Pubblicato il 16/07/2025

N. 06258/2025REG.PROV.COLL.

N. 04405/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4405 del 2025, proposto da
AR FO, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Rossi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito - Direzione Generale per lo studente, lo sviluppo e l’internazionalizzazione della formazione superiore, Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia - Ambito Territoriale di Brescia, Istituto di Istruzione Superiore Statale “L. Cerebotani” di Lonato del Garda, rispettivamente in persona del Ministro e del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), 27 febbraio 2025, n. 153, resa tra le parti in forma semplificata

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito – Direzione Generale per lo studente, lo sviluppo e l’internazionalizzazione della formazione superiore, Ufficio Scolastico Regionale per la Lombardia - Ambito Territoriale di Brescia, Istituto di Istruzione Superiore Statale “L. Cerebotani” di Lonato del Garda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 il consigliere Angela Rotondano, viste le conclusioni della parte appellante come da verbale e udito per le Amministrazioni appellate l’avvocato dello Stato Valentina Fico;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. È appellata la sentenza, resa in forma semplificata e indicata in epigrafe, del Tar per la Lombardia – sezione staccata di Brescia che ha declinato la giurisdizione sul ricorso e sui motivi aggiunti proposti dal professor AR FO per far accertare, ai sensi degli artt. 31 e 117 Cost., l’illegittimità del silenzio - inadempimento serbato dalle Amministrazioni appellate sull’istanza con cui il ricorrente, quale docente di ruolo in servizio l’Istituto di Istruzione Superiore Statale “L. Cerebotani” di Lonato del Garda, ha chiesto la concessione, ai sensi dell’art. 2 della legge 476/84, di congedo straordinario al fine di poter frequentare il corso per dottorato di ricerca in chimica cui lo stesso è stato ammesso presso l’Università di Gent (Belgio).

2. Il Tar, accogliendo l’eccezione sollevata in limine dalla difesa erariale, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo anche sull’impugnativa della nota del 15 ottobre 2024, dichiarativa dell’incompetenza del Ministero dell’Istruzione e del Merito a provvedere sull’istanza del ricorrente, e della nota del dirigente scolastico dell’Istituto Cerebotani del 23 dicembre 2024, nella quale, all’esito di articolata disamina, si comunicava al ricorrente di non potersi determinare sull’istanza di congedo straordinario ai fini della frequenza del corso di dottorato, stante l’insussistenza dei presupposti per potersi pronunciare ex ante sulla equipollenza tra titoli esteri di dottore di ricerca (non ancora conseguiti) con gli analoghi titoli italiani, onde farne scaturire effetti legali, essendo previsto unicamente il potere di riconoscere ex post la predetta equipollenza dei titoli accademici conseguiti all’estero.

3. Di tale declinatoria di giurisdizione l’appellante domanda la riforma, deducendone l’erroneità per tre motivi di diritto, mediante i quali ha censurato:

I. “Violazione dell’art.7 Cod. Proc. Amm. e dell’art. 2 L. n. 476/1984 (come modificato dall’art.19 L. n. 240/2010) – Falsa applicazione art.63 D.Lgs. n. 165/2001 –Travisamento dei fatti – Illogicità e contraddittorietà della motivazione – Omesso esame delle specifiche deduzioni di parte ricorrente in punto di giurisdizione”; II. Erroneo e non pertinente richiamo all’art.63 D. Lgs. 165/01 e al meccanismo della disapplicazione innanzi al giudice ordinario ivi previsto ;

III. Erronea interpretazione e valorizzazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 3754/2024.

4. Si sono costituite le Amministrazioni intimate, argomentando l’infondatezza dell’appello sulla questione di giurisdizione e insistendo per il rigetto.

5. Alla camera di consiglio del 15 luglio 2025, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, previo avviso ai difensori delle parti presenti della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

6. L’appello è infondato.

7. L’appellante contesta la declinatoria di giurisdizione sostanzialmente sulla base delle seguenti argomentazioni.

7.1. Evidenzia, innanzitutto, che la posizione giuridica azionata in giudizio, concernente la concessione del congedo straordinario retribuito richiesto dall’interessato (a seguito della sua ammissione al programma di dottorato in “Scienze (Chimica)” presso l’Università belga di Gent), previa valutazione ex ante di equipollenza del predetto titolo dottorale estero agli analoghi titoli conseguibili presso istituzioni universitarie italiane, è di interesse legittimo a fronte dell’esercizio di un potere ampiamente discrezionale da parte dell’Amministrazione.

