REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI sezione controversie di Lavoro e di Previdenza ed Assistenza composto dai sigg.ri Magistrati
Dott.Vincenza Totaro Presidente
Dott. Raffaella Genovese Consigliere relatore
Dott.Rosa Del Prete Consigliere
Riunita in Camera di Consiglio ha pronunciato in grado di appello all'udienza dell'11.09.2025 la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n.1280/2019 R.G. Aff. Contez. civili, vertente
TRA
, in persona del legale Parte_1 rappresentante p.t., rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli
A ppella nte
E
, rappresentato e difeso dall'Avv.Alessandro Colonna e con lo P_ stesso elettivamente domiciliato in via Cimarosa n.20 – Napoli
Appellato
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato in data 14.11.2013 convenne in giudizio, P_ dinanzi al Tribunale di Avellino, sezione civile, l'odierno appellante proponendo opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n.99/2013, emessa dalla
[...]
, con la quale gli era stato ingiunto - sulla Controparte_2 scorta del verbale ispettivo n.42/49 dell'11.06.2009 – il pagamento dell'importo
1 di euro 13.467,46 a titolo di sanzione per violazione dell'art.36 bis, co.

7. della
L.n.248/2006, in particolare, per aver impiegato tre lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture contabili o da altra documentazione obbligatoria e per aver omesso di consegnare ad essi la tessera di riconoscimento.
A sostegno della opposizione dedusse l'inesistenza di un rapporto di lavoro subordinato con i sigg.ri , e , per Parte_2 Parte_3 Controparte_3 non essere egli titolare di impresa ma dipendente del Comune di Domicella con mansioni di operatore ecologico e per essere state le prestazioni lavorative eseguite “in economia” e a” titolo gratuito” in ragione del legame di affinità esistente con , nonché in piena autonomia da parte di tutti i Parte_2 lavoratori.
Chiese, dunque, l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione e, in subordine, la riduzione della sanzione amministrativa, con vittoria di spese del giudizio.
Instauratosi il contraddittorio, si costituì l Parte_1
(d'ora in poi ) il quale, ribadendo la legittimità del
[...] Controparte_4 provvedimento impugnato, chiese il rigetto delle avverse istanze, con vittoria delle spese del giudizio.
Istruita per mezzo delle produzioni documentali e della prova orale ammessa, la causa venne decisa con sentenza n.1318/2018, pubblicata il 18.09.2018, con la quale il giudice adito, ritenuta fondata la proposta opposizione, accolse il ricorso annullando l'ordinanza-ingiunzione impugnata e compensando le spese di lite.
Avverso tale pronuncia ha proposto tempestivo appello l Parte_1
con ricorso depositato in data 18.03.2019, chiedendo alla
[...]
Corte di Appello di Napoli, sez.civile, in riforma della sentenza impugnata, di voler rigettare l'opposizione proposta in primo grado da con P_ conferma dell'ordinanza-ingiunzione e con vittoria di spese del doppio grado del giudizio.
Si è costituita parte appellata con comparsa depositata l'08.10.2019, concludendo per il rigetto dell'appello, con conferma dell'impugnata sentenza e vittoria delle spese di lite.
Con decreto n.402/2024 del 12.12.2024 l della Corte Controparte_5
d'Appello di Napoli ha provveduto alla riassegnazione alla Sezione Lavoro e
Previdenza di n.274 processi d'appello in materia di Opposizione ad
2 Ingiunzione Amministrativa (OIA), tra i quali l'odierno giudizio sottoposto, pertanto, all'esame di questo Collegio.
All'odierna udienza, la causa, svoltasi con trattazione cartolare ex art.127 ter c.p.c., è stata decisa come da dispositivo trasmesso telematicamente.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e va pertanto rigettato per le ragioni che seguono.
Al fine di un corretto inquadramento della fattispecie in esame, appare opportuno premettere - alla disamina dei motivi di gravame - la ricostruzione dei fatti storici, pacifici tra le parti.
