R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI ROMA
IL TRIBUNALE REGIONALE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Così composto
Franco Petrolati Presidente
Anna Maria Giampaolino Consigliere relatore
Ing. Cascone Filippo Esperto ha pronunciato la seguente:
SENTENZA nella causa civile iscritta al N. RG 860 dell'anno 2023, assunta in decisione all'udienza collegiale del
18 settembre 2025 e vertente
TRA
(C.F.: ), in persona del legale Parte_1 P.IVA_1 rappresentante pro tempore, con l'avv. BERARDINO IACOBUCCI
Ricorrente
E
, Agente della Riscossione- prov. di Roma, Controparte_1
(C.F.: ) in persona del legale rappresentante pro tempore, con l'avv. PAOLO BOER P.IVA_2
Resistente
E
, (C.F.: ), in persona del legale rappresentante pro tempore, con CP_2 P.IVA_3
l'avv. ROSA MARIA PRIVITERA
Resistente
MOTIVI DELLA DECISIONE
1.-Con il ricorso introduttivo dell'odierno giudizio Parte_1 impugna la cartella di pagamento n. 097 2022 0133080426000, notificata da
[...]
[..
[...] - prov. di Roma, in data 20 settembre 2022 a mezzo posta Controparte_3 certificata, per il recupero di somme pari ad € 186.941,10 per il mancato pagamento di indennizzi di occupazione senza titolo per area demaniale, oneri e diritti di riscossione (doc.1). Impugna, altresì, ogni altro atto presupposto e, ove occorra, la determina regionale G10475 del 31.07.2019 della
. CP_2
A sostegno delle rassegnate conclusioni, parte ricorrente espone che il , con Controparte_4 decreto n. 63267 del 24.11.1980, le ha concesso per la durata di sei anni l'uso esclusivo dell'area golenale ubicata in sponda destra del fiume in località “Tor di Quinto”, nel Comune di Roma, Pt_1 di estensione di mq 23.280, distinta al foglio 237, particelle 69 e 70.
Su tale area la ricorrente ha realizzato un campo di pratica di golf, con servizi accessori e spazio ristoro. Alla data di scadenza, è stato richiesto il rinnovo della concessione che, però, è rimasta priva di riscontro.
In tale contesto, si sono susseguiti una serie provvedimenti interlocutori, oggetto di impugnativa dinanzi al Tar che ha emesso, prima, due ordinanze sospensive dei suddetti provvedimenti con determinazione del canone nella misura del 10% rispetto a quello richiesto dall'Amministrazione; in seguito, il TAR Lazio ha annullato la sospensione del procedimento concessorio e ha condannato la
PA a pronunciarsi sull'istanza pendente. La ricorrente afferma di aver continuato ad adempire tutti i propri obblighi, versando lo stesso importo annuo previsto per l'ultimo anno di validità del titolo. Pa Al contempo, la non avrebbe provveduto né ad istruire il procedimento di rinnovo, né a chiedere il rilascio dell'area demaniale. In seguito, la ha avocato a sé la competenza sul rilascio CP_2 delle concessioni di pertinenze idrauliche e di aree fluviali e, dunque, il ha proceduto ad CP_4 inoltrare tutti i procedimenti concessori in istruttoria.
Successivamente, è entrato in vigore il Regolamento Regionale 15 dicembre 2004 n. 3 e, sulla scorta dell'art. 29, la ricorrente avrebbe ribadito il proprio interesse al rinnovo della concessione relativa all'area già in suo possesso, nonché di un'area limitrofa e confinante per complessivi mq 74.519,00.
In seguito, con l'istanza del 25 novembre 2014, avrebbe scorporato dal procedimento la parte di terreno demaniale di cui non avrebbe mai detenuto il possesso, chiedendo che il procedimento di rinnovo avesse ad oggetto la superficie totale di mq 41.585.