Ciò in quanto l’art. 2 della legge 13 agosto 1984, n. 476 (recante Norme in materia di borse di studio e dottorato di ricerca nelle Università ), a seguito della modifica apportata dall’art. 19, comma 1 della Legge 30 dicembre 2010 n. 240, stabilisce adesso che il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca “è collocato a domanda, compatibilmente con le esigenze dell'amministrazione, in congedo straordinario per motivi di studio” .

Ad avviso dell’appellante la norma appena richiamata, in particolare la locuzione “compatibilmente con le esigenze dell'amministrazione” ivi contenuta, consentirebbe di concludere che la valutazione che l’Amministrazione è chiamata ad effettuare nella specie non attiene alla mera gestione del rapporto di lavoro (in cui trova semplicemente occasione), su base paritetica, ma si configura come esercizio di un potere pubblicistico di valutazione dell’interesse generale, a fronte del quale non possono che residuare posizioni di interesse legittimo (di natura pretensiva) in capo ai privati richiedenti.

La sentenza di prime cure sarebbe, dunque, viziata per violazione dell’art. 7 cod. proc. amm., ai sensi del quale “Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi” .

7.2. Sotto altro profilo, si sottolinea che la controversia in esame presenterebbe, peraltro, un ulteriore profilo di discrezionalità amministrativa, anch’esso erroneamente ignorato dal T.A.R., inerente alla

valutazione ex ante circa l’equipollenza del corso di dottorato di ricerca estero al corrispondente titolo italiano.

7.3. L’appellante lamenta poi l’erroneo e non pertinente richiamo all’art. 63 D. Lgs. 165/01 e al meccanismo della disapplicazione innanzi al giudice ordinario ivi previsto, sul rilievo per cui il suddetto potere di disapplicazione da parte del giudice ordinario riguarderebbe esclusivamente i casi di atti amministrativi a carattere vincolato, il che dovrebbe escludersi nel caso di specie, in quanto l'espressione del parere sulla compatibilità del congedo con le esigenze dell'amministrazione e la valutazione ex ante di equipollenza del titolo dottorale estero ai fini del conseguimento del beneficio richiesto non costituiscono semplici antecedenti logico-giuridici di un diritto soggettivo al congedo già pienamente configurato, ma si pongono a valle del mancato o dell'illegittimo esercizio del potere discrezionale dell'Amministrazione, dai quali dipende la possibilità stessa di ottenere il beneficio stesso.

7.4. Infine, si censura il richiamo ad opera della decisione appellata alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 3754 del 24 aprile 2024, atteso che quest’ultima, definendo nel merito analoga vertenza sulla legittimità del silenzio serbato sull’istanza di congedo straordinario retribuito, ha solo precisato di dover tener “in disparte ogni profilo afferente la giurisdizione (la quale è questione che, non essendo stata sollevata da alcuno né in primo né in secondo grado, non può essere delibata in questa sede)” , senza dunque pronunciarsi in alcun modo sulla questione di giurisdizione.

8. Il Collegio ritiene di poter definire, come da avviso dato alle parti all’odierna camera di consiglio, il giudizio ex art. 60 c.p.a. con sentenza in forma semplificata e, nel merito, che le censure, pur pregevolmente argomentate, non possono essere accolte, mentre sono condivisibili le statuizioni della sentenza.

8.1. Invero, non si ravvisano ragioni per discostarsi dal corretto ragionamento del primo giudice il quale ha, in primo luogo, basato la declinatoria di giurisdizione su consolidati principi giurisprudenziali, secondo cui l’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione non costituisce un rimedio di carattere generale indipendente dalla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, bensì presuppone (e non fonda) la giurisdizione amministrativa.

Pertanto, la possibilità di contestare davanti al giudice amministrativo il silenzio serbato dall'Amministrazione costituisce uno strumento processuale che non determina un'ulteriore ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dovendosi avere riguardo invece, in ordine al riparto, alla pretesa sostanziale cui si riferisce la dedotta inerzia amministrativa.