, dipendente del Comune con le mansioni di operatore P_ Parte_4 ecologico, nel mese di novembre del 2008, unitamente alla moglie, aveva comunicato al Comune di Domicella l'inizio dei lavori di completamento del fabbricato per civile abitazione sito in Domicella alla Via Giano Anysio n.19 di proprietà comune dei coniugi, la cui costruzione era già stata autorizzata con concessione edilizia n.3 del 27.03.2002.
Successivamente, in data 26.03.2009, gli Ispettori del lavoro di Pt_1 effettuavano un primo accesso presso il predetto immobile, ove raccoglievano le dichiarazioni di e dei sigg.ri , e P_ Parte_2 Parte_3
, impegnati solo da pochi giorni nella preparazione del Controparte_6 massetto di cemento. Co Con verbale ispettivo conclusivo n.42/49 dell'11.06.2009, l di - Pt_1 ritenendo la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato tra i predetti lavoratori e il contestava a quest'ultimo la violazione dell'art.36 bis, co. P_
7, della L.n.248/2006, per aver impiegato, per l'appunto, n.3 lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria.
Ebbene, con l'unico motivo di gravame l lamenta l'errata Controparte_4 valutazione e disamina da parte del giudice di prime cure della documentazione depositata in primo grado e dei processi verbali relativi agli accessi ispettivi.
In particolare, eccepisce che il primo giudice, accogliendo l'opposizione di
, avrebbe erroneamente ritenuto prevalenti le deposizioni P_ testimoniali rese dai lavoratori nel corso del giudizio rispetto a quelle rese dagli stessi in sede ispettiva, le quali invece avrebbero dovuto ritenersi genuine e convergenti in ordine al compenso pattuito, alla messa a disposizione delle
3 attrezzature e dei materiali da parte del ed allo svolgimento delle P_ prestazioni di lavoro dietro le sue direttive.
La natura subordinata del rapporto, sempre secondo l'appellante, sarebbe stata confermata, poi, dal che aveva provveduto, anche se tardivamente, ad P_ assumere i lavoratori con contratto di lavoro a tempo pieno e indeterminato.
Tali censure sono prive di pregio.
In via preliminare, giova ricordare che: “in tema di sanzioni amministrative,
l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione non configura un'impugnazione dell'atto ed introduce, piuttosto, un ordinario giudizio sul fondamento della pretesa dell'autorità amministrativa, devolvendo al giudice adito la piena cognizione circa la legittimità e la fondatezza della stessa, con l'ulteriore conseguenza che, in virtù dell'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (nella specie applicabile “ratione temporis”), il giudice ha il potere – dovere di esaminare
l'intero rapporto, con cognizione non limitata alla verifica della legittimità formale del provvedimento, ma estesa – nell'ambito delle deduzioni delle parti – all'esame completo nel merito della fondatezza dell'ingiunzione, ivi compresa la determinazione dell'entità della sanzione, secondo i criteri stabiliti dall'art. 11 della legge citata, sulla base di un apprezzamento discrezionale insindacabile in sede di legittimità se congruamente motivato e immune da errori logici o giuridici (v. Cass. n. 6778 del 2015)” (Cass. – ordinanza 14 settembre 2022, n.
27128).
In altre parole, il giudice di merito deve verificare se l'ordinanza-ingiunzione sia stata emessa correttamente e se la pretesa sanzionatoria dell'amministrazione sia giustificata alla luce delle prove presentate.
Infatti, nel giudizio ad opposizione a sanzione amministrativa, all'Amministrazione, che viene a rivestire – dal punto di vista sostanziale – la posizione di attrice, incombe l'obbligo di fornire la prova adeguata della fondatezza della sua pretesa, all'opponente, al contrario, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla legittimità formale del procedimento amministrativo sanzionatorio espletato o sull'esclusione della sua responsabilità relativamente alla commissione dell'illecito, spetta provare le circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall'Amministrazione (Cass. ord.n.1921/2019).
4 Co Ebbene, nella specie, si osserva che l di non abbia fornito alcuna Pt_1 prova (sebbene onerato) in merito all'asserito rapporto di lavoro subordinato tra l'odierno appellato ed i sopra-citati lavoratori e, dunque, non ha fornito alcuna prova del presupposto costitutivo delle sanzioni amministrative irrogate con l'ordinanza-ingiunzione impugnata.
