N. R.G. 161/2025
N. SENT. 1252/2025

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La Corte di Appello di Bari – Sezione lavoro composta dai magistrati: dott. PIETRO MASTRORILLI - Presidente dott.ssa ERNESTA TARANTINO - Consigliere dott.ssa MARIA GIOVANNA DECEGLIE - Consigliere relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta sul ruolo generale al n. su indicato TRA
– c. f. Parte_1
, con domicilio in via Oberdan n° 22, 71121 Foggia – assistita e difesa P.IVA_1 dall'avv. MICHELE GUERRIERI – c. f. – nonché dall'avv. C.F._1
AB SO – c. f. –; C.F._2
-appellante- E
c. f. , Controparte_1 P.IVA_2 con domicilio in via Melo n° 97, 70100 – assistito e difeso dall'AVVOCATURA CP_1
DISTRETTUALE DELLO STATO DI BARI;

-appellato- RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE 1. Con atto del 25 giugno 2024 la società indicata in epigrafe conveniva in giudizio l' al fine di ottenere: a) la declaratoria di Controparte_2 nullità del verbale unico di accertamento e notificazione n. 20190134037DDL del 24 ottobre 2023 e di tutti gli atti presupposti e conseguenti;
b) la condanna del resistente al pagamento delle spese di lite, con distrazione. La società esponeva:
- che il 27 ottobre 2023 le era stato notificato il verbale unico di accertamento e notificazione n. 20190134037DDL del 24 ottobre 2023, con cui i funzionari di Cont vigilanza dell' e i Carabinieri del di Foggia avevano accertato un'evasione CP_3 contributiva della cooperativa ed irrogato la relativa sanzione di euro 2.408.778,33 (di cui euro 1.472.829,36 per contributi previdenziali non versati ed euro 935.948,97 per somme aggiuntive);
- che, nella specie, era stata contestata la corresponsione ai lavoratori agricoli di retribuzioni inferiori rispetto a quelle previste dal vigente contratto di lavoro provinciale di categoria, nonché la denuncia all' di giornate ed Controparte_5 orari di lavoro inferiori rispetto a quelli effettivamente espletati e di un imponibile contributivo inferiore rispetto a quello indicato nei prospetti paga del LUL;

1 - che in conseguenza delle menzionate violazioni, oltre all'addebito dei contributi dovuti sulle differenze d'imponibile previdenziale, era altresì decaduta dai benefici previsti dall'art. 20, comma 2, del D. Lgs. n. 375 del 1993, così come sostituito dall'art. 9 ter, comma 3, della legge n. 608 del 1996; Cont
- che il 21 marzo 2024 aveva impugnato il citato verbale dinanzi all di Foggia, il quale aveva rimesso l'impugnazione alla Direzione Provinciale dell' di Foggia CP_3 per il prosieguo di competenza;

- che le risultanze ispettive (tra l'altro, estrapolate dagli atti attinenti al giudizio penale a carico dei titolari della società, e ) erano del tutto Per_1 Persona_2 contraddittorie, e peraltro concernenti una fattispecie differente rispetto a quella di causa;