8.2. È stato affermato, in particolare, che “L'azione volta ad ottenere la dichiarazione d'illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Pubblica Amministrazione in ordine ad un'istanza presentata da un privato, pur essendo esperibile esclusivamente dinanzi al Giudice amministrativo, non dà luogo ad un'ipotesi di giurisdizione esclusiva o per materia di quest'ultimo, sicché ai fini dell'attribuzione della giurisdizione non può conferirsi rilievo al dato puramente formale costituito dall'impugnazione del silenzio, ma occorre preventivamente procedere alla qualificazione della situazione giuridica soggettiva in concreto fatta valere dall'istante” : cfr. Cassazione civile sez. un., 9 novembre 2021, n.32688.

8.3. Ed infatti, n via generale, il ricorso avverso il c.d. silenzio inadempimento della P.A., proposto ai sensi dell’art. 117 c.p.a., è diretto ad accertare la violazione dell’obbligo della stessa P.A. di provvedere su un’istanza dell’interessato volta a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere; questo tipo di ricorso risulta dunque esperibile in presenza di un obbligo di provvedere nei confronti del richiedente, rispetto al quale la P.A. sia rimasta inerte, sia in base ad espresse previsioni di legge, sia nelle ipotesi derivanti dai principi generali o dalle peculiarità del caso.

Inoltre, il ricorso avverso il c.d. silenzio inadempimento deve intendersi ritualmente esperito solo se proposto a tutela di posizioni di interesse legittimo, implicanti l’esercizio in via autoritativa di una potestà pubblica, e non se l’inerzia è serbata a fronte di un’istanza avanzata per il riconoscimento di un diritto soggettivo, poiché in tal caso l’interessato ha titolo a chiedere l’accertamento del diritto al giudice competente, vale a dire al G.O., salvo che la materia rientri tra quelle di giurisdizione esclusiva del G.A. (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. V, 18 ottobre 2023, n. 9074).

8.4. Orbene, la vicenda giuridica sostanziale che sta alla base del presente giudizio attiene all’istanza presentata dall’odierno ricorrente, docente di ruolo presso un istituto di istruzione superiore statale, di concessione del congedo straordinario previsto dall’art. 2 della L. 13 agosto 1984 n. 476, a seguito della sua ammissione a frequentare un periodo quadriennale di dottorato di ricerca presso una istituzione universitaria straniera.

8.5. Si tratta, pertanto, della domanda di riconoscimento dell’istituto in parola presentata da un pubblico dipendente al proprio datore di lavoro nell’ambito di un rapporto di pubblico impiego c.d. “contrattualizzato” o “privatizzato” .

8.6. Come correttamente rilevato dal primo giudice, in base ai principi generali sul riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario in materia di pubblico impiego privatizzato e in forza delle disposizioni degli artt. 5 comma 2 e 63 d. lgs. n. 165/2001, come interpretate da consolidata giurisprudenza, la giurisdizione su "tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro" del personale contrattualizzato delle pubbliche amministrazioni è riservata al giudice ordinario, "ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti" (art. 63, co. 1, d.lgs. n. 165/2001); quest'ultimo può adottare, nei confronti delle pubbliche amministrazioni "tutti i provvedimenti, di accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati" (art. 63, co. 2, d.lgs. n. 165/2001); al giudice amministrativo sono invece riservate, in via residuale, ai sensi del comma 4 del citato art. 63, esclusivamente le controversie in materia di procedure concorsuali, strumentali alla costituzione del rapporto con la P.A., ovvero quelle aventi ad oggetto comunque l'esercizio di poteri autoritativi pubblicistici preordinati all'adozione dei c.d. atti di macro-organizzazione; questi ultimi sono quegli atti che: definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive (cfr. tra le tante, Cassazione civile sez. un., 8 luglio 2024, n.18653; Consiglio di Stato sez. VI, 11 luglio 2017, n.3418).

8.7. Nel caso di specie, la controversia non attiene ad una procedura concorsuale né ad un atto di macro-organizzazione della P.A., bensì al silenzio serbato dall’amministrazione datrice di lavoro (o, più propriamente, al diniego dell’amministrazione datrice di lavoro di concedere al proprio dipendente il congedo straordinario di cui all’art. 2 della L. n. 476/1984), motivato sul rilievo dell’asserita impossibilità per l’amministrazione di procedere ad una valutazione ex ante di equipollenza del dottorato di ricerca estero rispetto ad analoghi dottorati di ricerca italiani, a causa dell’asserita assenza di una norma di legge che lo preveda e lo consenta.