La aveva concesso l'area richiesta per la durata di 19 anni. Tuttavia, per la CP_2 sottoscrizione del disciplinare, l'ente avrebbe chiesto il pagamento dell'indennizzo di occupazione maturato nelle more e quantificato in euro 707.484,24 poi riquantificato, su richiesta di riesame, in euro 168.743,09.
In seguito, la ricorrente ha impugnato innanzi al TAR Lazio (RG. 3824/2019) tale provvedimento per l'omessa applicazione della riduzione del 50% del canone, prevista per le Società Sportive
2 Dilettantistiche affiliate al CONI, nonché per l'applicazione del regolamento regionale n. 10/2014, successivo alla concessione rilasciata nel 2013.
La ha reiterato la richiesta di pagamento con determinazione G10475 del 31 luglio CP_2
2019, attualizzando la domanda al 30 giugno 2019. A fronte di ciò, la ricorrente avrebbe richiesto il ricalcolo dell'indennità di occupazione nel contraddittorio delle parti, considerando soltanto lo spazio fruito dall'istante e l'evento dannoso, consistito in un incendio verificatosi nel 2019; avrebbe richiesto, altresì, la rateizzazione dell'indennità di occupazione.
Con nota del 28.11.2019, prot. U.0969175, l'ente regionale avrebbe reiterato la propria richiesta di pagamento e avrebbe condizionato la rateizzazione all'accettazione del ricalcolo dell'indennizzo.
A quel punto, la ricorrente afferma che, al solo fine di ottenere la concessione dell'area richiesta e la rateizzazione del debito, si sarebbe resa disponibile a corrispondere l'importo di euro 185.365,50.
Di conseguenza, ha richiesto un incontro presso gli uffici regionali, al fine di illustrare le richieste di riduzione del canone, mai vagliate dall'amministrazione; l'istante si sarebbe, altresì, impegnato a rinunciare al ricorso pendente dinanzi al TAR (r.g. 3824/2019). Tuttavia, tali istanze sarebbero rimaste prive di riscontro, fino al 01.03.2022 quando l , con cartella di Controparte_1 pagamento n. 097 2022 01330804 26 000, ha intimato alla parte il pagamento di euro 186.936,10 a titolo di “recupero somme indennizzi per occupazione senza titolo di area demaniale”.
2.- La società ricorrente ha proposto le seguenti censure in diritto così rubricate.
2.1.- “Illegittimità procedimentale. Preclusione alla iscrizione a ruolo per la riscossione coattiva”.
Il ricorrente afferma che nel 2013 l'amministrazione ha richiesto un importo sproporzionato rispetto a quello dovuto, per poi ridurlo in seguito, in misura comunque erronea.
Successivamente, la , con nota del 28 novembre 2019, ha prima condizionato la CP_2 rateizzazione all'accettazione del ricalcolo e poi omesso ogni riscontro alle pretese avanzate.
Secondo la parte, invero, la richiesta di rateizzazione e il pagamento delle rate non comporterebbe acquiescenza da parte del titolare della concessione alla pretesa tributaria/risarcitoria.
Il ricorrente afferma inoltre che l'indennità richiesta dall'Agente di riscossione per conto della avrebbe natura risarcitoria e, come tale, la sua liquidazione dovrebbe avvenire in un CP_2 giudizio ordinario di cognizione, dovendosi pertanto escludere la certezza, liquidità ed esigibilità di detta somma richieste dalla S.C. (Cass. n. 7076 del 2016) per l'applicabilità dell'art. 1, comma 274, della legge n. 311 del 2004. Pa D'altronde, la pur potendo avvalersi della procedura di riscossione esattoriale ai sensi della richiamata disposizione, non può in ogni caso esimersi dal preventivo accertamento del credito per
3 cui agisce, anche eventualmente con titolo esecutivo paragiuisdizionale ex art. 2 RD 639 del 1910.
Nel caso di specie, al contrario, difetterebbe la formazione di detto titolo.
