombente provvedeva, con mezzi propri o dei dipendenti, solo la VI EC.

A tale ultimo proposito, emerge dagli atti di causa che le società (e/o associazioni) “satellite” di VI EC non possedevano i mezzi per poter prestare il servizio fatturato (pag. 45 e ss. Annotazione e documenti ivi richiamati) e che VI EC ha, d’altro canto, dichiarato nelle rendicontazioni presentate alla Prefettura elevati costi per rimborsi chilometrici in favore dei dipendenti (oltre 56.000 Km nel bimestre maggiogiugno 2018), in buona parte giustificati proprio dal servizio di accompagnamento (ad esempio, nello schema predisposto dalla stessa VI e consegnato alla Prefettura, su circa 10.000 Km percorsi nella settimana dal 25 al 30 giugno 2018 dagli operatori per “accompagnamenti”

vari, il 20% risulterebbe effettuato con mezzi propri dei dipendenti: cfr. all.

6 a rendicontazione maggio-giugno 2018, doc. 49 ter all. ad Annotazione),

oltre ad altrettanto elevati costi per carburante per utilizzo di mezzi VI, messi a disposizione dei dipendenti, per le medesime ragioni (ad esempio, nei mesi di maggio e giugno 2018 risultano acquistati oltre 13.300 litri di carburante per una percorrenza stimata di oltre 133.000 km).

Dal quadro probatorio in atti, peraltro, emerge che i rimborsi chilometrici sono stati ripetutamente utilizzati in modo abnorme, talora come voci integrative (o addirittura sostitutive) dello stipendio, talora come voci fittiziamente incrementative dei costi (cfr. doc. 55 all. a Annotazione, oltre alle comunicazioni, anche chat, tra IG CO e i suoi consulenti o dipendenti: cfr. doc. 55 bis all. a Annotazione).

Dalla documentazione in atti risulta chiaramente che gli stessi operatori VI (doc. 55 all. a lettera riportata a pag. 104-105 dell’Annotazione),

rappresentavano la loro indisponibilità a firmare i rimborsi orari e chilometrici per “a posteriori, tappare i buchi di una rendicontazione sotto accusa per salvare la società” per il “legittimo timore che un controllo futuro possa portare alla luce queste irregolarità, mettendo gli operatori nella condizione di dover dichiarare il falso ad un’istituzione”.

3.6.6. Quanto alla qualità del servizio prestato in esecuzione delle convenzioni di affidamento, si è già visto che VIvecomp non ha rispettato gli standard minimi previsti, sia in relazione al sovradimensionamento dei CAS in rapporto al numero di ospiti, sia in relazione al numero e alla specifica professionalità degli operatori addetti.

In atti è stata depositata documentazione -anche fotografica-, non oggetto di contestazione, relativa ai controlli eseguiti in loco dalla Guardia di Finanza il 6 marzo 2019 (doc. 66 all. a Annotazione) che ha accertato, in relazione ad alcuni dei CAS gestiti da VIvecomp, le condizioni di fatiscenza, sovraffollamento, scarsa igiene e pulizia.

Benchè il sopralluogo sia avvenuto in epoca successiva al periodo oggetto di esame, le pessime condizioni, anche igieniche, delle strutture sussistevano anche precedentemente ed erano ben note alla VI EC e al suo presidente IG CO, come emerge dalle chat tra quest’ultimo, LA LI (doc.46 quinquies all. a Annotazione) e NA ME (doc. 69 all. a Annotazione) nonché dalla mail di AU ME a IG CO del 14 settembre 2017 (doc. 68 all. a Annotazione: “Inoltre con la presente segnalo che i due appartamenti che formano la struttura di Albaredo sono talmente sporchi da inoltrare segnalazione all’Ulss”). Dal rapporto della ditta che si è occupata della deblattizzazione di un appartamento a Ronco emerge con assoluta evidenza lo stato di degrado delle abitazioni (ibidem: a pag. 2 viene indicata come “criticità”

che ha determinato l’infestazione da blatte la mancanza di pulizia, ed in particolare della cucina e dei servizi igienici, con la raccomandazione di far eseguire le pulizie da personale esperto e qualificato), fatto oggetto, tra l’altro, di segnalazioni del Sindaco di Erbè del 30 giugno 2017 nonché, infine, dei condomini di alcuni CAS

(ibidem).

Dall’esame della documentazione contabile acquisita nel corso delle indagini, poi, è emerso che la contrazione dei costi non ha riguardato solo le spese per la disponibilità degli immobili (e quelle connesse di tasse, imposte e utenze) e per il personale, ma anche la fornitura di altri, specifici, servizi compresi nell’appalto.

Ad esempio, per l’acquisto delle derrate alimentari per la preparazione dei pasti (tre pasti completi al giorno previsti dal capitolato) sono stati spesi in media 2,70/3,00 euro per persona al giorno, all’incirca un euro a pasto, cifra di assai inferiore all’importo di 5,00 euro/pro capite/die prevista dalla

“stima dei costi medi di riferimento dei servizi di accoglienza”, costituente il parametro utilizzato nella determinazione dei valori economici per le gare d’appalto dal D.M. 20 novembre 2018 avente ad oggetto “la fornitura di beni e servizi per la gestione e il funzionamento dei centri di prima accoglienza, di cui al decreto legge 30 ottobre 1995, n.451, convertito dalla legge 29 dicembre 1995 n. 563, dei centri di accoglienza di cui agli articoli 9 e 11 del d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142 e dei centri di cui all’articolo 10 – ter e 14 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 e successive modificazioni, con relativi allegati”.