Si tratta di un atto – quello richiesto dal ricorrente alla propria amministrazione – di “micro-organizzazione” , destinato ad incidere e a disciplinare il singolo rapporto di lavoro, e che pertanto, alla stregua delle considerazioni sopra esposte, appartiene alla giurisdizione generale del giudice ordinario in materia di pubblico impiego privatizzato, e non a quella residuale del giudice amministrativo, limitata ai casi tassativi sopra evidenziati, non ricorrenti nel caso di specie.

8.8. Né a diverse conclusioni potrebbe pervenirsi anche a voler limitare il petitum sostanziale della domanda proposta dal ricorrente alla sola richiesta di espressione del parere ministeriale ex ante di equipollenza del dottorato di ricerca straniero.

Infatti – a prescindere dal fatto che tale valutazione è pur sempre diretta a conseguire, per via del riconoscimento del dottorato, una pronuncia conclusiva del Ministero resistente sull’istanza di congedo straordinario proposta dal ricorrente – è corretta e merita di essere confermata anche la statuizione di prime cure, secondo cui il parere del Ministero sulla equipollenza del dottorato che si intende frequentare costituisce atto presupposto della decisione sulla istanza di congedo straordinario con assegni del docente, del quale il giudice del lavoro può conoscere, disapplicandolo ove lo ritenga illegittimo.

8.9. Con riferimento alla argomentazione dell’appellante che si tratterebbe di interessi legittimi, necessariamente devoluti alla giurisdizione amministrativa deve essere sottolineato come nei rapporti di lavoro privatizzati le posizioni soggettive dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono state riportate, quanto alla tutela giudiziaria, nell’ampia categoria dei diritti di cui all’art. 2907 c.c., attribuendo conseguentemente ogni potere all’A.G.O. (Corte cost. 23 luglio 2001, n. 275; ord. 9 dicembre 2002, n. 525).

In applicazione di tale principio, la giurisprudenza ha, quindi, escluso che al giudice ordinario sia stata attribuita una sorta di giurisdizione esclusiva, estesa anche agli interessi legittimi e ha preferito aderire alla tesi, secondo cui le posizioni soggettive sono in tali casi sempre di diritto soggettivo, in ragione della natura privatistica degli atti di gestione del rapporto di lavoro, confermata dall’espressa attribuzione delle controversie al giudice ordinario (Cass., Sez. Un., ord. 8 novembre 2005, n. 21592; Cass. civ., sez. lav., 14 aprile 2015, n. 7495 ha fatto riferimento, in relazione ai poteri del privato datore di lavoro, a posizioni pur sempre rientranti nella categoria dei diritti di cui all’art. 2907 c.c.).

8.10. Non è infine erroneo l’aver richiamato la sentenza di questa Sezione del Consiglio di Stato n. 3754 del 24 aprile 2024, pronunciata su un caso del tutto analogo a quello qui in esame (silenzio serbato dal M.U.R. sull’istanza presentata da una docente di ruolo di istituto di istruzione superiore statale, di rilascio della valutazione ex ante di equipollenza del corso di dottorato di ricerca presso una istituzione straniera, ai fini del riconoscimento dell’aspettativa retribuita di cui all’art. 2 L. 476/1984).

Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, il primo giudice non ha affatto travisato i principi affermati da quella decisione, ma si è limitato correttamente ad osservare che nel precedente richiamato il Consiglio di Stato si è pronunciato nel merito della domanda azionata in giudizio soltanto “in disparte ogni profilo afferente la giurisdizione” , perché la questione di giurisdizione non era stata sollevata da alcuna delle parti né in primo né in secondo grado, con conseguente formazione del giudicato implicito interno sul profilo afferente la giurisdizione.

9. L’appello avverso la declinatoria di giurisdizione deve essere, pertanto, respinto, restando salvi gli effetti processuali e sostanziali delle domande qualora il processo sia riproposto innanzi al giudice ordinario nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza ai sensi dell’art. 11 Cod. proc. amm.

10. La definizione in punto di giurisdizione del giudizio e la natura delle questioni controverse giustifica la compensazione tra le parti in causa delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

AR Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO