a seguente ORDINANZA sul ricorso per conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al N.R.G. 14697-2019, sollevato dal Tribunale ordinario di Napoli nella causa civile (R.G.N. 27993 del 2018) vedente tra: COMUNE DI ROCCHETTA E CROCE;
- attore non costituito in questa sede - e CONSORZIO GENERALE DI BONIFICA DEL BACINO INFERIORE DEL VOLTURNO;
CAMPANIA BONIFICHE s.r.1.; - convenuti non costituiti in questa sede - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25 febbraio 2020 dal Consigliere Alberto Giusti;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sosti- tuto Procuratore generale Immacolata Zeno, che ha chiesto dichiarar- si la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. - Il Comune di Rocchetta e Croce si è rivolto alla Commissione tributaria provinciale di Caserta per ottenere l'annullamento della in- giunzione ad esso notificata in data 7 novembre 2017 dalla Campania bonifiche s.r.I., quale concessionario della riscossione per conto del Consorzio generale di bonifica del bacino inferiore del Volturno, con la quale era stato chiesto il pagamento di complessivi euro 44.076,38 per contributi di scarico di acque meteoriche in canali consortili riferiti alle annualità dal 2008 al 2016. 2. - Con sentenza depositata l'11 luglio 2018, la Commissione tri- butaria ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del Tribunale ordinario. 2.1. - La giurisdizione tributaria è stata declinata sul rilievo che il Comune ingiunto, non avente alcuna proprietà nel perimetro consorti- le, si era limitato ad utilizzare i canali consortili come recapito dei propri scarichi. La Commissione tributaria ha osservato che il canone richiesto, in quanto dovuto dai soggetti gestori del servizio idrico in- tegrato, non può essere equiparato al contributo ordinario di bonifica. In base alla disciplina di settore, il contributo in esame rappresenta un canone su base convenzionale, determinato (o determinabile) all'esito di una procedura negoziale. 3. - La causa è stata riassunta dall'opponente dinanzi al Tribunale di Napoli. 4. - Con ordinanza in data 13 maggio 2019 il Tribunale ordinario, sciogliendo la riserva formulata alla prima udienza, ha sollevato con- flitto negativo di giurisdizione, ritenendo a sua volta che la giurisdi- zione spetti al giudice tributario. -2 4.1. - Ad avviso del Tribunale confliggente, è nella previsione - o meno - di una fase negoziata che va individuato il discrimen tra corri- spettivi, qualificabili in termini di canoni di natura privatistica, ancor- ché riconducibili ad una partecipazione al consorzio anche non neces- sariamente su base volontaria, e contribuzioni imposte, sebbene ne- cessariamente collegate al beneficio tratto dall'utilizzo delle opere consortili. E nella specie - ritiene il Tribunale di Napoli - la determinazione negoziale manca: la normativa regionale di riferimento (la legge della Regione Campania 25 febbraio 2003, n. 4, così come modificata dalla legge regionale 5 aprile 2016, n. 6) ripristina, in caso di mancata sti- pula della convenzione, quella imposizione unilaterale che trova la propria fonte della legge, con la conseguenza che la giurisdizione do- vrebbe appartenere al giudice tributario, al quale spetta, ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, come novellato dall'art. 12, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, la co- gnizione di tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni ge- nere e specie, ovvero anche le questioni relative all'an o al quantum del tributo. 5. - Il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consi- glio sulla base delle conclusioni scritte, ai sensi dell'art. 380-ter cod. proc. civ., del pubblico ministero, il quale ha chiesto dichiararsi la giu- risdizione del giudice ordinario. 5.1. - L'Ufficio del Procuratore generale ha ripercorso la giuri- sprudenza di questa Corte, che afferma la necessità di distinguere tra contributi obbligatoriamente dovuti dai proprietari dei fondi ricompre- si nel perimetro consortile e contributi dovuti da coloro che, pur non avendo alcuna proprietà nell'anzidetto perimetro, utilizzano ugual- mente i canali consortili come recapiti dei propri scarichi provenienti da insediamenti abitativi o industriali esterni: mentre le controversie sui primi vanno ricondotte alla giurisdizione delle commissioni tributa- 3 - rie, quelle sui secondi devono essere devolute alla cognizione del giu- dice ordinario, stante la prevalenza della loro natura negoziale, resa palese dalla previsione di una necessaria determinazione