Secondo la parte, la PA avrebbe inteso derogare all'art 21 d.lgs. n. 46/1999 in forza del disposto della leege n. 311 del 2004, con cui si condiziona la riscossione coattiva mediante ruolo alla duplice richiesta. Tuttavia, si afferma che la deroga al principio generale dovrebbe essere espressa, mentre al comma 274, non vi sarebbe alcun accenno alla facoltà di procedere coattivamente in carenza di titolo esecutivo.
In ogni caso, mancherebbe la duplice richiesta, in quanto non sarebbe da intendere come tale il provvedimento contenuto nella determina regionale G10475 del 31.07.2019 della , CP_2 nonché la mancata precisazione che l'esecuzione coattiva possa avvenire non prima dei novanta giorni dalla seconda richiesta.
Infine, la parte deduce che per la riscossione coattiva delle pretese risarcitorie sarebbero richiamabili tutti i corollari dell'art 24 dlgs. 46/99 e, in particolare, quello del terzo comma secondo cui, in costanza di impugnazione dell'accertamento d'ufficio, l'iscrizione a ruolo è eseguita in presenza di provvedimento esecutivo del giudice. Dunque, la parte sottolinea che una diversa interpretazione, che legittima l'azione esecutiva speciale in assenza di titolo esecutivo, comporterebbe una lesione del diritto di difesa della parte, in quanto priva della tutela prevista in caso di riscossione previdenziale ex art. 24 comma 3.
2.2.- “Illegittimità per carenza del titolo e/o infondatezza della pretesa creditizia posta a sostegno della cartella di pagamento.”
La parte deduce l'illegittimità della cartella di pagamento impugnata sulla scorta delle conclusioni della giurisprudenza di legittimità che, in materia di indennità da occupazione abusiva, avrebbe negato la configurabilità di un danno in re ipsa. In particolare, nel caso di specie, si contesta il mancato tentativo da parte della di allegare un effettivo danno conseguenza. CP_2
Al contrario, l'ente si sarebbe limitato a postulare che dall'occupazione dell'area demaniale derivi di per sé un diritto al risarcimento del danno. Peraltro, non vi sarebbero neppure elementi su cui fondare la prova presuntiva di un danno da perdita di occasioni per far fruttare il bene.
2.3.- “Illegittimità per carenza del titolo e/o infondatezza della pretesa creditizia posta a sostegno della cartella di pagamento sotto altro profilo. Violazione dell'art. 100 del decreto-legge 14 agosto
2020 n. 104, convertito in legge, con modifiche, dalla L. 13.10.2020, n. 126. Violazione degli artt. 3,
41 e 97 Cost., nonché degli artt. 1, 3, 7, 10, 19 e ss. della L. n. 241/1990 e dei principi di uguaglianza, imparzialità, ragionevolezza, logicità, efficacia, efficienza e buon andamento dell'azione
4 amministrativa. Violazione degli artt. 1206 cod civ. e ss.; eccezione di inadempimento ex art. 1460
c.c.”
Il ricorrente contesta la differenza tra la cifra richiesta nella comunicazione avente n. prot. 60345 del
14.2.2013 e 374145 del 22.06.2018 (circa 800.000 euro) e quella indicata nella cartella del 30.06.2019
(circa 180.000 euro), che denoterebbe un difetto di istruttoria e di motivazione.
Le indennità di occupazione richieste dalla si riferirebbero anche ad aree mai consegnate CP_2 alla ricorrente o non fruibili. Sarebbe mancato, altresì, da parte della ogni riscontro alle CP_2 molteplici richieste di ricalcolo dei canoni avanzate dalla ricorrente.
Tali inadempimenti avrebbero determinato l'impossibilità di una corretta determinazione e corresponsione del canone concessorio.
Nel frattempo, il ricorrente avrebbe comunque corrisposto l'importo del canone nella misura individuata dal Tar Lazio con le ordinanze n. 4684 del 7.06.2020 e n. 8325 del 28 settembre 2000.
Pertanto, il ricorrente lamenta l'illegittimità della condotta della PA ai sensi dell'art. 1460 c.c..