Benché si tratti di norma non applicabile, ratione temporis, al caso in esame, la stima dei costi, come si legge nella circolare n. 14810/2018 del Ministero dell’Interno, tiene conto del fatto che “un numero superiore all’80% dei richiedenti asilo è oggi accolto in strutture con capacità ricettiva inferiore a 50 posti, gran parte dei quali riconducibili essenzialmente ad appartamenti o strutture immobiliari similari”, “che consentono un’autonoma gestione da parte degli ospiti dei servizi di preparazione dei pasti, di lavanderia, di pulizia ed igiene dei locali (art. 1, comma 2, lett. a)

cit.), attraverso la distribuzione ai migranti di derrate alimentari da cucinare per proprio conto (art. 2, lett. B, n. 4), nonché la fornitura di beni per il lavaggio degli indumenti (art. 2, lett. B, n. 5) e per l’igiene e la pulizia degli ambienti (art. 4, par. 3)”.

Per tale tipologia di struttura l’allegato B del Decreto stabilisce un costo per la fornitura di derrate alimentari di euro 5,00 al giorno per persona: tale dato, peraltro, appare in linea con la rilevazione dei medesimi costi effettuata nel 2017 dall’ Università degli Studi di Milano (euro 1,70 in media a pasto -e, quindi, 5,10 euro/die-, considerato che su un costo rilevato di euro 4,60 a pasto l’incidenza delle derrate è del 35/40% ) e richiamata nella nota (1) del D.M. 10 marzo 2020 n. 65 (“Criteri ambientali minimi per il servizio di ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari”),

pubblicato sulla G.U. Serie ordinaria n. 90 del 4 aprile 2020.

Tale stima costituisce, pertanto, un idoneo parametro di riferimento per la valutazione della congruità e qualità tanto del servizio di approvvigionamento delle derrate alimentari, quanto per altri servizi, come ad esempio quello di fornitura di prodotti per l’igiene personale (per i quali sono stati rendicontati da VI EC in media 0,25 euro/die a fronte di 0,50 euro stimati) e per il costo del lavoro (per il quale sono stati rendicontati mediamente 3,30 euro/die a fronte dei 7,40 euro stimati).

Lo scostamento rispetto a tale parametro di congruità, peraltro, trova conferma nell’analisi della documentazione contabile (cfr. doc. 71) e nelle dichiarazioni rese a SIT dagli ospiti dei centri (che lamentavano scarsa qualità del cibo, sovraffollamento, mancanza di assistenza, mancate forniture di beni) e dagli stessi operatori VI (cfr. dichiarazioni a SIT di LA LI circa l’approvvigionamento del vestiario, prevalentemente usato e frutto di donazioni di organizzazioni caritatevoli, come confermato dallo stesso IG CO nelle comunicazioni con la Prefettura).

Emblematico è il caso delle forniture di vestiario: migliaia di capi di abbigliamento nuovi che, sulla base della contabilità aziendale, risultavano non essere ancora distribuiti, ma in realtà non rinvenuti nel magazzino (cfr.

fatture SEGS srls: ag. 89 e ss. Annotazione), occupato invece da sacchi di capi di abbigliamento usati della cui provenienza non è stata rinvenuta alcuna documentazione contabile.

Le giustificazioni addotte dalla società -e, cioè, l’omessa acquisizione di ricevute di consegna dei beni in realtà effettivamente distribuiti e l’acquisto di capi usati da organizzazioni che non rilasciano documenti fiscali- non solo si pongono in aperto contrasto con quanto dalla stessa dichiarato nella domanda di partecipazione, ma soprattutto costituiscono il più chiaro riconoscimento della violazione degli obblighi di servizio in termini di tracciabilità (su cui si dirà più oltre) e rendicontazione (di cui si è già detto).

Risultano, pertanto, non corrispondenti alla realtà di fatto le dichiarazioni della VI relative alla presenza di “sistemi di informatizzazione del servizio di amministrazione e contabilizzazione di tutti i dati relativi alla fornitura, al consumo e alla complessiva movimentazione di magazzino”

(punto A2.2 dell’offerta) i quali avrebbero consentito “una analisi dei costi mensili e una analisi del fabbisogno reale per ogni richiedente tanto da permettere una lettura incrociata delle attività svolte e delle spese sostenute per il raggiungimento dell’obiettivo e la correzione degli eventuali scostamenti”.

Non trova neppure riscontro quanto dichiarato circa la gestione del magazzino adibito a guardaroba/deposito di accessori d’arredo; non risulta, infatti, sia stata effettuata una aggiornata rendicontazione sulla consegna dei materiali né che la stessa fosse stata gestita attraverso un sistema informatico “per tenere conto dei beni consegnati, dei medicinali somministrati, del materiale vestiario e biancheria della casa, le spese alimentari settimanali”.

4. Dalle condotte illecite poste in essere da VI EC è disceso, in rapporto di causalità diretta, un danno in capo all’Amministrazione (sul punto, in fattispecie analoga, cfr. Sez. Lombardia n. 239/2022): ai fini della configurabilità del danno erariale, infatti, la giurisprudenza della Corte dei conti, unitamente a quella della Corte regolatrice (recentemente, Cass. civ.

SS.UU. n. 3100/2022), contempla accanto all'ipotesi dello sviamento della risorsa dalla finalità pubblicistica ad essa sottesa (pacificamente ricorrente in relazione al mancato rispetto degli obblighi di servizio), anche quella che si concretizza nella realizzazione dei presupposti per la illegittima percezione del danaro pubblico (cfr. anche Cass. SS.UU. n. 30526/2019 e n.