Le attestazioni degli Ispettori riportate nel verbale ispettivo, che hanno rilevato di aver trovato, all'atto dell'accesso nell'immobile di proprietà del i P_ lavoratori , e intenti a svolgere Parte_2 Parte_3 Controparte_3 attività di manovalanza, non appaiono di per sè sufficienti a fondare la pretesa sanzionatoria, che presuppone invece la prova della natura subordinata dell'asserita prestazione lavorativa, in tutti i suoi elementi tipizzanti.
Si rammenti che in primo grado ha dedotto che, a causa della P_ condizione di ristrettezza economica in cui versava, nel marzo 2009, per il completamento dei lavori edili presso la propria abitazione, aveva accettato l'offerta di aiuto avanzata dal cognato , marito della di lui sorella, il Parte_2 quale, pur non avendo mai prestato attività nel settore edile, gli aveva rappresentato di essere in grado di eseguire alcuni lavori elementari con l'aiuto del proprio fratello , più esperto nel settore edile, e di Parte_3 [...]
. CP_6
Ha dedotto altresì che, non volendo abusare della offerta del cognato resa per mera affectionis vel benevolentiae causa, aveva acquistato i materiali e le attrezzature necessari per l'espletamento dei lavori ed aveva consegnato le chiavi dell'immobile a , affinché lo stesso ed i suoi aiutanti Parte_2 eseguissero il lavoro nei giorni e negli orari che ritenevano più opportuni, tant'è vero che, in piena autonomia, il giorno 24.03.2009, aveva Parte_3 iniziato da solo il lavoro, mentre il successivo 26.03.2009 avevano preso parte alla attività anche e , con la promessa di un Parte_2 Controparte_6 regalo e/o di una cena da parte del P_
A fronte di tali deduzioni, in primo luogo, appare opportuno evidenziare che è pacifica – in quanto non contestata – l'esistenza di un rapporto di affinità tra e . P_ Parte_2
Sul punto si rileva, in linea con gli arresti giurisprudenziali della Suprema Corte, che “… tra persone legate da vincoli di parentela o di affinità opera una presunzione di gratuità della prestazione lavorativa, che trova la sua fonte nella
5 circostanza che la stessa viene resa normalmente affectionis vel benevolentiae causa;
con la conseguenza che, per superare tale presunzione, è necessario fornire la prova rigorosa degli elementi tipici della subordinazione, tra i quali, soprattutto, l'assoggettamento al potere direttivo-organizzativo altrui e
l'onerosità (cfr., ex plurimis, Cass. nn. 8364/2014; 9043/2011; 8070/2011;
17992/2010; per ciò che più specificamente attiene a tutti gli indici di subordinazione, cfr., ex multis, Cass. n. 7024/2015)” (Cass. Ord. 30 settembre
2020, n. 20904).
Ciò detto, questa Corte rileva che gli esiti dell'istruttoria orale svolta in primo grado certamente depongono per la fondatezza della ricostruzione effettuata da
, essi, infatti, consentono di ritenere provata la presenza dei P_ lavoratori intenti all'esecuzione di lavoro edili circoscritta ad un breve arco temporale ma non offrono la prova degli indici tipici della subordinazione.
Come noto, ogni attività oggettivamente configurabile come prestazione di lavoro dipendente può essere ricondotta ad un rapporto diverso (Cassazione civile sez. lav. 10 luglio 1991 n. 7608), pertanto l'indagine ai fini della qualificazione del rapporto deve svolgersi con riferimento alla fattispecie concreta.
In particolare, si osserva che all'epoca dei fatti era impiegato in P_ attività completamente diversa dal settore edile, precisamente era dipendente del con le mansioni di operatore ecologico, con la logica Parte_5 conseguenza di non possedere affatto le competenze necessarie per impartire eventuali disposizioni ed ordini ovvero sovraintendere l'esecuzione di lavori edili.
Gli stessi Ispettori in seno al verbale di primo accesso hanno riconosciuto che il on rivestiva la qualifica di imprenditore e che stava svolgendo lavori “in P_ economia”.