Inoltre, si sottolinea che i recenti interventi normativi prevederebbero un trattamento di favore per le associazioni sportive dilettantistiche (come l'odierna ricorrente), ai sensi dell'art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, convertito nella legge n. 126 del 2020.
In particolare, il legislatore avrebbe previsto la sospensione dei procedimenti giudiziari o amministrativi di riscossione coattiva, nonché i procedimenti di decadenza della concessione demaniale per mancato pagamento del canone, allorquando la parte concessionaria chieda di definire il pagamento anche attraverso un piano di rateizzazione. Secondo la parte, tale disposizione, in una lettura costituzionalmente orientata, si estenderebbe anche alle concessioni fluviali e lacuali. Pa Inoltre, la parte dichiara di aver formalmente offerto alla il pagamento attraverso la richiesta di rateizzazione con l'istanza del 21 gennaio 2020 per la quale sarebbero sussistiti i presupposti.
Pertanto, la mancata concessione della rateizzazione comporterebbe la responsabilità in capo alla dell'inadempimento del debitore, ai sensi degli artt. 1206 e ss cod. civ. CP_2
Per ciò che concerne il merito della pretesa creditoria, parte ricorrente afferma di aver richiesto ad un esperto la valutazione circa l'entità del canone dovuto rispetto alle aree effettivamente consegnate;
in applicazione dei parametri di cui alla Tabella approvata con DGR n. 462 del 15.10.2010, stabilita circa 60.000,00 euro.
In definitiva, l' avrebbe calcolato l'indennità di occupazione in maniera illegittima, omettendo CP_5 il sopralluogo per verificare gli spazi effettivamente fruiti, anche a seguito dell'incendio, e in assenza di contraddittorio non riconoscendole la decurtazione fino al 50 %, così come prevista dal punto 15.5 della Delibera di G.R. n. 162 del 2010 e dall'art 16 del Regolamento Regionale n. 10/2014.
5 3.- , Agente della Riscossione- prov. di Roma si Controparte_1
è costituita in giudizio e ha chiesto respingere il ricorso proposto dalla Parte_1
[...
con vittoria di spese e compensi di causa, oltre accessori di legge, da distrarsi in favore del procuratore costituito che si è dichiarato antistatario.
Preliminarmente, chiede una valutazione circa la competenza funzionale di questo Tribunale adito in ordine alle indennità richieste dalla e portate nella cartella esattoriale impugnata. Si CP_2 contesta che la materia rientri tra quelle elencate dall'art.140 del R.D. 1933 n.1775. Invero si tratterebbe di “recupero somme recupero indennizzi per occupazione senza titolo di area demaniale”,
e, come tale, non devoluta a questa Autorità e non ricollegabile a fatti connessi anche solo in via meramente occasionale con le vicende relative al governo delle acque.
L'agenzia resistente deduce, altresì, l'inammissibilità del ricorso avverso la cartella esattoriale, in quanto l'impugnazione non atterrebbe ai vizi propri della cartella, ma solo al merito della pretesa creditoria. Invero, dalla cartella esattoriale risulterebbe la notifica da parte della , in CP_2 data 31.07.2019, dell'atto di determina, avente n. G 10475. Pertanto, secondo la parte, ogni eccezione o contestazione relative al merito della pretesa creditoria dovrebbero essere spiegate con atto di opposizione. Del resto, non sarebbero stati contestati vizi formali della cartella impugnata che allo stato sarebbero comunque tardivi, dovendo essere denunziati ed opposti entro 20 giorni dalla notifica dell'atto contestato. Sul punto, la resistente precisa che la cartella sarebbe stata notificata il 20.9.2022, mentre il ricorso sarebbe stato notificato in data 18.11.2022 (dopo 59 giorni), con conseguenza decadenza da eventuali contestazioni.