6461/2020).

Ebbene nel caso di specie, il danno erariale si è realizzato sia attraverso un utilizzo distorto della risorsa pubblica sia mediante la sua illegittima percezione attraverso la falsa attestazione dei requisiti tecnico-professionali necessari per la partecipazione alla gara d’appalto (ex multis, Sez. II App. n.

106/2025; Sez. Veneto n. 296/2025 e, con specifico riferimento a casi analoghi, Sez. II App. n. 19/2024, Sez. Piemonte n. 295/2025, Sez. Calabria n. 70/2025, Sez. Emilia Romagna n. 61/2024, Sez. Abruzzo n. 91/2024, tra le più recenti).

Al riguardo, il Collegio rileva che i convenuti, per quanto finora evidenziato, non solo hanno falsamente dichiarato il possesso di requisiti inesistenti, ma, hanno disatteso ampiamente le clausole contrattuali tra cui quelle che – al fine di facilitare la facoltà dell’appaltante di effettuare sopralluoghi per il controllo della qualità del servizio sub specie di rispetto degli standard di capitolato - imponevano correlativi, pregnanti, obblighi di collaborazione da parte dell’appaltatore. Quest’ultimo avrebbe dovuto provvedere alla propria organizzazione (anche sul piano amministrativo) in modo tale da consentire, in ogni momento, la verifica dell’utilizzo delle risorse pubbliche in relazione al raggiungimento degli scopi e delle finalità sottese al programma pubblico da quelle finanziato, ciò che, tuttavia, VI non ha fatto.

VI EC, invece, pur essendo vincolata alla realizzazione degli obiettivi del programma di accoglienza ed avendo assunto il ruolo di compartecipe dell’attività del soggetto pubblico erogatore (C. Cass., SS.UU.,

n. 21297/2017) in virtù dell’affidamento degli appalti, ha adottato scelte che hanno compromesso la realizzazione del programma imposto dalla P.A.

determinando uno sviamento delle risorse pubbliche dalle finalità perseguite, da cui “allora sicuramente sussiste un danno per l'ente pubblico che radica la giurisdizione della Corte dei conti” (Sez. Campania, n.

422/2024).

5. Il criterio adottato dalla Procura regionale per la determinazione del danno appare al Collegio condivisibile alla luce della documentazione in atti e sulla base di talune considerazioni di carattere sistematico.

Nel corso delle indagini, infatti, la Guardia di Finanza operante ha acquisito presso la sede di VIvecomp la documentazione contabile e fiscale della società, nonché quella relativa alle movimentazioni bancarie.

Il rilievo probatorio di tale documentazione ex art. 2709 c.c. assume peculiare connotazione nel caso in esame, alla luce degli obblighi di tracciabilità che assistono i flussi finanziari relativi agli appalti pubblici.

L’art. 10, ultimo comma, del capitolato della gara del 2016, infatti, espressamente poneva a carico dell’aggiudicatario “gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di cui alla legge 13.08.2010 n. 136 e ss.mm.ii. a pena di nullità assoluta della convenzione”, precisando che

“l’esecuzione di transazioni avvenute senza avvalersi di bonifici bancari o postali ovvero degli altri strumenti idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni ai sensi della legge 13.08.2010 n. 136 e ss.mm.ii. determina la risoluzione di diritto della convenzione” e facendo salvo “il diritto al risarcimento di eventuali danni o ulteriori oneri sostenuti”.

Analoga clausola era contenuta anche nei capitolati relativi alle gare del 2017 e 2018: ai sensi dell’art. 19, infatti, l’aggiudicatario, con la sottoscrizione della convenzione, si impegnava a rispettare gli obblighi di tracciabilità finanziaria previsti dall’art 3, comma 8, della legge 136/2010

(cioè tutti quelli previsti dalla medesima legge) e, ai sensi del successivo comma 9 del medesimo art. 3, il mancato rispetto avrebbe comportato la risoluzione di diritto della convenzione.

Orbene, l’art. 3 della legge 136/2010 prevede (comma 1) che: “Per assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali, gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali, accesi presso banche o presso la società Poste italiane Spa, dedicati, anche non in via esclusiva, fermo restando quanto previsto dal comma 5, alle commesse pubbliche. Tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti di cui al primo periodo devono essere registrati sui conti correnti dedicati e, salvo quanto previsto al comma 3, devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di incasso o di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni.”

Hanno, infatti, chiarito le Linee guida approvate da ANAC con determinazione n. 4 del 7 luglio 2011 (e, quindi, note e disponibili già da tempo allorchè vennero bandite le gare de quibus) che “dall’ampia dizione impiegata dall’art. 3, comma 1, discende che la tracciabilità dei flussi finanziari trova applicazione, tra l’altro, ai flussi finanziari derivanti dai seguenti contratti: 1) contratti di appalto di lavori, servizi e forniture, anche quelli esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applicazione del Codice, di cui al Titolo II, Parte I dello stesso, ivi compreso l’affidamento a contraente generale; (…)” e che “le norme sulla tracciabilità dei flussi finanziari si applicano in tutti i casi in cui sia stipulato un contratto d'appalto pubblico tra operatore economico e committente pubblico, indipendentemente dall'esperimento o meno di una gara per l'affidamento dell’opera o del servizio ed a prescindere dal valore, che può essere anche modico”.