- che, ancora, il predetto accertamento era stato effettuato senza previo avviso al datore di lavoro circa la data di inizio dello stesso e senza la specificazione delle ragioni, con evidente compromissione del diritto di difesa della società;
- che nei periodi in contestazione i titolari della società - e - Per_1 Persona_2 non avevano avuto alcun controllo dell'azienda, né operativo e nemmeno gestionale, essendo stati sottoposti a misure limitative della libertà personale, e la stessa società era stata sotto controllo giudiziario ex art. 3 della L. n. 199 del 2016, con un amministratore giudiziario rimasto in carica sino al mese di ottobre 2023. Si costituiva in giudizio l' , che eccepiva il Controparte_2 proprio difetto di legittimazione passiva nonché l'inammissibilità dell'avversa domanda giudiziale in assenza dell'ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione amministrativa. 2. Con sentenza n. 2343 in data 12 settembre 2024 il Tribunale del lavoro di Foggia dichiarava inammissibile l'opposizione e condannava l'opponente al pagamento delle spese processuali in favore della controparte. Osservava, in sintesi, il primo Giudice: Cont
- che doveva essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell' , atteso che la controversia investiva somme di natura contributiva, e dunque il soggetto legittimato a contraddire alla domanda doveva essere individuato nell' ; CP_3
- che, nella specie, difettava altresì la determinazione e l'applicazione di sanzioni amministrative di competenza dell' , peraltro non trasfuse in nessuna CP_2 ordinanza -ingiunzione;
- che, per costante orientamento giurisprudenziale, in tema di sanzioni amministrative (fatte salve le ipotesi di violazioni del codice della strada) il verbale di accertamento non era suscettibile di autonoma impugnazione in sede giurisdizionale ai sensi dell'art. 22 della L. n. 689 del 24 novembre 1981, trattandosi di un atto procedimentale inidoneo a produrre effetti diretti sulla situazione soggettiva dell'interessato, sulla quale avrebbe potuto incidere esclusivamente l'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo – ossia l'ordinanza ingiunzione – quale unico atto contro cui sarebbe stato possibile proporre opposizione;

- che, in conclusione, la spiegata opposizione era inammissibile.
2 3. Con ricorso dell'11 marzo 2025 Parte_1
ha interposto appello avverso la sentenza di primo grado, chiedendone la
[...] riforma per le ragioni che di seguito si riepilogano e si valutano. L' ha resistito al gravame con apposita Controparte_2 memoria, concludendo per il rigetto dell'impugnazione e la conferma della sentenza gravata. Acquisiti i documenti prodotti dalle parti ed il fascicolo d'ufficio relativo al giudizio di primo grado, all'udienza del 9 dicembre 2025 la causa è stata discussa e decisa come da dispositivo in calce trascritto. 4. L'appello è affidato a due motivi. 4.1. Con il primo motivo l'appellante censura la sentenza di prime cure per aver erroneamente ritenuto non impugnabile il verbale unico di accertamento e notificazione del 24 ottobre 2023, di cui sostiene, al contrario, l'impugnabilità diretta ai sensi dell'art. 24, comma 3, del D. Lgs. n. 46 del 1999; a suo dire, la legge n. 183/2010 avrebbe esteso i poteri di accertamento in favore dell Controparte_2 altresì alla materia della “contribuzione” e/o del disconoscimento dei rapporti di lavoro, laddove in precedenza l'unica attività delegata all' era Controparte_2 circoscritta a questioni sanzionatorie e di sicurezza sul lavoro, mentre eventuali profili di rilevanza contributiva venivano attribuiti ai funzionari , secondo un riparto CP_3 amministrativo interno che confluiva in un “verbale di accertamento ispettivo” autonomamente impugnabile. L'appellante lamenta che la giurisprudenza richiamata dal Magistrato di prime cure Cont sulla carenza di legittimazione passiva dell' riguarderebbe la disciplina ante riforma, allorché l'accertamento non conteneva “ingerenze” contributive di spettanza specifica dell' , che confluivano in un'altra e distinta tipologia di “atto CP_3 impugnabile”, ed invoca l'art. 24, comma 3, del D. Lgs. n. 46/1999 a conferma dell'ammissibilità dell'azione di accertamento avverso il verbale in materia contributiva, in quanto non più mero atto endoprocedimentale ma provvedimento amministrativo immediatamente lesivo degli interessi del contribuente autonomamente impugnabile in sede giurisdizionale. Da ultimo, l'appellante richiama alcune pronunce di merito sulla sussistenza dell'interesse ad agire rispetto all'impugnazione del verbale unico di accertamento ispettivo. 4.2. Con il secondo motivo l'appellante insiste sulla legittimazione passiva dell' di Foggia e sull'ampliamento dei suoi poteri Controparte_2 accertativi in materia contributiva a seguito della legge n. 183 del 2010; pertanto, sul presupposto che si controverta di un verbale unico di accertamento e notificazione Cont Cont redatto congiuntamente dall' e dall' ed emesso dall' , ne sostiene la CP_3 legittimazione passiva, invocando a supporto della propria prospettazione difensiva pronunce di merito favorevoli all'impugnabilità del verbale anche nei confronti dell' , al fine di evitare il rischio del frazionamento dei processi rispetto ad CP_2 un accertamento amministrativo unitario.
3 5. I richiamati motivi – suscettibili di disamina congiunta per la loro stretta connessione – sono destituiti di fondamento. 5.1. In via del tutto preliminare, deve rilevarsi che il verbale di accertamento oggetto di causa, pur recando nell'intestazione il logo dell' , Controparte_7 dell' e dell' , nonché i dati di riferimento dell' CP_3 CP_8 Controparte_2
di Foggia:
[...]