Inoltre, la parte deduce la propria estraneità alle vicende che attengono il merito della pretesa creditoria e, dunque, che riguardano la fase antecedente alla formazione del ruolo. Sul punto, afferma che la giurisprudenza di legittimità ha negato la legittimazione passiva dell'ente di riscossione nel giudizio di opposizione avverso la debenza intimata, stante l'assenza di titolarità della situazione sostanziale dedotta nel giudizio di opposizione. Pertanto, si deduce la carenza di legittimazione passiva.
4.- si è costituita in giudizio e ha chiesto rigettarsi integralmente il ricorso CP_2 infondato in fatto e diritto. In particolare, il resistente deduce la legittimità della cartella di pagamento impugnata, in quanto il credito vantato dall'Amministrazione sarebbe da ritenere certo, liquido ed esigibile e, come tale, suscettibile di essere riscosso coattivamente mediante iscrizione a ruolo.
Nell'atto di costituzione, la parte afferma che l'odierno ricorrente non avrebbe voluto sottoscrivere il disciplinare di concessione e, anzi, avrebbe contestato le somme dovute a titolo di indennizzo per occupazione senza titolo ed il canone di concessione. Invero, dopo una serie di atti di entrambe le parti e relativa rettifica dell'importo richiesto, con Determinazione G10475/2019 è stato accertato il
6 credito in entrata di euro 185.365,50 a titolo di indennizzo per occupazione senza titolo di un'area di mq. 41.585 per il periodo dal 22.06.2013 al 30.06.2019. Successivamente, in data 19.11.2019 con nota prot. 933664 la avrebbe richiesto il pagamento di quanto dovuto entro 60 giorni, pena CP_2 il recupero coattivo delle somme. A fronte di ciò, il 21.01.2020, con nota prot. 57684, la società ricorrente avrebbe comunicato la disponibilità ad accettare la quantificazione dell'indennizzo per occupazione senza titolo a fronte del rilascio della concessione e dell'ottenimento della rateizzazione dell'importo. In seguito, in data 27/4/2022, con determinazione G04940, è stata disposta l'iscrizione a ruolo della somma di € 186.396,10, di cui € 182.753,52 quale quota capitale ed € 4.182,58 quale quota interessi al 26.4.2022, oggetto dell'odierna cartella di pagamento impugnata.
Infine, nella comparsa conclusionale la ha dedotto che “con Determinazione n. G09986 CP_2 del 24/7/2024, è stata rilasciata la concessione all'uso esclusivo dei beni del Demanio Idrico dello
Stato, ai sensi del Reg. Reg. n. 1/2023, in favore di Tevere Golf Tirrenia SSDD a r.l., ed è stato sottoscritto il relativo disciplinare, per la durata di anni 8, con decorrenza dal 1/4/2024 al 31 marzo
2032, fissando l'importo del canone annuo relativo al primo anno della concessione in € 27.738,19.
Per quanto riguarda il periodo antecedente (1/7/2019-31/3/2023), ha chiesto la Parte_1 rateizzazione dell'importo di € 126.780,80, a titolo di indennizzo per occupazione sine titulo, e la
, con Determinazione G09760 del 14/7/2023, ha accolto l'istanza di rateizzazione. Per CP_2 il periodo ancora precedente (2013-2019), l'importo dovuto dalla soc. è quantificato Parte_1 nella misura di € 186.396.10, come da cartella di pagamento n. 097 2022 00133080426000, e tale importo è stato accettato dalla ricorrente, giusta nota prot. 57684 del 21/1/2020 (cfr. doc. n. 14 allegato al ricorso)”.
5.- In via preliminare, questa Corte intende dare continuità all'orientamento, secondo cui tra le controversie aventi ad oggetto qualsiasi diritto relativo alle derivazioni ed utilizzazioni di acque pubbliche, che l'art. 140, primo comma, lett. c), del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 attribuisce alla cognizione dei tribunali regionali delle acque pubbliche, rientrano anche quelle sull'esistenza e sull'entità dei canoni delle concessioni di utenza di risorse idriche, nelle quali sia in contestazione il diritto soggettivo del concessionario alla corretta applicazione, in base a parametri oggettivi, certi e vincolanti per l'amministrazione, delle disposizioni regolanti il canone stesso (cfr., Cass., S.U., n.