Il Par. 5 delle Linee guida sintetizza, poi, gli obblighi di tracciabilità, articolati

“essenzialmente in tre adempimenti: a. utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche, anche in via non esclusiva. b.

effettuazione dei movimenti finanziari relativi alle medesime commesse pubbliche esclusivamente con lo strumento del bonifico bancario o postale ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni; c. indicazione negli strumenti di pagamento relativi ad ogni transazione del codice identificativo di gara (CIG) e, ove obbligatorio ai sensi dell’art. 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, del codice unico di progetto (CUP)”.

Il secondo comma dell’art. 3 consente, per i “pagamenti destinati a dipendenti, consulenti e fornitori di beni e servizi rientranti tra le spese generali nonché quelli destinati alla provvista di immobilizzazioni tecniche”,

purché “eseguiti tramite conto corrente dedicato di cui al comma 1, anche con strumenti diversi dal bonifico bancario o postale purché idonei a garantire la piena tracciabilità delle operazioni per l'intero importo dovuto, anche se questo non è riferibile in via esclusiva alla realizzazione degli interventi di cui al medesimo comma 1”.

Analogamente, il comma 3 prevede che “i pagamenti in favore di enti previdenziali, assicurativi e istituzionali, nonché quelli in favore di gestori e fornitori di pubblici servizi, ovvero quelli riguardanti tributi, possono essere eseguiti anche con strumenti diversi dal bonifico bancario o postale, fermo restando l'obbligo di documentazione della spesa” e, “per le spese giornaliere, di importo inferiore o uguale a 1.500 euro”, che possano

“essere utilizzati sistemi diversi dal bonifico bancario o postale, fermi restando il divieto di impiego del contante e l'obbligo di documentazione della spesa”.

Precisano, inoltre, le citate Linee Guida che “il conto corrente può essere dedicato anche in via non esclusiva” e, quindi, “possono essere effettuati movimenti finanziari anche estranei alle commesse pubbliche comunicate”:

“in altri termini, non tutte le operazioni che si effettuano sul conto dedicato devono essere riferibili ad una determinata commessa pubblica, ma tutte le operazioni relative a questa commessa devono transitare su un conto dedicato”.

Tale possibilità deve, comunque, essere letta in connessione con la previsione del successivo comma 4, ai sensi del quale “ove per il pagamento di spese estranee ai lavori, ai servizi e alle forniture di cui al comma 1 sia necessario il ricorso a somme provenienti da conti correnti dedicati di cui al medesimo comma 1, questi ultimi possono essere successivamente reintegrati mediante bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di incasso o di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni”.

“In detta evenienza”, specificano poi le Linee Guida, “qualora l’operatore economico intenda reintegrare i fondi del conto dedicato, lo potrà fare solo mediante bonifico bancario o postale o con altri strumenti idonei a garantire la tracciabilità”.

In disparte le ulteriori valutazioni in merito alla conformità dell’operato di VIvecomp rispetto a detti obblighi, in relazione al profilo qui in esame vengono in rilievo, da un lato, l’obbligo di eseguire ogni transazione finanziaria inerente all’esecuzione dell’appalto mediante bonifico bancario o altro mezzo che ne consenta la tracciabilità e, dall’altro, l’obbligo di conservazione documentale delle transazioni eseguite con mezzi diversi (nei casi in cui siano consentite dalla legge).

Tutti i costi sostenuti da VI EC per la fornitura del servizio appaltato, quindi, sono (o dovrebbero essere) rilevabili dall’esame della documentazione contabile e bancaria acquisita dalla Guardia di Finanza, che ha preso in esame tutti i rapporti bancari riconducibili alla società (all.71 a doc. 2 Procura).

Sulla base degli accertamenti eseguiti e documentati in atti, risulta che i conti “dedicati” utilizzati da VIvecomp nel periodo considerato sono due, entrambi accesi presso Monte Paschi di Siena s.p.a., e precisamente il conto corrente n. 5742.84, sul quale sono stati eseguiti da parte della Prefettura i pagamenti fino al 6 giugno 2017, e il conto corrente n.

631105.56, sul quale sono stati eseguiti dalla Prefettura i pagamenti a partire dal 19 giugno 2017. Antecedentemente a tale data, comunque, VIvecomp aveva trasferito con regolarità su quest’ultimo conto, mediante operazioni di bonifico, la quasi totalità delle somme versate dalla Prefettura sul conto 5742.84.

Sulla scorta della documentazione bancaria afferente a questi conti correnti (e quelli, accesi presso Monte Paschi di Siena, di appoggio delle carte prepagate alimentati dalle ricariche addebitate sui due conti

“principali”), dunque, è stato possibile verificare la misura dei flussi finanziari in uscita relativi alle spese per il servizio di accoglienza. Va, al riguardo, precisato che,ome da accertamenti della PG operante, risulta siano state eseguite numerose operazioni finalizzate alla creazione di riserva di denaro contante utilizzata, per ammissione della stessa VIvecomp, senza contropartita documentale contabile (ricevute, fatture), nonostante il duplice divieto previsto dalla normativa in materia di tracciabilità, che non solo escludeva, di regola, l’utilizzo del contante, ma che imponeva in ogni caso, ed a maggior ragione nelle limitatissime ipotesi derogatorie, la documentazione di ogni operazione finanziaria.