5.1.a. risulta redatto da funzionari di vigilanza e dai Carabinieri di Foggia, dei CP_3 quali reca in calce le sottoscrizioni;


5.1.b. indica le posizioni contributive della Cooperativa, nonché la sede e CP_3
l'indirizzo p.e.c. della sede di Foggia (pag. 1); CP_3


5.1.c. dà espressamente atto che <Il presente accertamento ispettivo…è stato effettuato per il controllo della correttezza degli adempimenti (formali e sostanziali) effettuati dalle aziende assuntrici di manodopera salariata fissa e/o avventizia nei confronti dell' e finalizzato anche al controllo della regolare assunzione dei CP_3 lavoratori occupati, della legale e legittima costituzione dei rapporti di lavoro instaurati e della corretta effettuazione dei versamenti contributivi…ed è riferito ai lavoratori denunciati sulla posizione contributiva attribuita alla ditta in intestazione>>;

5.1.d. contesta <la corresponsione…di una ‶paga di fatto″ di importo inferiore rispetto a quanto previsto dalla contrattazione collettiva e provinciale;
la denuncia all'Istituto di un numero di giornate lavorative inferiore rispetto a quelle effettivamente svolte dai braccianti agricoli;
l'effettuazione di prestazioni di lavoro straordinario (anche domenicale) non registrate e non denunciate all' ; CP_3


5.1.e. accerta <la mancata applicazione, per i braccianti agricoli identificati nell'allegato A…, della retribuzione giornaliera dovuta, prevista dai contratti provinciali di categoria della Provincia di Foggia…>>;

5.1.f. determina, all'esito della ricostruzione del numero di giornate lavorative effettuate e dell'orario di lavoro osservato dai braccianti, <l'imponibile contributivo evaso dalla ditta>> e rileva <la denuncia, nei flussi telematici DMAG trasmessi dalla ditta all' di un imponibile contributivo inferiore a quello indicato nei prospetti CP_3 paga del Libro Unico del Lavoro>>;

5.1.g. procede <A. al recupero dei contributi dovuti all'Istituto sulle differenze di imponibile ammontanti complessivamente ad Euro 910.138,04, oltre le somme aggiuntive dovute per legge;
B. al recupero delle agevolazioni contributive…risultate non spettanti ed ammontanti complessivamente ad Euro 562.691,32, oltre le somme aggiuntive dovute per legge>>, indicando alla Cooperativa gli importi da versare a titolo di <contributi>> e di <somme aggiuntive>> per <regolarizzare nei confronti dell' le inadempienze accertate con il presente verbale>>; CP_3


5.1.h. avverte la Cooperativa che, in caso di mancata regolarizzazione, <ai sensi dell'art. 30 del Decreto Legge n. 78/2010, convertito con modificazioni nella legge n. 122/2010, questo Istituto formerà l'avviso di addebito, con valore di titolo esecutivo, ed il credito sarà affidato per il recupero all'Agente per la Riscossione>>;
4

5.1.i. circoscrive la possibilità di presentare scritti difensivi e documenti nonché di richiedere l'audizione personale all'Ispettorato del lavoro ai <profili relativi alle sanzioni amministrative applicate, ai sensi dell'art. 18 della L. n. 689/1981>>;