2632 del 2009, cass. n. 97 del 2017).
L'eccezione preliminare sollevata dell' è dunque infondata. Controparte_6
In quanto proposta avverso la predetta cartella è inoltre infondata l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla medesima sollevata. A seguito di Cass. SSUU 16412/07 è andato consolidandosi l'indirizzo interpretativo di legittimità secondo il quale il contribuente che impugni una cartella esattoriale emessa dal concessionario della riscossione per motivi che attengono
7 alla mancata notificazione, ovvero anche alla invalidità degli atti impositivi presupposti, può agire indifferentemente nei confronti tanto dell'ente impositore quanto del concessionario.
6.- Nel merito, il ricorso è fondato.
L'art. 17 del d lgs. n. 46 del 1999 al comma 2, prevede: «Può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali, nonché quella della tariffa di cui all'art. 156 del decreto legislativo aprile 2006, n. 152». L'art. 21 del medesimo d. lgs. n. 46/1999 statuisce, in relazione ai presupposti dell'iscrizione a ruolo: «Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo altresì, quanto stabilito dall'art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall'art. 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva».
Sulla base di questa normativa e della natura giuridica dell'indennità in questione, di natura privatistica (Cass. n. 31331 del 2019) emerge che la sua riscossione mediante ruolo è assoggettata alle disposizioni generali in materia e, pertanto, a norma dell'art. 21 d. lgs n. 46/1999 al presupposto che il relativo credito da riscuotere attraverso 1'iscrizione a ruolo risulti da titolo avente efficacia esecutiva.
Per quanto, in particolare, concerne la fattispecie in esame, la Suprema Corte ha avuto modo di stabilire che “Ai fini del recupero dell'indennità da abusiva occupazione di suolo pubblico con riscossione coattiva mediante ruolo, la pubblica amministrazione è tenuta a munirsi preventivamente di un titolo esecutivo, in quanto la pretesa creditoria attiene ad un'entrata patrimoniale di natura privatistica, al pari di quella relativa al canone concessorio c.d. "COSAP", nonostante la qualifica indennitaria eventualmente stabilita con regolamento comunale. (Cass. Sentenza n. 7188 del 2022; conforme cass. n. 31331 del 2019). Ha al riguardo chiarito che, se ciò vale per il conseguimento del canone per l'occupazione, ossia per la prestazione principale connessa al mero utilizzo del suolo pubblico, vale a dire la COSAP ai sensi del d.lgs. n. 446 del 1997 e della legge n. 448 del 1998, lo stesso non può non valere anche per una prestazione accessoria alla prima collegata, laddove la pretesa - come nel caso che occupa - consista in realtà nella indennità da abusiva occupazione, prevista dal regolamento comunale. E' quindi evidente che l'Ente, ai fini del recupero di un siffatto credito mediante riscossione coattiva, deve previamente munirsi di un titolo esecutivo, stante la sua natura privatistica, donde l'erroneità della sentenza impugnata.
7.- Considerato che l'illegittimità della cartella deriva dall'omessa adozione da parte dell'ente impositore di un precedente atto della sequenza procedimentale compensa le spese di lite con l' , mentre nel rapporto con la seguono la Controparte_7 CP_2 soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
8

P.Q.M.


Il Tribunale regionale delle acque pubbliche, definitivamente pronunciando:
1) dichiara la nullità della cartella n. 097 2022 01330804 26 000, notificata da
[...]
alla il 20 settembre 2022; Controparte_7 Parte_1
2) compensa le spese di lite tra e;
Controparte_8
3) condanna al pagamento delle spese di lite liquidate in euro 800 di spese, euro CP_2

6.500 in diritti e oneri,oltre spese generali, iva e cpa come per legge.
Così deciso in Roma il 18.11.2025
Il Consigliere estensore
Il Presidente
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