convenzio- nale di modalità ed entità del corrispettivo per l'utilizzo dei canali. Il pubblico ministero ha sottolineato che nella legge regionale del- la Campania n. 4 del 2013 vi è la previsione di una contribuzione da assolvere mediante il versamento di somme determinate all'esito di una procedura negoziale, e che tale disciplina è rimasta ferma anche dopo le modifiche apportate dalla legge regionale n. 6 del 2016, se- condo cui, in difetto di contribuzione o di sottoscrizione delle conven- zioni ad opera dei Comuni, è consentita ai consorzi la riscossione di- retta dei canoni dovuti. Si tratta, infatti, di modifiche che non hanno inciso sulla disciplina relativa alla convenzione da stipulare, concepita nell'ambito di un rapporto a carattere privatistico, e al canone dovuto quale corrispettivo di una prestazione complessa la cui obbligatorietà per l'utente finale non trae origine dall'atto impositivo ma da una con- trattazione che, seppure imposta dalla legge, resta espressiva nei suoi contenuti dell'autonomia negoziale. In particolare, una volta in- dividuata nella contrattazione imposta dalla legge, espressione di au- tonomia negoziale, e non in un atto impositivo, la fonte del versa- mento cui è tenuto il gestore-utente finale, sarebbero irrilevanti la circostanza della mancata stipula delle convenzioni e la possibilità di fare ricorso a criteri suppletivi assimila bili a vario titolo a quelli di na- tura tributaria o paratributaria. Secondo l'Ufficio requirente, trattandosi di materia destinata ad essere regolata da una convenzione di natura negoziale, la posizione del Comune di Rocchetta e Croce rispetto all'ammontare del canone è, in definitiva, di pieno diritto soggettivo, su cui le unilaterali deter- minazioni del Consorzio (assunte per effetto della mancata stipula della convenzione) non possono avere giuridicamente inciso, dato che -4 non è da tali atti che origina l'an e il quantum dell'obbligo contributivo del gestore del servizio idrico integrato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. - Le Sezioni Unite sono investite, in sede di risoluzione di con- flitto negativo di giurisdizione, della questione se spetti al giudice tri- butario o al giudice ordinario conoscere della controversia promossa dal Comune di Rocchetta e Croce, non avente alcuna proprietà nel perimetro consortile, per l'annullamento dell'ingiunzione notificata dalla Campania bonifiche, quale concessionario della riscossione per conto del Consorzio generale di bonifica del bacino inferiore del Vol- turno, per ottenere il pagamento delle somme dovute a titolo di con- tributi di scarico delle acque meteoriche in canali consortili per gli an- ni dal 2008 al 2016. 2. - In materia di contributi consortili di bonifica, la giurispruden- za di questa Corte ha elaborato una regola di riparto ancorata alla di- stinzione fra contributi obbligatoriamente dovuti dai proprietari dei fondi ricompresi nel perimetro consortile e contributi dovuti da coloro che, pur non avendo alcuna proprietà nell'anzidetto perimetro, utiliz- zano ugualmente i canali consortili come recapiti dei propri scarichi provenienti da insediamenti abitativi o industriali esterni. Mentre le controversie sui primi vanno ricondotte alla giurisdizione delle com- missioni tributarie, quelle sui secondi sono devolute alla cognizione del giudice ordinario, stante la prevalenza della loro natura negoziale, resa palese dalla previsione di una necessaria determinazione con- venzionale di modalità ed entità del corrispettivo per l'utilizzo dei ca- nali (così, da ultimo, Cass., Sez. Un., 9 agosto 2018, n. 20681). Si è infatti stabilito - in fattispecie relativa al contributo di cui all'art. 36 della legge della Regione Lazio 11 dicembre 1998, n. 53, dovuto dal gestore del servizio idrico integrato (e determinato, sulla base di un triplice livello di normazione, quella regionale, afferente a convenzioni tipo approvate con delibera di Giunta, quella attuativa- - 5 - negoziale, consistente in convenzioni tra autorità d'ambito e consorzi di bonifica aventi ad oggetto procedimenti determinativi e misura dei canoni ed, infine, quella tra autorità d'ambito e gestore del servizio idrico integrato, che attua verso il consorzio la promessa di obbliga- zione del fatto solutorio del terzo gestore del servizio idrico) - che la controversia in ordine alle somme dovute al consorzio di bonifica, ai sensi dell'art. 27, comma 3, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 e, suc- cessivamente, dell'art. 166 