Benché, come si vedrà, la VIvecomp abbia posto in essere, da questo punto di vista, una non consentita gestione commista tra l’attività sportiva e quella di assistenza ai richiedenti protezione internazionale (con conseguente, ulteriore, compromissione degli obblighi di tracciabilità),

l’analisi della documentazione contabile ha consentito di individuare con ragionevole margine di certezza i costi sostenuti per l’esercizio della seconda e, quindi, per differenza, il profitto conseguito.

È emerso che i costi effettivamente sostenuti da VI EC (e tracciabili) si assestavano mediamente, in rapporto agli importi fatturati alla Prefettura, su una percentuale inferiore al 50% dell’importo fatturato e ciò per tutto il periodo preso in considerazione.

Ad esempio, per quanto riguarda il mese di novembre 2017 risultano sostenuti costi tracciati (con esclusione dei pagamenti in contanti, non verificabili se non per il pocket money, di cui è stata rinvenuta documentazione extracontabile parziale) per circa 150.000,00 euro (di cui euro 25.000 per pocket money) a fronte di una fatturazione di poco più di 347.000,00 euro, pari al 43,22% del fatturato (se si ipotizzano costi non tracciati per circa 20.000,00 euro, in linea con quelli indicati nelle rendicontazioni 2018, la percentuale sale al 49% circa).

Nel mese di marzo 2017 risultano costi tracciati per circa 90.000 euro, oltre a circa 19.000 euro per pocket money, che rappresentano circa il 42% del fatturato (euro 267.859,71; ipotizzando costi non tracciati per 20.000,00 euro, la percentuale sale al 48,15%), mentre nel mese di giugno 2017 i costi tracciati ammontano a circa 122.000 euro (di cui 20.000 circa per pocket money), pari al 44,79% circa del fatturato (272.350,38 euro; ipotizzando costi non tracciati per 20.000,00 euro -per eccesso, in quanto in questo mese risultano pagati con bonifico i rimborsi chilometrici ai dipendenti- la percentuale sale al 52%).

Tali evidenze si pongono esattamente in linea con quanto rendicontato da VI EC, almeno inizialmente (prima cioè, dei ripetuti interventi correttivi), anche per il primo bimestre 2018 (doc. 49 ter allegato a doc. 3 Procura), allorché sono stati esposti costi per 343.000,00 euro circa -

comprensivi, tuttavia di spese non ammissibili come le manutenzioni straordinarie su beni di terzi (art. 6 del capitolato) e dei rimborsi chilometrici ed altre spese pagate in contanti- pari al 51,11% del fatturato di 671.000 euro.

Analogamente, la rendicontazione del secondo bimestre 2018 antecedente ai vari incrementi “correttivi” (doc.49 quinquies all. a doc. 3 Procura)

esponeva costi per circa 368.000,00, pari al 51,31% del fatturato (circa 719.000,00 euro).

Tali ordini di grandezza si riscontrano, benché in misura più contenuta, anche nell’analisi dei flussi di spesa del periodo successivo a quello oggetto del presente giudizio (quando, cioè, erano già emerse le prime criticità della gestione), tracciati dal conto n. 1695 acceso presso Banca BPM, alimentato quasi esclusivamente da giroconti provenienti dal conto corrente di Monte Paschi n. 631105 (pag. 131, doc. 3 Procura), sul quale, da luglio/agosto 2018, sono state gestite tutte le spese per il servizio di accoglienza, come è stato dichiarato in sede di SIT da AR Vecchietti (pag. 131 della relazione, doc. 71 all. a doc. 3 Procura).

Il reale rapporto tra costi effettivamente sostenuti e importo da fatturare emerge e trova conferma anche nella corrispondenza intercorsa tra NA ME, dipendente di VI EC, e il presidente IG CO avente ad oggetto la predisposizione del documento di rendicontazione del quarto bimestre 2018 (doc 55 bis all. a doc.3 Procura, pag. 28-30): a fronte di un fatturato di circa 788.000,00 euro, i costi documentati ammontavano a circa 394.000,00 pari al 50,087% del fatturato.

Nell’occasione, la dipendente aveva trasmesso un prospetto in cui indicava di quanto avrebbe dovuto essere incrementata la spesa rendicontata, formulando tre distinte ipotesi, per poter rappresentare alla Prefettura un

“guadagno” contenuto nella misura del 30, 25 o 20%. Nella prosecuzione delle interlocuzioni, la stessa aggiornava il presidente sui progressi ottenuti nel ridurre dal 50 al 36% la percentuale degli utili mediante aumenti fittizi dei costi, come risulta dalle mails scambiate dalla ME con il commercialista Simone Testi, ma anche dalle conversazioni tra il CO ed altra collaboratrice di VI EC, AR Vecchietti (tanto che la stessa NA ME, significativamente, conclude affermando: “siamo partiti da 50, ho fatto miracoli”).

Del resto, si tratta -come è evidente- di costi ripetitivi, taluni fissi (i canoni di locazione, servizi di telefonia, utenze, retribuzioni dei dipendenti) ed altri variabili, ma pur sempre entro margini ridotti (basti pensare ai costi coperti delle carte prepagate con cui venivano effettuate le spese per gli ospiti e documentati nei relativi estratti conto: all. 70 a doc. 3 Procura, cartella MPS_CO SRL), tant’è che la VI EC è stata costretta, per aumentare gli importi rendicontati, a dichiarare, tra le altre spese, come costi sostenuti, ingenti “accantonamenti”, cioè fondi per costi meramente probabili, ancora da sostenere, di cui sono incerti importo e data di sopravvenienza (cfr. la quarta versione della rendicontazione del secondo semestre 2018: doc. 49 octies all. a Annotazione, in vengono esposti accantonamenti per euro 138.166,00, pari al 37,45% dei costi pari a 368.951,27 euro).