5.1.l. contiene l'indicazione del percorso da seguire per la presentazione dei ricorsi amministrativi distinguendo tra quelli da presentare al Comitato per i rapporti di lavoro (qualora le violazioni contestate attengano alla sussistenza e/o qualificazione del/dei rapporto/i di lavoro) e quelli da presentare all' anche in unico grado (per le altre CP_3 inadempienze), contrassegnando le caselle corrispondenti ai ricorsi amministrativi da presentare all' . CP_3
5.2. Pertanto, nella specie il verbale impugnato non contiene alcuna contestazione di violazioni amministrative, né preannuncia la comminatoria di qualsivoglia sanzione amministrativa di competenza dell' , essendo stato redatto Controparte_2 esclusivamente da funzionari e facendo riferimento a violazioni (contributive) e CP_3 sanzioni di competenza esclusiva di detto;
di conseguenza, l'azione proposta CP_5 Cont dalla Cooperativa nei soli confronti dell' di Foggia è inammissibile, difettando la legittimazione passiva e la titolarità passiva del rapporto dedotto in giudizio in capo all' . CP_2
5.3. Né può essere condivisa l'opzione ermeneutica con cui l'appellante parrebbe far discendere dalle modifiche introdotte dalla legge n. 183/2010 una sorta di concentrazione di detti accertamenti in capo all' , che in tal modo Controparte_2 sarebbe sempre munito di legittimazione. Ed invero, le modifiche legislative hanno riconosciuto all'Ispettorato poteri di coordinamento in materia di accertamenti ispettivi ed hanno altresì operato una semplificazione delle modalità di svolgimento di detti accertamenti attraverso la predisposizione di un unico verbale, sì da evitare che il contribuente debba ricevere verbali distinti in base alle infrazioni commesse, ma non hanno affatto inciso sulla legittimazione di ciascun ente correlata alla natura sostanziale degli illeciti in contestazione, come reso evidente dalla diversificazione dei riferimenti legislativi e delle modalità di esercizio dei rimedi amministrativi;
sicché nella specie, in cui l'accertamento ispettivo (al quale nemmeno hanno partecipato funzionari dell' ) è approdato esclusivamente a contestazioni di irregolarità CP_2 contributive, difetta in radice la legittimazione a contraddire dell' . CP_2
5.4. Sebbene la rilevata carenza di legittimazione passiva dell assorba ogni CP_2 ulteriore profilo, per mera completezza motivazionale si evidenzia la condivisibilità del ragionamento del primo Giudice sull'inammissibilità dell'impugnazione avverso i verbali unici di accertamento dell' , atteso che la Controparte_2 contestazione/notificazione ivi trasfusa, al pari di ogni atto di carattere procedimentale, non esprime una volontà sanzionatoria dell'amministrazione bensì costituisce uno strumento di comunicazione che porta a conoscenza dei destinatari l'avvenuto accertamento degli illeciti. Sicché il verbale di accertamento di sanzioni amministrative adottato ai sensi degli artt. 14 e 16 della L. n. 689/1981 e dell'art. 13 del D. Lgs. n. 124/2004 “non è un provvedimento amministrativo, del quale non possiede alcun carattere: non la
5 costitutività, perché atto dichiarativo che si limita a registrare fatti ed a comunicarli;
non l'esecutorietà, perché insuscettibile di essere eseguito coattivamente;
non la discrezionalità, perché atto interamente vincolato nel contenuto, nella forma, nei tempi e nelle modalità; non la autoritatività e la lesività, perché inidoneo ad incidere negativamente nella sfera giuridica del destinatario, posto che il verbale non impone obblighi, ma concede facoltà di conciliazione amministrativa ed estinzione anticipata del procedimento. E stante la sua natura endoprocedimentale il verbale unico, anche se notificato assieme al preannuncio di sanzioni pecuniarie nella misura minima, non è suscettibile di autonoma impugnabilità in sede giurisdizionale, trattandosi, come detto, di atto endoprocedimentale inidoneo a produrre