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dal gesto- re del servizio idrico integrato che, non essendo associato al consor- zio stesso, utilizzi canali consortili od acque irrigue come recapito di scarichi provenienti da insediamenti di qualsiasi natura, è devoluta al- la giurisdizione ordinaria, essendosi dato rilievo alla circostanza che la normativa regionale di dettaglio prevede che la contribuzione venga assolta mediante il versamento di canoni determinati all'esito di una procedura negoziale, in tal modo differenziandosi dalla contribuzione di bonifica prevista dall'art. 21 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, co- stituente, invece, una obbligazione tributaria a carico dei consorziati, in quanto determinata direttamente dal consorzio percettore quale contributo pro quota alle spese della gestione dei canali e delle opere di miglioramento (Cass., Sez. Un., 29 marzo 2011, n. 7101; Cass., Sez. Un., 26 marzo 2014, n. 7178). Tale principio è stato ribadito - dichiarandosi la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia promossa dal gestore del servi- zio idrico non appartenente al consorzio (non essendo proprietario di terreni compresi nell'ambito territoriale di quest'ultimo), ma utilizza- tore dei canali e delle strutture come recapito di scarichi - in relazio- ne alla disciplina dettata dall'art. 6 della legge della Regione Marche 17 giugno 2013, n. 13, che distingue due categorie di obbligazioni, l'una configurata quale onere reale a carico dei consorziati per il be- neficio ritratto o ritraibile dalle opere consortili, l'altra riservata ai soggetti estranei al consorzio ma utenti particolarmente qualificati at, -6 delle sue strutture, per la cui determinazione è prevista l'obbligatoria stipula, tra il consorzio ed il gestore suddetto, di una convenzione espressiva, nei suoi contenuti, dell'autonomia negoziale (Cass., Sez. Un., 20 febbraio 2017, n. 4309). 2.1. - Questo approdo, costante e univoco, cui è pervenuta la giurisprudenza di legittimità (cfr., altresì, Cass., Sez. Un., 7 marzo 2018, n. 5399) è stato convalidato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 188 del 2018. Nello scrutinare la legittimità costituzionale di una legge della Re- gione Calabria, il Giudice delle leggi ha affermato che il punto di arri- vo del diritto vivente è nel senso della natura tributaria della presta- zione patrimoniale obbligatoria posta a carico dei consorziati. Di qui la identificazione di "un vero e proprio potere impositivo del consorzio nei confronti dei consorziati sul presupposto della legittima inclusione del bene immobile nel comprensorio di bonifica e del 'beneficio' che all'immobile deriva dall'attività di bonifica": per il "consorziato- contribuente" "[II beneficio che giustifica l'assoggettamento a contri- buzione consortile non è legato, con nesso sinallagmatico di corrispet- tività, all'attività di bonifica, come sarebbe se si trattasse di un cano- ne o di una tariffa, che invece tale nesso sinallagmatico presuppon- gono". 3. - Tanto premesso, il Collegio rileva che la contribuzione dovu- ta dagli utenti estranei al consorzio, senza proprietà nel suo perime- tro, che utilizzano i canali consortili come recapiti dei propri scarichi, corrisponde ad un canone e non coincide con l'obbligazione tributaria ai sensi dell'art. 21 del regio decreto n. 215 del 1933, imposta invece ai proprietari dei fondi compresi nell'ambito consortile. Il presupposto comune degli arresti di questa Corte regolatrice che hanno riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario in vicen- de nelle quali il soggetto ingiunto, non avente alcuna proprietà nel perimetro consortile, utilizzava i canali consortili come recapito dei o, -7 propri scarichi, è la previsione, nella normativa regionale di dettaglio, in relazione alla posizione dei non consorziati-contribuenti, di un con- tributo da assolvere mediante il versamento di somme determinate all'esito di una procedura negoziale. 3.1. - Questo presupposto è rinvenibile anche nell'ambito della legislazione regionale della Campania. 3.2. - Poiché la controversia nella specie riguarda contributi con- sortili dovuti per gli anni dal 2008 al 2016, l'indagine va svolta con ri- guardo alla legge della Regione Campania n. 4 del 2003: sia nel testo originario, applicabile in relazione ai contributi dal 2008 al 2015, sia in quello novellato dalla legge regionale n. 6 del 2016, che viene in ri- lievo per i contributi relativi all'anno 2016. 