Si aggiunga, tra l'altro, che l'odierno appellato, contrariamente a quanto Co sostenuto dall' , il 26.03.2009, data di primo accesso degli Ispettori, non era presente nell'immobile di sua proprietà, trovandosi invece regolarmente sul posto di lavoro per svolgere le sue mansioni di operatore ecologico
(cfr.attestato di presenza rilasciato dal Comune di Domicella;
cfr. dichiarazione teste collega del “Posso solo precisare che il giorno Testimone_1 P_ dell'accesso degli ispettori il era al lavoro – Anche il giorno P_
6 precedente il era regolarmente presente al lavoro”), e dal quale si era P_ allontanato per recarsi presso il predetto immobile dopo essere stato chiamato dal cognato a fronte dell'intervento degli ispettori del lavoro.
Tali elementi già di per sé inducono a ritenere che la prestazione lavorativa veniva svolta dai lavoratori in piena autonomia e che il i recava presso P_
l'immobile solo a visionare l'avanzamento di essi, non sostandovi dunque stabilmente.
Dal canto loro e , sentiti come testi nel giudizio di Parte_2 Parte_3 primo grado, hanno confermato l'occasionalità del lavoro svolto per esigenze personali del di avere libero accesso all'immobile, in quanto in possesso P_ delle chiavi consegnategli dal proprietario;
di lavorare poche ore al giorno compatibilmente con i loro impegni, pertanto senza vincolo di orario;
di essere liberi ed autonomi nello svolgimento dei lavori commissionati, pur utilizzando i materiali e le attezzature presenti sul luogo e senza ricevere particolari direttive dal il quale “ci aveva riferito solo quale era il lavoro da eseguire” (cfr. P_ dichiarazione ). Parte_2
Dunque, la prova testimoniale non ci ha consegnato la prova della subordinazione, non avendo i testi dichiarato di aver operato in esecuzione del potere direttivo, organizzativo e disciplinare del Manzi, elemento indefettibile della subordinazione (Cass.civ. Ord. del 06.04.2017 n.8883) e non avendo dichiarato di aver reso la prestazione lavorativa secondo gli altri elementi sussidiari sintomatici della subordinazione.
Per tali motivi, è indiscutibile che siano rimasti indimostrati i presupposti costitutivi della pretesa sanzionatoria, la cui prova, come già detto sopra, grava Co sull' di . Pt_1
Inoltre, nel caso di specie, anche le dichiarazioni rese dai medesimi lavoratori ai verbalizzanti in sede di primo accesso ispettivo nonché il restante materiale probatorio non consentono di ritenere provata la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato.
Sul punto, appare opportuno ribadire che le valutazioni conclusive rese nelle relazioni ispettive costituiscono elementi di convincimento con i quali il giudice deve criticamente confrontarsi, non potendoli recepire aprioristicamente (tra molte, Cass. n. 13679 del 2018; n. 22862 del 2010). Infatti, mentre i verbali fanno fede fino a querela di falso unicamente con riguardo ai fatti attestati dal
7 pubblico ufficiale nella relazione ispettiva come avvenuti in sua presenza o da lui compiuti o conosciuti senza alcun margine di apprezzamento, per le altre circostanze di fatto che i verbalizzanti segnalino di avere accertato (ad esempio, per le dichiarazioni provenienti da terzi, quali i lavoratori, rese agli ispettori) il materiale probatorio è liberamente valutabile e apprezzabile dal giudice, unitamente alle altre risultanze istruttorie raccolte o richieste dalle parti
(cfr. Cass. sez.lav. ord.n. 22592/2025; Cass. 11977/2024; Cass. 19/04/2010 n.
9251; Cass. 20/3/2007, n. 6565; Cass. 21/9/2006, n. 20441).
Orbene, nella specie, i verbalizzanti non hanno accertato la sussistenza della eterodirezione che caratterizza la subordinazione, vale a dire il concreto esercizio di un potere direttivo del presunto datore di lavoro.
In altre parole, dai verbali ispettivi non emerge alcuna indicazione circa la sussistenza di specifiche e concrete direttive impartite dal vale a dire P_
l'indicazione delle concrete modalità di attuazione della prestazione lavorativa.