Contrariamente a quanto sostenuto dalle difese dei convenuti, nella documentazione in atti ha, quindi, trovato riscontro l’assunto della Procura che, con un calcolo necessariamente per approssimazione (stante il ricorso, non consentito, ai pagamenti in contanti e la confusione contabile tra le diverse attività della VI), ha individuato la percentuale di incidenza dei costi in concreto sostenuti rispetto agli importi fatturati nella misura del 50%, con conseguente determinazione del profitto nel differenziale del 50%.

Sostiene la Procura regionale che tale misura, eccessiva, è derivata da una illecita compressione dei costi a discapito della qualità del servizio, come è stato accertato dalla PG delegata. La quota di profitto eccedente un margine ragionevole, individuato nel 25% in adesione alle valutazioni già operate dalla Prefettura nel corso delle verifiche sulle rendicontazioni del 2018 (come risulta dalle conversazioni chat dello stesso CO con i funzionari della Prefettura), costituisce, quindi, la misura del danno arrecato alle risorse pubbliche (sul punto, cfr. anche Sez. Lombardia, n.

239/2022, confermata da Sez. II App.n. 19/2024).

Le difese contestano l’assenza di qualsivoglia fondamento del criterio adottato, non risultando da alcun documento il parametro del 25% come limite massimo dell’utile d’impresa.

A tale proposito osserva il Collegio che la determinazione dei contenuti e, quindi, anche del valore economico (e della base d’asta) delle procedure concorsuali, pur rientrando nella sfera di discrezionalità non sindacabile dell’Amministrazione (che, tuttavia, non può mai tradursi in una non consentita restrizione della platea dei potenziali concorrenti né precostituire situazioni di privilegio: sul punto, cfr. Cons. St. Sez. V, n. 6006 del 22 ottobre 2018), “non implica una mera scelta di convenienza e opportunità, ma una valutazione alla stregua di cognizioni tecniche” e, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, “la base d’asta non corrisponde necessariamente al prezzo di mercato” ma “tuttavia, è necessario che la sua determinazione sia effettuata dalla stazione appaltante facendo riferimento a criteri verificabili e acquisendo attendibili elementi di conoscenza, al fine di scongiurare il rischio di una base d’asta arbitraria perché manifestamente sproporzionata, con conseguente alterazione della concorrenza (Cons. Stato, sez. III, 28 settembre 2020, n.

5634; 24 settembre 2019, n. 6355; 10 maggio 2017, n. 2168; sez. V, 28 agosto 2017, n. 4081)” (ANAC, del. n. 116/24).

Deve, quindi, ritenersi che la base d’asta fissata a 35,00 euro/die pro capite fin dal bando del 2016 (intervenuto, peraltro, dopo diversi anni dall’avvio del servizio di accoglienza) sia il frutto di una ponderata valutazione, da parte dell’Amministrazione, di congruità economica del corrispettivo rispetto al livello quali-quantitativo fissato dal capitolato generale (oltre che da quello speciale) e richiesto per il servizio da appaltarsi, pur tenendo conto del necessario riconoscimento di un utile di impresa.

Le stazioni appaltanti, infatti, devono “procedere già in fase di programmazione alla stima del fabbisogno effettivo in termini di numero di ore di lavoro / interventi / prestazioni e alla predeterminazione del costo complessivo di ciascuna prestazione” (Linee guida ANAC 2016) garantendo la qualità delle prestazioni non solo nella fase di scelta del contraente (arg.

ex. art. 97 in tema di esclusione delle offerte anormalmente basse), ma anche nella fase di predisposizione dei parametri della gara (art. 30, co. 1, d.lgs. 50/2016: in punto de quo cfr. Cons. Stato, V, n. 6355/2019).

Se da un lato è vero, come afferma la giurisprudenza amministrativa con orientamento univoco e costante, che “non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivanti per l’impresa dall’essere aggiudicataria e aver portato a termine un appalto pubblico”(Cons. St., V, n. 591/2022), è del pari vero che, in ragione dei principi di proporzionalità, economicità ed efficienza, in un appalto pubblico l’utile non può essere pari, o anche solo prossimo, al 50%.

La determinazione della percentuale del 25% come “ragionevole” margine operativo (lordo) dell’impresa appare, pertanto, frutto di una valutazione più che prudenziale e in bonam partem dei convenuti, anche alla luce degli indici medi di redditività e di performance economiche delle imprese del settore risultanti dalle rilevazioni statistiche periodiche ISTAT (cfr. dati del censimento permanente delle imprese pubblicati su www.istat.it).

Osserva, tuttavia, il Collegio che nel perfezionamento della condotta illecita,

peraltro, ha indubbiamente avuto un ruolo, sul piano concausale dell’aggravamento del danno, pur nel quadro generale di una situazione di persistente emergenza e di continuo afflusso di elevati ingressi di migranti, il diminuito esercizio dei poteri di controllo da parte degli uffici della Prefettura di Verona e che, pertanto, sussistono le condizioni previste dal primo comma dell’art. 1227 c.c. («se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa») per determinarne, nella misura del 10%, l’incidenza sulla quantificazione del danno risultante dall’applicazione del criterio indicato dalla Procura attrice (euro 3.060.677,58).

Il danno a carico dei convenuti va, quindi, rideterminato nella misura di euro 2.754.609,92.