3.3. - Sotto la rubrica "Regime degli scarichi nei canali consortili e relativi contributi", l'art. 13 del testo originario della legge regionale n. 4 del 2003 prevede: «I soggetti gestori del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 21 maggio 1997, n. 14, che, nell'ambito dei servizi affidati, utilizzano canali e strutture di bonifica come recapito di scarichi, anche se di acque meteoriche o depurate, provenienti da insediamenti tenuti all'obbligo di versamento della tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura, contribuiscono, ai sensi della legge 36/1994, articolo 27, alle spese consortili in proporzione al beneficio diretto ottenuto, mediante il versamento dei canoni stabiliti da con- venzioni stipulate con i Consorzi e promosse dalla Regione.» La legge regionale delinea, dunque, uno schema chiaramente ne- goziale di obbligazione: il contributo consortile dovuto dai gestori del servizio idrico integrato è definito canone, termine che si addice ad una prestazione patrimoniale di natura non tributaria, e questo è de- terminato in base a convenzioni. 3.3.1. - L'elemento caratterizzante di siffatta disposizione norma- tiva non viene meno per effetto delle modifiche ad essa apportate dalla legge della Regione Campania 30 gennaio 2008, n. 1, che, con - 8 - l'art. 23, ha aggiunto, al comma 4 del citato art. 13, il seguente pe- riodo: «Nell'ipotesi in cui i Comuni non contribuiscano alle spese con- sortili di cui al presente comma, la Giunta regionale procede su ri- chiesta dei singoli Consorzi alla nomina di un commissario ad acta». Infatti, nel contesto in cui si colloca, la previsione della nomina del commissario ad acta costituisce pur sempre un meccanismo di recu- pero, sebbene in forma sostitutiva o vicariale, del momento conven- zionale. E tale elemento caratterizzante non scompare neppure nel nuovo testo dell'art. 13, comma 4, quale risultante dalle modifiche apportate ad opera della legge regionale n. 6 del 2016. Secondo tale disposizio- ne, «[i] soggetti gestori del servizio idrico integrato di cui alla legge regionale 21 maggio 1997, n. 14 o sino a che questi non siano stati individuati, i Comuni e gli altri enti competenti, che, nell'ambito dei servizi affidati, utilizzano canali e strutture di bonifica come recapito di scarichi, anche se di acque meteoriche o depurate, provenienti da insediamenti tenuti all'obbligo di versamento della tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura, contribuiscono, ai sensi della legge n. 36 del 1994, articolo 27, alle spese consortili in proporzione al benefi- cio diretto ottenuto, mediante il versamento dei canoni stabiliti da convenzioni stipulate con i Consorzi e promosse dalla Regione. Nell'i- potesi in cui i Comuni non contribuiscano alle spese consortili di cui al presente comma ovvero non sottoscrivano entro 60 giorni dal loro in- vio da parte del Consorzio le convenzioni, i Consorzi sono autorizzati a riscuotere i canoni loro dovuti con le modalità di cui al comma 4 dell'articolo 12», ossia direttamente, ovvero per mezzo di terzi abili- tati, sulla base delle leggi vigenti in materia di tributi. Invero, il riferimento alle modalità di riscossione del canone previ- ste dall'art. 12, comma 4, della legge regionale n. 4 del 2003 in caso di mancata sottoscrizione delle convenzioni attiene al quomodo e non all'an o al quantum del canone. -9 _ 4. - D'altronde, il fatto che la convenzione non sia mai stata sti- pulata appare irrilevante, in quanto questione riguardante il merito, così come sempre attinente al merito è anche il problema della indivi- duazione dei criteri suppletivi da seguire per la quantificazione del contributo (Cass., Sez. Un., n. 4309 del 2017, cit.; Cass., Sez. Un., n. 5399 del 2018, cit.). 5. - Deve quindi concludersi - in conformità con quanto già sta- tuito da questa Corte regolatrice (Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2019, n. 31760 e n. 31761) - che anche in base al quadro delineato dalla normativa di dettaglio della Regione Campania, il canone per l'utilizzo dei canoni e delle opere consortili quali recapiti di scarichi, anche se di acque meteoriche o depurate, da parte di soggetti, quali i Comuni, che non possono qualificarsi appartenenti necessari ai Consorzi di bo- nifica per non essere proprietari di terreni compresi nel loro ambito territoriale, ha natura esclusivamente negoziale, sicché le relative controversie sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario. 6. - Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di rego- lamento di giurisdizione sollevato d'ufficio nel quale nessuna delle parti ha