effetti sulla situazione soggettiva del datore di lavoro, la quale viene invece incisa soltanto quando l'amministrazione, sentite eventualmente le contrarie ragioni dell'interessato, determina l'entità della sanzione e, a conclusione del procedimento amministrativo, la infligge con l'ordinanza ingiunzione, dovendosi ritenere che solo da tale momento sorga l'interesse del privato a rivolgersi all'autorità giudiziaria”; diverso è il discorso per gli Enti previdenziali, il cui verbale di accertamento è atto conclusivo e già direttamente lesivo, poiché l'unica attività che ad esso consegue è l'emissione della cartella esattoriale, atteso che l'art. 24, comma 1, del D. Lgs. n. 46/1999 consente di iscrivere a ruolo direttamente il verbale di accertamento ed il successivo comma 5 prevede che contro l'iscrizione a ruolo il contribuente può proporre l'opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di pagamento (v. Corte di Appello di Bologna, Sez. L, sent. n. 600/2025). Del resto, la stessa Suprema Corte (con la recente ordinanza n. 5543/2023), pronunciando su un ricorso spiegato avverso un verbale unico di accertamento del 2012, ha disatteso – in quanto manifestamente infondato – il motivo che attingeva l'impugnabilità autonoma del verbale, ribadendo che “in tema di opposizione a sanzioni amministrative, il verbale di accertamento ispettivo, diversamente dalla disciplina speciale e tipica prevista dal codice della strada che ne prevede l'opponibilità in sede giudiziale (art. 7 d.lgs. 150/2011), non è suscettibile di autonoma impugnabilità in sede giurisdizionale, trattandosi di atto procedimentale inidoneo a produrre alcun effetto sulla situazione soggettiva del datore di lavoro, la quale viene invece incisa soltanto quando l'amministrazione, sentite eventualmente le contrarie ragioni dell'interessato, determina l'entità della sanzione e, a conclusione del procedimento amministrativo, la infligge con l'ordinanza ingiunzione, dovendosi ritenere che solo da tale momento sorga l'interesse del privato a rivolgersi all'autorità giudiziaria (Cass. 19 dicembre 2018, n. 32886; Cass. 12 giugno 2020, n. 11369)”.
6. In conclusione, alla stregua di tutte le argomentazioni esposte l'appello va rigettato e la sentenza gravata dev'essere integralmente confermata. Resta assorbita ogni altra questione.
7. Le spese processuali del giudizio di appello – liquidate come da infrascritto dispositivo in ossequio ai parametri di cui al D.M. n. 55/2014, come modificato dal D.M. n. 147/2022 (tenuto conto del valore della controversia, dell'impegno profuso e
6 della complessità dell'attività processuale svolta) – seguono la soccombenza dell'appellante. 8. Deve infine darsi atto della sussistenza dei presupposti per l'applicazione dell'art. 13, comma 1 quater, del D.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dall'art. 1, comma 17, della L. n. 228 del 2012. Spetta invece all'amministrazione giudiziaria verificare la debenza in concreto del contributo per l'inesistenza di cause originarie o sopravvenute di esenzione dal suo pagamento (si veda Cass., Sez. un., n. 4315 del 2020).

P.Q.M.

La Corte di Appello di Bari -Sezione lavoro, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da Parte_1
, con ricorso depositato l'11 marzo 2025 avverso la sentenza resa dal
[...]
Tribunale del lavoro di Foggia in data 12 settembre 2024, nei confronti dell' così provvede: Controparte_2
- rigetta l'appello;
- conferma l'impugnata sentenza;

- condanna l'appellante a rifondere alla controparte le spese processuali del giudizio di appello, che liquida in euro 10.000,00, oltre accessori come per legge;

- dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso di appello, se dovuto. Così deciso in Bari, il 9 dicembre 2025
Il Presidente
dott. Pietro Mastrorilli Il Consigliere Estensore dott.ssa Maria Giovanna Deceglie
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