6. Alla luce di quanto fin qui detto le condotte di VI EC e, per essa, del suo amministratore IG CO, finalizzate a ottenere, senza che ne ricorressero i presupposti, l’aggiudicazione di un appalto in assenza dei requisiti previsto dal bando e, successivamente, a fornire il servizio in violazione degli standard di legge e di gara hanno determinato la causazione di un danno nei confronti del Ministero dell’Interno la cui misura va determinata nella quota di profitto eccedente il ragionevole utile di impresa.

La responsabilità della causazione del danno deve essere attribuita, oltre che alla società appaltatrice, al suo amministratore pro tempore, IG CO: “Anche nell’ordinamento codicistico, alla responsabilità della società verso i terzi nei limiti della dotazione patrimoniale (art.2462 c.c.), si affianca la responsabilità per fatto illecito degli amministratori che abbiano agito con dolo o colpa (art.2476, comma 6, c.c.), nonché dei soci che abbiano intenzionalmente deciso o autorizzato il compimento di atti dannosi (art.2476, comma7, c.c.). In altri termini, la sussistenza di un’obbligazione sociale non esclude ma si aggiunge all’obbligazione da fatto illecito degli amministratori e dei soci; parimenti, la responsabilità amministrativo-contabile della società non esclude, ma si affianca alla responsabilità amministrativo-contabile di chi abbia agito in nome e per conto della società, con conseguente rafforzamento della tutela erariale”

(Sez. II App. n. 15/2021; cfr. anche, ex multis, Sez. Piemonte n. 19/2019, Sez. Sicilia n. 326/2020; Sez. Emilia Romagna n. 239/2021, in termini, recentemente, Sez. III App. n. 354/2022).

Infatti, “La responsabilità del danno erariale va ascritta, oltre che alle società percipienti, anche, con vincolo solidale, alle persone fisiche che le hanno rispettivamente rappresentate o amministrate, comunque incidendo sul programma imposto dalla P.A. (cfr. Sezione Lazio, sent. n. 175/2021)”

(Sez. Piemonte, n. 97/2022, ex multis, recentemente anche, Sez. Puglia n.

1115/21).

Gli amministratori pro tempore delle società, dunque, sono chiamati a rispondere direttamente del loro operato in quanto “l'instaurazione del rapporto di servizio è correlata non solo alla riferibilità alla società beneficiaria del contributo degli effetti degli atti dei suoi organi, ma anche alla attività stessa di chi, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato o ponendo in essere i presupposti per la sua illegittima percezione, abbia provocato la frustrazione dello scopo direttamente perseguito dall'amministrazione” (Cass. SS.UU. ord. n.

5019/2010).

Infatti, “qualora il soggetto giuridico fruitore dei fondi pubblici sia una società-persona giuridica, la responsabilità erariale attinge anche coloro che con la società abbiano intrattenuto un rapporto organico, ove dai comportamenti da loro tenuti sia derivata la distrazione dei fondi in questione dal fine pubblico cui erano destinati. Nello schema sopra delineato, infatti, il parametro di riferimento della responsabilità erariale (e, quindi, della giurisdizione contabile) è rappresentato dalla provenienza dal bilancio pubblico dei fondi erogati e dal dovere facente capo a tutti i soggetti che tali fondi amministra-no di assicurarne l’utilizzo per i fini cui gli stessi sono destinati. Il rapporto di servizio, infatti, va considerato non solo in relazione agli effetti che il comportamento degli organi societari procura sul patrimonio della società interessata, fruitrice dei fondi pubblici, ma anche in relazione alla condotta dei soggetti che impersonano detti organi, i quali disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato o ponendo in essere i presupposti per la sua illegittima percezione, provochino la frustrazione dello scopo perseguito dall’Amministrazione” (Cass. SS. UU. N. 296/2013).

7. Quanto all’elemento soggettivo, ritiene il Collegio che risulti provato il dolo, così come contestato dal Pubblico Ministero.

In tale senso vengono in rilievo, innanzitutto, le circostanze di fatto, obiettivamente documentate dal compendio probatorio in atti, richiamate supra, dalle quali emerge la piena consapevolezza, in capo ai convenuti, della illiceità delle condotte finalizzate ad ottenere indebitamente un vantaggio economico, poste in essere secondo un deliberato schema.

Alla configurazione come dolose delle condotte significativamente concorrono, da un lato, l’aver dichiarato, in sede di domanda di accesso al finanziamento, la sussistenza di requisiti rivelatisi, all’esito delle indagini, non veritieri, pur nella consapevolezza degli obblighi in tal senso sussistenti e, dall’altro, avere trascurato gli obblighi derivanti dall’affidamento del servizio tanto in relazione alla qualità delle prestazioni erogate quanto in relazione alla tracciabilità.

Tali ultime circostanze denotano l’intento in capo a VI, e a IG CO, di avvalersi delle disponibilità finanziarie destinate al programma pubblico di accoglienza, finanziato con risorse pubbliche, per fini egoistici (e di mero finanziamento dell’attività sportiva e calcistica della società e di quelle correlate) distogliendole dall’uso a cui erano assegnate, in assoluto dispregio delle finalità di pubblico interesse che l’Amministrazione intendeva perseguire con tale progetto.