Né gli ispettori potevano essere nelle condizioni di accertare l'orario di lavoro osservato dai lavoratori, in quanto un lavoratore ( ) era al suo Parte_3 terzo giorno di lavoro e gli altri due lavoratori venivano trovati sul “cantiere” in occasione della loro prima giornata di lavoro;
tra l'altro, le dichiarazioni dei lavoratori di detenere le chiavi dell'immobile per accedervi in via autonoma, non ha confermato i rilievi dei verbalizzanti in punto all'orario di lavoro osservato.
In sede ispettiva non sono emerse, poi, circostanze attinenti alla necessità di rispettare obblighi di presenza, di giustificare assenze e permessi.
Si evidenzia, infine, che in sede ispettiva mentre dichiarava di Parte_2 non aver pattuito alcuna ricompensa, gli altri due lavoratori dichiaravano di aver pattuito una retribuzione, circostanza qust'ultima che comunque non è indicativa della natura subordinata del rapporto di lavoro, posto che per qualunque tipo di attività lavorativa può essere previsto un compenso.
Dunque, a fronte del riferito quadro probatorio, a nulla vale l'eccezione di parte appellante secondo cui il vincolo di subordinazione sarebbe provato dalla dichiarazione, resa in sede ispettiva dallo stesso di essere lui ad P_ impartire le direttive per l'esecuzione dei lavori, trattandosi di una dichiarazione meramente generica che non presenta alcun riferimento a direttive specifiche tali da poter indentificare in che modo esattamente il lavoro fosse etero- Co organizzato da colui che l' indica quale datore di lavoro.
8 Sul punto non va dimenticato, poi, l'indirizzo della Suprema Corte secondo cui:
“Neppure la dichiarazione di fatti a sé sfavorevoli resa dall'asserito datore di lavoro in un verbale ispettivo ha valore di confessione stragiudiziale con piena efficacia probatoria nel rapporto processuale, ma costituisce prova liberamente apprezzabile dal giudice. L'ispettore del lavoro, pur agendo quale organo della
P.A., non la rappresenta in senso sostanziale, e, quindi, non è il destinatario degli effetti favorevoli;
ed è assente l'animus confitenti, trattandosi di dichiarazione resa in funzione degli scopi dell'inchiesta (cfr. Cass. 07/09/2015
n. 17702)” (Cass. Civile Ord. Sez. L Num. 22592 Anno 2025).
Parimenti priva di pregio è l'eccezione di parte appellante secondo cui P_
, a seguito dell'accesso ispettivo, ha stipulato un contratto di lavoro a
[...] tempo pieno e indeterminato con i predetti lavoratori (pag.3 appello), confermando in tal modo la natura subordinata dal rapporto di lavoro.
Al riguardo si osserva che in giudizio è stata prodotta esclusivamente una comunicazione di assunzione del 26.03.2009 e non il predetto asserito contratto, ma soprattutto che l'adempimento tardivo delle prescrizioni richieste dall'Amministrazione al Manzi non può certamente rappresentare un'ammissione di responsabilità da parte del sanzionato.
Infatti, la regolarizzazione tardiva dei lavoratori così come non impedisce di fare opposizione, non è di per sé un'ammissione della sussistenza dei fatti addebiti, posto che, come già detto, il giudice è chiamato a valutare nel merito la legittimità e fondatezza della stessa considerando l'intero quadro probatorio.
Dunque, al lume delle riferite argomentazioni, la Corte rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Tenuto conto della particolarità delle questioni esaminate, le spese del presente grado del giudizio si intendono integralmente compensate.


P.Q.M.


La Corte così provvede:
• rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;

• compensa le spese del presente grado del giudizio;

• da atto della sussistenza per l'appellante dei presupposti di cui al primo periodo dell'art.13 1 quater DPR n.115/2002, come introdotto dall'art.1 comma 17 L.n. 228/2012.
9 Napoli, 11/9/2025
Il Consigliere relatore
Dott. Raffaella Genovese
Il Presidente
Dott.Vincenza Totaro
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