Appare evidente, dunque, che la società e il suo amministratore erano perfettamente consapevoli, fin dal momento della presentazione della domanda di partecipazione alla gara:

a) dell’obbligo di conservazione documentale e di tracciamento di tutti i flussi finanziari;

b) del fatto che le autorità competenti avrebbero potuto, anche successivamente alla stipula della convenzione e indipendentemente dalla liquidazione delle singole fatture di acconto, svolgere controlli finalizzati alla verifica della esecuzione del contratto in relazione agli standard da garantire;

c) del fatto che, in difetto, sarebbe intervenuta la revoca della concessione e, quindi, che nessun legittimo affidamento poteva discendere dal positivo superamento della fase di stipula del contratto e/o di liquidazione degli acconti.

Con questa consapevolezza, quindi, la società ha sottoscritto e presentato le dichiarazioni sostitutive allegate alla domanda di partecipazione, attestando, sulla base di documentazione in parte non veritiera, in parte non pertinente e contraddittoria e in parte inesistente, la sussistenza dei presupposti per l’aggiudicazione.

Va, a tale proposito, richiamato il “principio di autoresponsabilità dichiarativa, operante tutte le volte in cui si configurino in capo agli operatori, come nella specie, precisi obblighi di correttezza - specificati mediante il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e, appunto, dell'autoresponsabilità - rivenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 della Costituzione, che impongono che questi siano chiamati ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 24 novembre 2016, n.

4932; id., Ad. Plen., 25 febbraio 2014 n. 9).” (TAR Lazio, Roma, Sez. V, n.

5154/2025), costituendo l'affidabilità delle autocertificazioni un presupposto essenziale per la diffusione degli strumenti di semplificazione nell'attività amministrativa.

Non a caso, infatti, la mera circostanza della dichiarazione non coerente con la realtà costituisce, ai sensi dell’art. 75 del DPR 445/2000 e ferme le conseguenze sul piano penale, “una fattispecie di esclusione del tutto autonoma che concretizza, per ciò solo, un'ipotesi di violazione rilevante, ostativa all'erogazione dei benefici richiesti. Pertanto, non rileva la condizione soggettiva di buona o mala fede del soggetto che ha reso la dichiarazione, basandosi le norme recanti la semplificazione nell'attività amministrativa sul principio di autoresponsabilità, con un ribaltamento sull'interessato dell'onere di acquisire piena consapevolezza della propria effettiva condizione, in modo da rendere pienamente affidabile l'autocertificazione” (TAR Lazio, Roma, Sez. I, 7140/2019).

Non solo. Nella successiva fase di esecuzione del contratto la consapevolezza in capo alla società della violazione degli obblighi discendenti dalla convenzione emerge da una pluralità di ulteriori elementi:

dall’affannoso susseguirsi di schemi di rendicontazione, per così dire, “a geometria variabile”, di volta in volta finalizzati ad aumentare artificiosamente i costi, includendovi spese non ammissibili a termini di contratto ovvero voci del tutto inidonee (accantonamenti per le più varie finalità) ovvero ancora spese non documentate; dalla commistione dei fatti di gestione propri del servizio appaltato con quelli dell’attività calcistica;

dalla tenuta di una contabilità incompleta e disordinata (si pensi, ad esempio, all’assenza di una regolare contabilità di magazzino, la mancanza di ricevute di consegna del materiale agli ospiti, la mancanza di ricevute per i rimborsi chilometrici, tutti (ri)costruiti “ex post”); dall’uso disinvolto del denaro contante e dalla violazione degli obblighi di tracciabilità.

Rileva, infine, la ripetuta variazione dell’oggetto sociale -anche in corso di esecuzione del contratto- di volta in volta includendovi (o escludendo)

l’attività di prestazione di servizi di assistenza alle persone richiedenti protezione internazionale, funzionale alla partecipazione alle gare d’appalto ovvero all’iscrizione al campionato di calcio professionistico.

Tanto considerato, il Collegio conclude per la condanna di VIvecomp Verona s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e di IG CO, a titolo di dolo e in solido fra loro al pagamento in favore del Ministero dell’Interno - Prefettura di Verona della somma di euro 2.754.609,92, oltre rivalutazione monetaria.

8. Quanto alla regolazione delle spese di lite e di giudizio, ai sensi dell’art.

31 c.g.c. ed in applicazione del principio della soccombenza, le spese di giudizio vanno poste a carico delle parti condannate, in solido tra loro, e si liquidano come in dispositivo.

Tutto ciò premesso e considerato

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale Regionale per il Veneto, definitivamente pronunciando nel giudizio iscritto al n. 32266 del registro di Segreteria promosso dalla Procura Regionale nei confronti di VIvecomp Verona s.r.l. e IG CO,

-respinge l’istanza di sospensione del giudizio ex art 106 c.g.c.;

-respinge, perché non fondata, l’eccezione di prescrizione;

-in parziale accoglimento della domanda attorea, condanna VIvecomp Verona s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e IG CO, a titolo di dolo e in solido fra loro al pagamento in favore del Ministero dell’Interno - Prefettura di Verona della somma di euro 2.754.609,92, oltre rivalutazione monetaria ed interessi di legge sulla somma rivalutata dalla data di deposito della sentenza al saldo effettivo;

-condanna, altresì, i convenuti al pagamento delle spese di giudizio a favore dell’RI che liquida in euro 599,48.

Manda alla Segreteria per i seguiti di competenza.

Così pronunciato in Venezia, all’esito delle camere di consiglio del 14 maggio e 9 luglio 2025.

IL GIUDICE RELATORE IL PRESIDENTE

IE ER MA NO

(firmato digitalmente) (firmato digitalmente)

Depositato in Segreteria il Il Funzionario preposto

(firmato digitalmente)